Odůvodnění
I. Předmět řízení a návrh
1. | Navrhovatelka se návrhem ze dne 30. 6. 2021 domáhala zrušení opatření obecné povahy – Sdělení Ministerstva zdravotnictví, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID – 19 ze dne 21. 6. 2021, MZDR 20599/2020-89/MIN/KAN (dále jen Seznam 89). |
2. | V podaném návrhu uvedla, že je obchodní společností, jež provozuje jazykovou školu, která je především orientovaná na výuku českého jazyka pro cizince. Škola nabízí, mimo jiné, pomaturitní roční studium anglického nebo ruského jazyka a češtiny. Připravují skupiny i jednotlivce na jazykové certifikáty, maturitu nebo pracovní pohovory. Každoročně k nim přijíždějí studovat český jazyk studenti ze zemí bývalého sovětského bloku a navrhovatelka je intenzivně připravuje ke studiu na VŠ v ČR. Zdůraznila, že země, odkud cestují studenti do jazykové školy žalobkyně, nejsou uvedeny na seznamu tzv. bezpečných zemí (zemí s nízkým rizikem nákazy) podle napadeného opatření obecné povahy ze dne 21. června 2021. Přitom v souvisejícím opatření ze dne 21. června 2021, č j.: MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN MZDRX01GI2MN v článku 14 se stanoví příkazy a zákazy, týkající se vízového režimu a vydávání oprávnění k pobytu na území České republiky cizincům z třetích zemí, které nejsou na seznamu zemí s nízkým rizikem nebo extrémním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle zvláštního ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví České republiky nebo pro občany třetích zemí, kteří mají přechodný nebo trvalý pobyt v těchto třetích zemích. |
3. | Navrhovatelka namítala, že v důsledku napadeného opatření obecné povahy nemohou její studenti/klienti z Ruské federace a dalších zemí získat víza a přicestovat do ČR a navrhovatelka tak pro ně nemůže zajišťovat prezenční studium v ČR, což je činnost, na které je založeno její podnikání. Navrhovatelka rovněž předložila printscreeny odpovědi z Ministerstva zahraničních věcí - konzulátu v Jekatěrinburgu a textu (pouze ruského), který je na webu zastupitelského úřadu. Z nich lze rovněž doložit, že nyní nelze přijímat žádosti o víza za účelem jiné vzdělávací aktivity. |
4. | Navrhovatelka k podanému návrhu připojila reakce (e-mailovou komunikaci) Ministerstva zdravotnictví i Ministerstva vnitra na její dotazy, podle níž ministerstva nejsou schopna vyložit, do kdy budou opatření trvat, v jakém okamžiku dojde ke změně, apod․ Pro navrhovatelku tak fakticky není možné normálně pokračovat v podnikání. Kromě uvedeného dokonce i studenti jazykové školy žalobkyně, kteří již víza získali, nemohou do ČR přicestovat, protože úřady jim s odkazem na přijaté opatření odmítly vlepit víza do pasu s odůvodněním, že jsou studenty jazykových škol, a nikoliv škol vysokých, tedy na základě opatření Ministerstva zdravotnictví nemohou přijet studovat u soukromého subjektu. Navrhovatelka je tedy oproti vysokým školám diskriminována, bez právního důvodu pouze na základě předmětu vykonávané činnosti, resp. statusu. Navrhovatelce je v důsledku napadeného opatření znemožněno, aby přijeli studenti ze zemí bývalého Sovětského Svazu, a není jí tak umožněno podnikání. Navrhovatelka poukazuje na to, že jí hrozí ekonomická likvidace, pokud nebude moci ve svém podnikání pokračovat. |
5. | Ve vztahu k obsahu napadeného opatření navrhovatelka odkazovala na dosavadní judikaturu Městského soudu v Praze např. (č. j. 11 A 127/2020- 77), Nejvyššího správního soudu (např. č. j. 7 Ao 6/2021-122, č. j. Ao 1/2021 – 133) požadující náležité a dostatečné odůvodnění protiepidemiologických opatření vydávaných odpůrcem. Citovala, že: „ soudy nemohou rezignovat na zákonné požadavky na odůvodnění mimořádných opatření vydávaných podle pandemického zákona nebo podle zákona o ochraně veřejného zdraví“, na které daný požadavek dopadá prostřednictvím § 4 pandemického zákona a umožnit odpůrci, aby například zcela chybějící důvody nově doplňoval až v řízení před soudem a dále, že „důvody a argumenty v odůvodnění mimořádného opatřen by měly být také podloženy přímo v odůvodnění specifikovanými podklady … aby se s nimi jeho adresáti mohli řádně seznámit.., aby byl postup odpůrce maximálně transparentní a aby mohl být v případě soudního sporu účinně přezkoumán.“ Soud dále potvrdil, že dodatečné odůvodnění až v řízení před soudem nemůže vady odůvodnění zhojit. „Dospět k závěru, že chybějící nebo nedostatečné odůvodnění přesto nezpůsobuje nezákonnost vydaného opatření, by mělo být vymezeno pro výjimečné případy. Musí se jednat o situace, kdy by trvání na odůvodnění mělo čistě formální ráz. Opatření by tedy muselo pojednávat o takových skutečnostech, které jsou běžně známé a na odborné úrovni víceméně nesporné. I v takovém případě však musí být z textu opatření, případně ve spojení s běžnými znalostmi, zřejmé důvody jeho přijetí, zásah do práv i proporcionalita zásahu. I v případě, že je opatření přijímáno rychle s ohledem na nečekaný vývoj epidemie, nelze rezignovat na zákonné náležitosti odůvodnění, které vždy musí reflektovat alespoň základní a zjevné zásahy do práv a oprávněných zájmů adresátů.“ |
6. | Protože napadené opatření samo konstatuje, že se všechny členské státy Evropské unie a třetí země, které nejsou uvedeny v rámci tohoto sdělení, považují za země s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19, je pro podnikání navrhovatelky velmi zásadní, zda jsou určité země uvedeny v napadeném opatření jako země s nízkým či středním rizikem. Neuvedení určitých zemí na tomto seznamu tak má zásadní dopad z hlediska toho, zda klienti žalobkyně mohou do ČR přicestovat a zda jim může být vyznačeno vízum. Přitom v napadeném opatření zcela absentuje jakékoliv odůvodnění těchto skutečností. Dle navrhovatelky určitě není žádnou „formalitou“, které země jsou označeny za země s nízkým a které za země s vysokým stupněm rizika výskytu nemoci covid-19. V článku III mimořádného opatření ze dne 16. června 2021 č. j.: MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN MZDRX01GI2MN se stanoví společná kritéria pro stanovení zemí s nízkým, středním, vysokým a velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění covid-19. Dle navrhovatelky tato kritéria ale nejsou v napadeném opatření rozvedena (aplikována). Konkrétně např. ve vtahu k Ruské federaci není uvedeno, proč by zde bylo větší riziko nákazy než v zemích, které jsou v napadeném opatření uvedeny jako země s nízkým či středním rizikem (např. Finsko, Izrael, Slovensko, USA apod.) Za těchto okolností není vůbec vysvětleno, proč je nutné bránit v podnikání žalobkyně, která je závislá na tom, zda budou moci přicestovat osoby ze zemí bývalého Sovětského svazu. S ohledem na zcela absentující odůvodnění je nutno napadené opatření zrušit jako nezákonné. |
7. | Navrhovatelka dále uplatnila námitky proti nevedení správního spisu odpůrcem. Poukázala na to, že Nejvyšší správní soud již opakovaně ve svých rozhodnutích konstatoval, že odpůrce má povinnost vést spis. V rozsudku čj. 4 As 301/2020-147 dospěl k závěru, že ačkoliv se o návrhu mimořádného opatření nevede řízení, neznamená to, že by ve správním spise nemusely být podklady, z nichž odpůrce při vydání opatření vycházel. Správní spis se totiž zakládá ve věci (§ 17 odst. 1 správního řádu), a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, kterou v posuzované věci bylo vydání opatření, nikoli z vedení řízení o této věci. Odpůrce proto pochybil, pokud v rozporu s § 17 odst. 1 správního řádu do správního spisu nezaložil podklady, z nichž při vydání mimořádného opatření vycházel. Z toho, že odpůrce nevede spis, přesto, že tak činit má, je nutno vyvodit konkrétně následky i směrem k nezákonnosti napadeného opatření. |
8. | Z uvedených důvodů navrhovatelka požadovala, aby soud napadené opatření zrušil. |
II. Vyjádření odpůrce
9. | Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu předně zpochybnil aktivní legitimaci navrhovatelky k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009, vyvozující nezbytnost dotčení právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. Odpůrce takové dotčení navrhovatelky na jejích právech neshledal, protože Sdělení Ministerstva zdravotnictví, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID-19 samo o sobě žádnou povinnost nikomu neukládá, ani žádné právo nepřiznává, takže není samo o sobě způsobilé někomu zasáhnout do jeho právní sféry a tam jej poškodit. Sdělení Ministerstva zdravotnictví obecně jsou doplněním ochranných opatření Ministerstva zdravotnictví vedených pod sp. zn. MZDR 20599/2020/MIN/KAN. Ochranná opatření vedená pod sp. zn. MZDR 20599/2020/MIN/KAN upravují práva a povinnosti osob překračujících státní hranici České republiky. Z povahy věci proto adresáty této regulace nejsou právnické osoby, které fyzicky státní hranice nepřekračují. I z tohoto pohledu navrhovatel nemá aktivní legitimaci, když napadené opatření neupravuje přímo jeho práva a povinnosti. V uvedeném odpůrce ke srovnání odkázal na rozhodnutí Městského soudu v Praze č. j. 15 A 116/2020-184, v němž tento soud k návrhu jiné školy uvedl, že: „ s ohledem na předmět a obsah regulace prováděné napadeným OOP je tedy vyloučeno, aby jím byl navrhovatel, který nespadá do okruhu adresátů tohoto aktu, zkrácen na svých právech“ a uvedl, že: „ opatření obecné povahy musí být bezprostředně způsobilé zasáhnout do právní sféry jeho adresátů“. |
10. | Dle odpůrce v této věci napadené opatření obecné povahy navrhovatele přímo k ničemu nezavazuje a s ohledem na výše zmíněný předmět a obsah úpravy též zjevně není způsobilé bezprostředně zasáhnout do jeho právní sféry, tj. zkrátit jej na právech, neboť úprava v něm obsažená se jeho práv netýká. Tvrzený dopad napadeného opatření na navrhovatelku, jenž má spočívat v zásahu do jejího práva na podnikání v důsledku znemožnění vstupu cizinců na území České republiky, může být toliko nepřímý, zprostředkovaný, což k založení její aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadeného OOP nestačí. |
11. | Odpůrce má také za to, že odpadl předmět řízení, neboť napadené opatření bylo s účinností od 28. června 2021 nahrazeno novým „Sdělením Ministerstva zdravotnictví, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID-19, ze dne 25. června 2021, č. j. MZDR 20599/2020-90/MIN/KAN. V současné chvíli tak nejsou splněny podmínky řízení, neboť napadený akt již neexistuje. V případě zániku opatření obecné povahy v průběhu řízení před soudem je namístě odmítnutí návrhu na jeho zrušení z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení (§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.), přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit (srov. usnesení NSS sp. zn. 8 Ao 6/2010). Zrušit již zrušené opatření obecné povahy totiž pojmově nelze, ať již bylo zrušeno soudem či příslušným správním orgánem. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 2634/18 z 15. ledna 2019, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat nezákonnost takových opatření obecné povahy. Tyto závěry byly potvrzeny rovněž v rozhodnutích správních soudů vydaných ve vztahu k obdobným (mimořádným) opatřením přijatým v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2 (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 88/2020-44 ze 4. 6. 2020, bod 44). |
12. | Odpůrce si je však zároveň vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu, týkajícího se jiných mimořádných opatření přijatých v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, v němž tento soud konstatoval, že je „zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). Nejvyšší správní soud přitom podrobně popsal důvody, pro které uzavřel, že v případě, kdy není návrhem napadené opatření obecné povahy zrušeno bez náhrady, nýbrž je nahrazeno jiným opatřením obecné povahy upravujícím stejný okruh problematiky, nadto, navzdory případným dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem, přičemž nové opatření vyvolává v zásadě shodný zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob a je vydáno v rychlém časovém sledu, je třeba i přes některá specifika řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. připustit s přiměřeným použitím ustanovení o. s. ř. změnu takového návrhu. Nicméně protože odpůrci není známo, že by navrhovatelka podala návrh na aktuálně účinné ochranné opatření a že by byly podmínky pro připuštění změny návrhu, nejsou splněny podmínky řízení. |
13. | K výzvě soudu k předložení spisu odpůrce uvádí, že spis sp. zn. MZDR 20599/2020/MIN/KAN neobsahuje nic než napadené opatření obecné povahy a další opatření jemu předcházející, resp. po něm následující, tudíž jej odpůrce pro nadbytečnost nepředkládá. Na potvrzení uvedeného odpůrce předložil soudu jen sběrný arch spisu. |
III. Replika navrhovatelky
14. | Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrce oponovala jeho argumentaci ohledně nedostatku aktivní legitimace navrhovatelky, a to s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 2/2021 – 48. Dále poukázala na to, že jestliže napadené opatření bylo nahrazeno novým opatřením, pak napadené opatření nebylo zrušeno. Sice bylo nahrazeno novým, avšak stále je možné jej přezkoumat. K přezkumu neúčinných avšak nezrušených opatření se Městský soud v Praze vyjádřil již v rozsudku sp. zn. j. 14 A 41/2020 (rozsudek byl ze strany Nejvyššího správního soudu zrušen, ale tato argumentace nebyla zpochybněna). Navrhovatelka proto požadovala, aby soud umožnil změnu/rozšíření žaloby tak, že je napadáno také aktuálně účinné opatření ze dne 16. července 2021, č. j.: MZDR 20599/2020-100/MIN/KAN. Toto opatření je prakticky identické a tak navrhovatelka odkazuje na veškerou argumentaci, kterou dosud uplatnila a navrhuje, aby také toto opatření bylo soudem jako nezákonné zrušeno. IV. Doplnění vyjádření odpůrce |
15. | Odpůrce ve svém dalším vyjádření zpochybnil odkaz navrhovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2021, č. j. 3 As 2/2021-48 ohledně aktivní legitimace k přezkumu opatření obecné povahy s tím, že tento rozsudek se týká ochranného opatření odpůrce ze dne 2. října 2020, č. j. MZDR 20599/2020-32/MIN/KAN, avšak navrhovatelka v projednávaném případě napadá „Sdělení Ministerstva zdravotnictví, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID-19“. Dle odpůrce je mezi oběma akty podstatný ten rozdíl, že sdělení ministerstva není opatřením obecné povahy ani jiným aktem způsobilým k soudnímu přezkumu a samo o sobě adresátům nezakládá žádné právo a neukládá žádnou povinnost, resp. do práv navrhovatele ani jiné osoby nezasahuje. Naproti tomu ochranné opatření, jímž se Nejvyšší správní soud zabýval v navrhovatelem zmíněné věci, je opatřením obecné povahy ve smyslu § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví a vydané v souladu s pravomocí odpůrce v § 80 odst. 1 písm. h) tohoto zákona. Sdělení není součást ochranného opatření, sdělení proto nejsou napadnutelná procedurou dle § 101d soudního řádu správního z materiálních i formálních důvodů: |
16. | Materiálně: Doktrína vymezila opatření obecné povahy jako akt na pomezí rozhodnutí a právního předpisu. Z právního předpisu si opatření obecné povahy vzalo to, že směřuje k neomezenému okruhu adresátů. Z rozhodnutí si opatření obecné povahy vzalo to, že upravuje práva a povinnosti v konkrétní věci. Napadená sdělení však sama o sobě žádné právo nezakládají ani žádnou povinnost neukládají. |
17. Formálně: Ani po stránce formálni se v případě sdělení nejedná o opatření obecné povahy.
Sdělení nejsou přijímána za stejným účelem a stejnou procedurou, jak se předpokládá podle § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví. Ochranná opatření, která na jednotlivá sdělení odkazují a která jsou opatřením obecné povahy, ovšem navrhovatelkou nenapadnutá, sama v článcích III. stanovují, že „seznam zemí je zveřejněn formou sdělení uveřejněného na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví.“ Už to, že jsou sdělení zveřejňována toliko na internetových stránkách, svědčí o tom, že nejsou opatřeními obecné povahy, která by ukládala povinnost svým adresátům. Jednotlivá ochranná opatření se na obsah sdělení odkazují, ale netvoří s nimi jeden celek. Odpůrce poukazuje také na to, že k ochrannému opatření se může vztahovat v závislosti na vývoji epidemické situace v Evropě a ve světě i více sdělení, přičemž novější sdělení vždy nahrazuje předchozí sdělení. Vztah mezi ochrannými opatřeními jako opatřeními obecné povahy (které navrhovatelka nenapadá) a jednotlivými sděleními (napadnutými či jinými) je pouze zprostředkovaný odkazem na pravidelně se měnící a jen dočasně účinný seznam zemí. Dalším dokladem rozdílného charakteru sdělení, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID-19, oproti opatřením obecné povahy je skutečnost, že naopak seznam zemí s extrémním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 je stanovován zvláštním ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví České republiky. Proto také s ohledem na formu a obsah sdělení není třeba, aby Ministerstvo zdravotnictví nějakým formalizovaným postupem jednotlivá sdělení, vydávaná flexibilně dle aktuální epidemické situace v Evropě a ve světě, rušilo, ale postačuje vydání nového aktualizovaného sdělení, což je postup efektivní, pružný a nadto zákonný, který, jak se podává ze samotných jednotlivých ochranných opatření, je zveřejňován toliko formou sdělení a toliko cestou publikace na internetových stránkách (tj. odlišnou formou a odlišnou publikací než jsou opatření obecné povahy vydávaná podle § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví).
18. | K námitce navrhovatelky ohledně nedostatku odůvodnění odpůrce sdělil, že prosté sdělení, které samo o sobě nezasahuje do právní sféry adresáta a navíc, z něhož ani nevyplývá, kdo je adresátem čeho, nemusí být odůvodňováno, neboť není opatřením obecné povahy a nevztahuje se na něho proto § 173 odst. 1 správního řádu o odůvodňování opatření obecné povahy. Dále odpůrce zdůrazňuje, že seznamy zemí dle míry rizika nákazy nejsou projevem nějaké libovůle, ale vycházejí z kritérií nastavených na evropské úrovni, která blíže definují návrhem nenapadená jednotlivá ochranná opatření na základě kritérií uvedených v doporučení Rady. |
19. | Dopad do práv konkrétních adresátů má ochranné opatření, nikoliv sdělení, na sdělení je toliko odkazováno a adresáti regulace v opatření obecné povahy (ochranném opatřením) se mohou se seznámit se seznamem zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID-19 prostřednictvím aktuálního (chronologicky nejnovějšího) sdělení, které „přebíjí“ všechna sdělení předchozí. Sdělení totiž nejsou vydávána apriori či ruku v ruce s ochranným opatřením, ale dle epidemické situace. Konkrétní země nebo její část a její rizikovost jsou posuzovány dle aktuálního sdělení s konkrétním seznamem zemí. |
20. | Navrhovatelka v původním návrhu ani v doplněních tohoto návrhu neoznačil opatření obecné povahy, které by bylo způsobilé k projednání před Městským soudem v Praze procedurou podle § 101d soudního řádu správního. V projednávané věci tak chybí předmět řízení, a proto odpůrce navrhuje soudu návrh pro nedostatek podmínky řízení odmítnout. Postupně napadaná ochranná opatření pak odpůrce předložil jako obsah spisového materiálu, kterým se před správními soudy nedokazuje. V. Další podání navrhovatelky |
21. V průběhu řízení navrhovatelka dalšími podáními ze dne 21. 7. 2021, ze dne 26. 7. 2021, ze dne 5. 8. 2021, ze dne 13. 8. 2021, ze dne 21. 8. 2021, ze dne 27. 8. 2021, ze dne 13. 9. 2021 a ze dne 20. 9. 2021 učinila změny návrhů tak, že reagovala na změny opatření odpůrce a požadovala změnu/rozšíření žaloby. Uvedla, že napadá rovněž aktuálně účinná opatření s tím, že jde o prakticky identická opatření odpůrce a navrhla, aby rovněž aktuální opatření bylo zrušeno. Další změnou návrhu ze dne 27. 9. 2021 napadla Sdělení 119 obdobně, včetně návrhu in eventum tak, aby bylo nově přijaté opatření napadáno na místo původně napadeného.
VI. Jednání před soudem
22. | Při jednání před soudem soud nejprve vedl navrhovatelku k vyjasnění návrhu, proti jakému či jakým opatřením návrh ve znění jeho změn směřuje. |
23. | Zástupce navrhovatelky jednoznačně u jednání upřesnil, že napadeným opatřením je toliko seznam zemí, a to každý seznam zemí, který v návrhu a jeho změnách označili a vysvětlil, že tak činí pro to, že pokud by země, odkud pocházejí studenti navrhovatelky, byly uvedeny v napadeném sdělení mezi bezpečnými zeměmi, tak by nebyl důvod rušit toto ochranné opatření. Podle navrhovatelky seznam zemí dopadá na navrhovatelku společně s další úpravou včetně ochranné opatření jako takového. Nicméně to, zda jsou země, odkud přicházejí studenti navrhovatelky uvedeny mezi zelenými zeměmi nebo ne, má přímý dopad na práva a oprávněné zájmy žalobkyně. Proto navrhovatelka napadá jen seznam zemí, hlavní ochranné opatření napadla navrhovatelka zvláštní žalobou vedenou u Městského soudu v Praze. Má za to, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu jsou přezkoumatelná i ta opatření, která byla vydána pouze na určitou časovou dobu a skončila, avšak nebyla zrušena výslovným navazujícím opatřením. Navrhovatelka má za to, že postupně vydávané seznamy nebyly rušeny, byly jen nahrazovány. Je však logické, že navrhovatelka se řídí vždy novým opatřením. Pokud eventuálně soud dospěje k závěru, že seznamy zemí nejsou samostatně přezkoumatelné, tak navrhovatelka napadá to poslední, a to v každém případě. |
24. | Zástupce navrhovatelky odkázal na rozporná vyjádření odpůrce k vlastní podstatě seznamu zemí a na způsob vydávání hlavních ochranných opatření a seznamu zemí odpůrcem, kdy to není tak, že by bylo vydáno hlavní opatření, a to mělo nějakou přílohu, která by byla jeho součástí. Dochází a nejen jednou k tomu, že je vydáno hlavní opatření, pak jsou vydávány nějaké seznamy, a pak je vydáno sice nové opatření, ale stále platí starý seznam. To znamená, že je sice zrušeno předchozí hlavní ochranné opatření, ale stále se řídíme určitým seznamem. Je to prostě samostatná a samostatně přezkoumatelná část a lze ji posoudit jako samostatné opatření obecné povahy. Odpůrce v těch svých vyjádřeních odkazuje na to, že skutečnost, že země jsou uvedeny mezi bezpečnými zelenými zeměmi nebo zeměmi s nějakou formou rizika vychází z nějakých podkladů, kdy odkazuje na kritéria uvedených v Doporučení Rady. Dle navrhovatelky odkaz na Doporučení Rady nestačí pro zjištění, proč Ukrajina je uvedena mezi zeměmi s vysokým rizikem a nyní, třeba Polsko, je uvedeno mezi zelenými zeměmi. To nelze vyčíst ani z hlavního ochranného opatření, pokud by šlo o jeden celek. Je potřeba, aby odpůrce toto odůvodnil. |
25. | Zástupce odpůrce uvedl, že opravdu je napadáno pouze sdělení Ministerstva zdravotnictví, kterými se vydává seznam zemí, a ty země se kategorizují podle rizika nákazy. Seznamy byly nahrazovány, nikoliv rušeny, neboť se nejedná o opatření obecné povahy. To je základní procesní stanovisko odpůrce. Sdělení jsou vydávána na základě ochranného opatření obecné povahy. To má formu, obsah i náležitosti opatření obecné povahy. Sdělení jsou pouze vydávána na základě ochranných opatření, tedy toho opatření, kterým se reguluje vstup na území České republiky. Kdyby seznam zemí neexistoval, tak není dána kategorizaci zemí a nelze rozlišovat a stanovit pravidla vstupu z území jednotlivých zemí v situaci celosvětové pandemie. Kdyby seznam neexistoval, tak by bylo asi nezbytné stanovit jednotná pravidla pro všechny země. Odpůrce pracuje se seznamem zemí tak, že podle kategorizace zemí stanoví různá pravidla pro vstup do České republiky. Mění se seznam, nemění se ochranné opatření, k němuž se seznam vztahuje, a to samo stanoví pravidla, podle kterých se ten seznam vydává, podle kterých se kategorizují jednotlivé země. Tím, že se to vydává sdělením Ministerstva zdravotnictví, tak změna seznamu může mít ten význam, že osoby, které podají vízum, nebo žádost o vízum v některé ze zemí, které se v mezidobí třeba posunuly z kategorie nižší míry nákazy do vyšší a naopak, tak jim může nebo nemusí být vízum přiznáno. To znamená, že když žádá nebo přijíždí osoba s velmi nízkým rizikem nákazy, tak to vízum může obdržet. Na rozdíl ty třetí země, mezi ně patří Rusko, ty jsou standardně zařazeny v seznamu zemí s velmi vysokým rizikem. Pokud by Ministerstvo zdravotnictví nějakým způsobem regulovalo vstup podle toho, jaký stát mu dá či nedá data, pak by bylo absurdní omezovat vstup u států, která ta data dávají a u kterých lze říci, ano, tady to riziko je velké, vážné nebo není vážné, je velice nízké, a pak většina neevropských zemí, která ta data nemají podle metodiky ECDC, tak u nich by byl omezen vstup bez jakéhokoliv omezení. To nedává smysl v situaci světové pandemie. Takže z tohoto důvodu má odpůrce za to, že ten koncept – sdělení by se měl přezkoumávat v rámci ochranného opatření. V zásadě povaha seznamu je prostě taková, aby bylo možné upravovat vstup cizinců na území nejen České republiky, ale i na území celé Evropské unie, protože onen seznam zemí je vydáván na základě Doporučení Rady Evropské unie. Vlastně se jedná o určitou koordinaci všech zemí Evropské unie, jakým způsobem chránit své hranice před zavlečením epidemie COVID-19 nebo navýšení toho rizika epidemie. Takže se jedná opravdu o sdělení, kterým se navíc nestanovuje žádné pravidlo chování. S ohledem na uvedené odpůrce nepovažuje sdělení – seznam zemí za opatření obecné povahy, dle jeho náhledu není návrh projednatelný a měl by být odmítnut, případně zamítnut. |
26. | Soud usnesením vyhlášeným dle § 55 odst. 1 s.ř.s. veřejně při jednání před soudem, za účasti zástupců účastníků řízení připustil změny původního návrhu tak, jak o ně navrhovatelka žádala v 9 podáních výše uvedených. VII. Posouzení návrhů městským soudem |
27. | Aby se Městský soud v Praze mohl zabývat všemi návrhovými body, počínaje tvrzením o aktivní legitimaci navrhovatelky až po námitku absence správního spisu, a vypořádat se se všemi změnami návrhu, bylo prioritní rozetnout jádro sporu spočívající v povaze napadeného aktu. |
28. A) Povaha napadeného aktu
29. | Navrhovatelka v podaném návrhu ze dne 30. 6. 2021 sice označila, že napadá „Opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 21. 6. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-89/MIN/KAN“, kterým se vydává seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy onemocnění COVID – 19 (dále jen Sdělení 89), avšak v textu podaného návrhu především s výhradami pojednala o příkazech a zákazech, kterým se musí podrobit studenti/klienti navrhovatelky, kteří mají zájem o studiu v její jazykové škole, přičemž tato omezení nejsou stanovena v uvedeném Sdělení 89, nýbrž v Ochranném opatření odpůrce ze dne 21. 6. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN“ (dále jen „Ochranné opatření 87“), které v čl. III. zmiňuje seznam zemí z hlediska míry rizika onemocnění COVID-19 a na které také Sdělení 89 – seznam zemí zpětně odkazuje. V závěrečném návrhu rozsudečného výroku pak navrhovatelka nekonkretizovala napadený akt, ale označila jej jen jako „napadené opatření“. Z uvedeného důvodu neměl soud (s ohledem na obsah a věcné námitky návrhu) najisto postaveno, zda navrhovatelka skutečně požaduje zrušení Sdělení 89, nebo zda se domáhá zrušení tohoto sdělení současně se zrušením Ochranného opatření 87, k němuž se sdělení vztahuje a v němž je na seznam zemí odkazováno. |
30. | Navrhovatelka pak při jednání před soudem zcela jednoznačně upřesnila podaný návrh v jeho návrhovém petitu tak, že skutečně požaduje zrušit toliko Sdělení 89 a následně vždy každé aktuální sdělení, vydávané vždy k určitému ochrannému opatření a výslovně prostřednictvím svého zástupce uvedla, že nepožaduje zrušit ochranná opatření, k nimž se z důvodu epidemiologické situace v pořadí vydávaná a návrhem i změnami návrhu napadená sdělení - seznamy zemí vztahují. Důvody jí takto uplatněného návrhu vysvětlila tím, že sdělení, jímž je seznam zemí, svým negativním vymezením, způsobujícím nezařazení některých zemí, z nichž studenti/klienti navrhovatelky pocházejí, do seznamu zemí s nízkým stupněm nákazy, má negativní až likvidační vliv na podnikání navrhovatelky. |
31. | Bylo tedy na soudu posoudit povahu napadených sdělení - seznamů zemí, jejich úlohu a význam a tím i možnost a případný právní režim jejich soudního přezkumu. |
32. Povaha sdělení závisí na vydaných ochranných opatření, která seznam zemí zmiňují.
Z ochranných opatření odpůrce, počínaje Ochranným opatřením 87 a v době rozhodování soudu konče aktuálním Ochranným opatřením ze dne 10. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN“ (dále jen „Ochranné opatření 116“) vyplývá, že tato ochranná opatření byla vydána podle § 68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 258/2000 Sb.) Ochranná opatření vedle uvozujících článků stanovících, mimo jiné, formou nařízení a zákazů omezení vstupu některých osob na území České republiky nebo povinnosti osob, které vstoupily nebo hodlají vstoupit na území České republiky, obsahují článek (pod bodem III.), v němž se stanoví, že seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním, vysokým a velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19, je stanoven na základě kritérií uvedených v doporučení Rady (Doporučení 202045/1475, Doporučení Rady 2020/912). Tato kritéria tvoří:
a) „čtrnáctidenní kumulativní míra hlášení případů COVID-19“, tj. celkový počet nově hlášených případů onemocnění COVID-19 na 100 000 obyvatel za posledních 14 dnů na regionální úrovni,
b) „míra pozitivity testů“, tj. procentní podíl pozitivních testů ze všech testů na stanovení přítomnosti viru SARS-CoV-2 provedených během posledního týdne a
c) „míra testování“, tj. počet testů na stanovení přítomnosti viru SARS-CoV-2 na 100 000 obyvatel provedených během posledního týdne; tato míra musí činit alespoň 300 na 100 000 obyvatel; přičemž:
i) na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 jsou vždy uvedeny členské státy Evropské unie, které pro kritérium v bodě a) vykazují hodnotu maximálně 50, pokud však zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) nevykazují hodnotu 4 % a vyšší nebo pro kritérium v bodě a) vykazují hodnoty v rozmezí maximálně 75, ale zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) vykazují hodnotu 1 % a nižší a dále vybrané třetí země dle Přílohy I Doporučení Rady EU 2020/912 ve znění jeho revizí;
ii) na seznamu zemí se středním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 jsou uvedeny členské státy Evropské unie, které pro kritérium v bodě a) vykazují hodnotu nižší než 75, ale zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) vykazují hodnotu 4 % a vyšší, nebo pro kritérium v bodě a) vykazují hodnoty v rozmezí od 50 do 75, ale zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) vykazují hodnotu 1 % a vyšší, anebo pro kritérium v bodě a) vykazují hodnoty v rozmezí od 75 do 200, ale zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) vykazují hodnotu 4 % a nižší;
iii) na seznamu zemí s vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 jsou uvedeny členské státy Evropské unie, které pro kritérium v bodě a) vykazují hodnoty v rozmezí od 75 do 200, ale zároveň pro kritérium uvedené v bodě b) vykazují hodnotu 4 % a vyšší, nebo pro kritérium v bodě a) vykazují hodnoty v rozmezí od 200 do 500;
iv) na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 jsou uvedeny členské státy Evropské unie, které pro kritérium v bodě a) vykazují hodnotu 500 a vyšší; mezi tyto země se řadí i ty třetí země, které nejsou uvedeny na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu onemocnění COVID-19; mezi tyto země se řadí i ty členské státy Evropské unie, ve kterých převažuje komunitní šíření nových variant viru SARS-CoV-2.
33. | Dále se ve stejném článku ochranného opatření stanoví, že seznam zemí s extrémním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 je stanovován zvláštním ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví České republiky. |
34. | Ochranná opatření ve svém odůvodnění k seznamu zemí dle rizika nákazy odkazují na body 8, 10, 12 a 13 Doporučení Rady s tím, že ke každotýdenní aktualizaci dochází na základě údajů dodávaných Evropským střediskem pro prevenci a kontrol nemoci (ECDC). Uvádí se barevné odlišení zemí pro nedobrou epidemiologickou situaci (oranžové, červené a tmavě červené země), resp. zelené země s nižšími hodnotami nákazy. Z uvedených ochranných opatření lze seznat, že seznam zemí slouží jako ukazatel míry rizika nákazy a jako mechanismus hodnocení rizikovosti zemí z epidemiologického hlediska, přičemž i v rámci Doporučení Rady je kladen důraz na neomezení mobility osob z nízkorizikových zemí (zelené), v případě dalších regiónů/zemí, které Doporučení Rady dělí na oranžové (středněrizikové), červené (rizikové) a tmavěčervené (vysocerizikové) je dána členským státům flexibilita při přijímání národních epidemiologických opatření při dodržení principu proporcionality (tj. méně přísná opatření pro země s nižším rizikem nákazy a nediskriminace (stejná pravidla pro občany i pro cizince). Uvedené rozvíjelo napadené Ochranné opatření 87 na str. 16-18 a shodně i další postupně vydávaná ochranná opatření. Dle odůvodnění ochranných opatření seznam zemí slouží k posuzování a postupnému uvolňování vstupu osob ze třetích zemí, když plošný zákaz se stanovenými výjimkami přestal platit na konci června 2020. Pokud členský stát vyhodnotí, že nejsou splněna všechna kritéria Doporučení Rady, může se rozhodnout pro nezařazení dané třetí země na národní seznam, který by neměl být širší než seznam třetích zemí odsouhlasených Radou. Vyhodnocování a revize společného EU seznamu probíhá ve 14denních intervalech, kdy země mohou být přidávány a odebírány dle stanovených epidemiologických podmínek. Opatření pro cestování ze třetích zemí, které nejsou na tzv. společném zeleném seznamu, zůstává obdobně jako před červnem 2020, to znamená, že vstup by měl být povolen jen na základě stanovených výjimek pro určité profese a osoby a dle posuzování účelů vstupu (např. studijních dle typu studia). |
35. | Každé návrhem napadené sdělení Ministerstva zdravotnictví, jímž je vydáván seznam zemí nebo jejich částí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy COVID 1-19 ve svém závěru odkazuje na bod III. ochranného opatření platného a účinného od určitého dne s tím, že dle tohoto bodu III. se všechny třetí země, které nejsou uvedeny v rámci tohoto sdělení, považují za země s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19. |
36. | Z právní úpravy napadeného Ochranného opatření 87 a dalších obdobných ochranných opatření navazujících, včetně posledně platného Ochranného opatření 116, jakož i ze sdělení – seznamů zemí, které na ně v závěru odkazují, považuje soud za nepochybné, že Sdělení 87, jakož i všechna další navazující sdělení včetně posledně napadeného Sdělení 119 ze dne 24. 9. 2021 jsou vždy částí toho ochranného opatření, k němuž se dle své závěrečné dikce vztahují, na což upozornil odpůrce jednak ve svém vyjádření k návrhu tak, že sdělení je doplněním ochranného opatření, jednak i tím, že ve vydávaném sdělení vždy výslovně uvádí vztah k čl. III příslušného ochranného opatření. Přitom čl. III. ochranných opatření řady č. j. MZDR 20599/2020/MIN/KAN stanoví seznam zemí v kategoriích dle míry rizika nákazy. Seznam zemí determinuje (ne)možnost vstupu osob osobám z třetích zemí na území České republiky jako členského státu Evropské unie dle unijního Doporučení Rady, případně jejich aktualizace umožňuje postupné uvolňování restrikcí týkajících se kategorií osob přijíždějících či hodlajících přijet do členských států Evropské unie, v dané věci na území České republiky. Seznam zemí vydávaný Ministerstvem zdravotnictví není aktem izolovaným, autonomním, bez jakéhokoliv účinku a dopadu do práv a povinností osob, jejichž dotčení zcela jednoznačně vyplývá z ochranných opatření, k nimž se napadená sdělení – seznamy zemí vztahují a jejichž právní úpravu tato sdělení doplňují právě kategorizací a rozdělením zemí podle míry rizika nákazy. Seznamy zemí samy o sobě nemají žádný účel a smysl, pokud nejsou spjaty s právním rámcem úprav v příslušných ochranných opatřeních a o skutečnosti, že takto spjaty jsou, svědčí např. čl. II odst. 2. písm. a), čl. I. odst. 14, bod I., a dále zřetelně i odkaz samotných sdělení – seznamů zemí na článek III. vždy toho kterého příslušného ochranného opatření s tím, že všechny třetí země, které nejsou uvedeny ve sdělení – seznamu zemí. se považují za země s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19, což negativně a výkladem a contrario znamená, že nespadají pod režim výjimek s nízkým rizikem nákazy pro vstup na území dle příslušného ochranného opatření. Obsahovou svázanost seznamu zemí s příslušným ochranným opatřením soud ostatně považuje za stvrzené i na základě přednesu zástupce odpůrce při jednání před soudem. |
37. | Pokud je v ochranných opatřeních výslovně stanoveno, že seznam zemí s extrémním rizikem výskytu onemocnění COVID -19 je stanovován zvláštním ochranným opatřením, pak je třeba přisvědčit navrhovatelce v tom, že není důvodu, aby seznam zemí s nižšími stupni rizika, který dopadá rovněž na neurčitý počet adresátů a který se jen kvalitativně může projevit v nižší míře omezení, nebyl také ochranným opatřením, tedy i opatřením obecné povahy. |
38. | Kromě uvedeného městský soud odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, vyslovující, že opatření vydávaná ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví jsou opatřeními obecné povahy, a to jak formálně dle zákona, tak i z materiálního, obsahového hlediska (srov. usnesení Pl. ÚS 11/20, Pl. ÚS 10/20). |
39. | Městský soud proto nemůže souhlasit s názorem odpůrce, že napadená sdělení Ministerstva zdravotnictví nejsou součástí ochranných opatření, že nezasahují do práv jejich adresátů, a proto nejsou opatřením obecné povahy. Z materiálního hlediska, z hlediska dopadů do sféry neurčitého počtu adresátů usilujících o vstup na území České republiky, usilujících o odpovídají vízovou proceduru a v dané věci konkrétně o možnost studia, jsou napadená sdělení ve své vypovídací hodnotě jedině a neoddělitelně spjata s ochrannými opatřeními řady č. j. MZDR 20599/2020/MIN/KAN, takže je třeba je považovat za jejich doplnění (jak uvádí žalovaný) nebo také jako jejich součást (jak míní soud), neboť tato sdělení konkretizují země spadající do kategorií s určitým stupněm rizika nákazy, zejména s nízkým rizikem nákazy, které ochranná opatření vymezují jako hledisko určité úpravy možnosti vstupu na území. V každém případě adresát sdělení, přijíždějící do České republiky se ze sdělení jako samostatného aktu nedozví nic o tom, co vlastně seznam zemí znamená, jaký má věcný význam a účel, nic o přijatých opatřeních, zmíněných v jejich závěru a o tom, zda a jakým způsobem je jeho vstup na území připuštěn či omezen. Informován bude (i když poměrně složitě z množství pravidel a podmínek) až poté, pokud si text ochranného opatření spojí s textem příslušného sdělení. Z uvedeného vyplývá, že každé napadené sdělení – seznam zemí musí být posuzováno jako součást ochranného opatření, na které odkazuje a které s ním materiálně tvoří jeden celek. Na uvedeném nemůže nic změnit argumentace žalovaného, že seznam zemí je zveřejněn formou sdělení uveřejněného na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví a není přijímán procedurou předepsanou ust. § 94a zákona č. 258/2000 Sb. |
40. | Z ust. § 94a citovaného zákona lze z hlediska pravidel přijímání opatření obecné povahy v oblasti ochrany veřejného zdraví, na úseku prevence vzniku a šíření infekčních onemocnění včetně mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, shledat, že toto ustanovení stanoví odchylky od správního řádu, spočívající v tom, že tato opatření se vydávají bez řízení o návrhu opatření obecné povahy a nabývají ze zákona účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, který opatření vydal (jde-li o opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví, též na úředních deskách krajských hygienických stanic). Podle uvedeného ustanovení je rovněž v působnosti Ministerstva zdravotnictví vydávajícího opatření obecné povahy obdobným postupem tato opatření bezodkladně změnit nebo zrušit, pokud se změnily nebo pominuly důvody pro jeho vydání. Tato procesní specifika vyplývají ze samotné povahy opatření obecné povahy, která v době šíření epidemie vyžadují rychlou reakci, jelikož je zásadním způsobem ohroženo zdraví obyvatelstva. I přes uvedený zkrácený postup však, jak již bylo správními soudy v řadě rozhodnutí k mimořádným opatřením i ochranným opatřením dle zákona č. 258/2000 Sb., uvedeno, nelze rezignovat na odůvodnění vydávaných opatření, byť v rozumné míře zohledňující operativnost přijímaných opatření a výjimečnost epidemie koronaviru. To vyplývá ze subsidiární úpravy opatření obecné povahy dle ust. § 173 odst. 1 ve spojení s § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Uvedené soud uvádí pro dokumentaci toho, že způsob zveřejnění sdělení – seznamu zemí na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví, je-li obměnitelným doplněním, avšak meritorně součástí toho kterého ochranného opatření, nemůže z důvodu pouze specifické procedury zvolené odpůrcem - uveřejnění na internetových stránkách způsobit vynětí a odtržení sdělení od vlastní materie ochranných opatření, které doplňují a k nimž se vztahují. Tomu ostatně nasvědčuje i argumentace odpůrce v jeho vyjádření k žalobě, v němž zcela relevantně poukazuje na to, že k ochrannému opatření se v závislosti na vývoji epidemické situace v Evropě a ve světě může vztahovat i více sdělení, přičemž novější sdělení vydávané flexibilně a bez formalizovaného postupu nahrazuje vždy to předchozí. Pokud je takto v dané věci právě odpůrcem postupováno, pak to svědčí právě o tom rysu opatření obecné povahy vyplývajícím z ust. § 94a zákona č. 258/2000 Sb., vyžadujícím bezodkladnou a rychlou změnu opatření, která se v tomto případě právě prostřednictvím změny sdělení promítne i do věcné úpravy ochranného opatření. Způsob přijímání ochranných opatření, spočívající v jejich doplňování sděleními obsahujícími seznam zemí s nízkým, středním a vysokým rizikem nákazy za účelem stanovení pravidel vstupu a pobytu cizinců na území České republiky nemůže z uveřejňovaných sdělení učinit odtažitý, izolovaný správní akt, nemající vliv na práva a povinnosti adresátů ochranných opatření, a proto i tento akt je jako materiální součást ochranných opatření jako opatření obecné povahy napadnutelný procedurou přezkumu podle § 101a soudního řádu správního. |
41. | Podle § 101a odst. 1 s.ř.s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. |
42. | Protože citované zákonné ustanovení dává soudu pravomoc zrušit i část opatření obecné povahy, na pořadu projednání bylo, aby se soud zabýval i další otázkou, a sice zda jsou dány podmínky přezkumu napadených sdělení soudem z hlediska aktivní legitimace navrhovatelky, která není přímým adresátem ochranných opatření ani sdělení, k nim se vztahujících. |
43. B) Aktivní legitimace navrhovatelky
44. | Městský soud v Praze neuspěl v kasačním přezkumu u Nejvyššího správního soudu se svým rozhodnutím ve věci pod sp. zn. 15 A 116/2020, která se týkala mimořádného opatření odpůrce, kterým byl, mimo jiné, s výjimkami, zakázán vstup na území ČR občanům třetích zemí, které nebyly na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu COVID-19, a občanům třetích zemí, kteří mají v daných zemích přechodný či trvalý pobyt. Uvedené řízení vyvolala svým návrhem rovněž navrhovatelka s tím, že namítala, že je napadeným opatřením dotčena na svých právech – hrozí jí ekonomická likvidace, nebude-li moci podnikat, neboť v důsledku daného opatření k ní nemohou přijíždět její studenti, kteří pocházejí převážně ze zemí, které nejsou na seznamu států s nízkým rizikem výskytu COVID-19. Oproti závěrům Městského soudu v Praze o absenci přímého a bezprostředního dotčení navrhovatelky opatřením obecné povahy, Nejvyšší správní soud vyložil [pozn. red.: v rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 3 As 2/2021-48], že „jakkoliv příslušná ustanovení opatření odpůrce neukládají navrhovatelce žádné povinnosti, její konkrétní, srozumitelná a nikoli a priori nelogická či nemyslitelná tvrzení že (a proč) je příslušnou úpravou (byť i jen zprostředkovaně) dotčena na svém (ústavně zaručeném) právu na podnikání, respektive provozování své ekonomické činnosti, tedy na svém vlastním hmotném právu, jsou pro založení její aktivní legitimace ve vztahu k příslušným částem napadeného opatření dostačující“. Citovaný závěr v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je tak třeba v otázce aktivní legitimace navrhovatelky vztáhnout i k opatření obecné povahy, jimiž jsou, jak bylo výše vyloženo, napadená sdělení. Tato sdělení, byť zprostředkovaně, tak zasahují do práv a oprávněných zájmů žalobkyně. |
45. C) Předmět přezkumu, posouzení změn návrhů na zrušení napadeného Sdělení 89
46. | Předtím, než soud mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu ve znění jeho změn, o jejichž přípustnosti rozhodl při jednání před soudem, musel nejdříve posoudit, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení ve vztahu ke všem napadeným sdělením, když navrhovatelka ve změnách návrhu navrhla, aby soud vedle původního Sdělení 89 zrušil také každé další aktuální Sdělení nebo in eventum napadl nové sdělení namísto původně nápadného (tj. Sdělení 100 - Sdělení 119). Městský soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 – 45, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že soud musí změny návrhu připustit a poslední (v době vydání o rozsudku platné) napadené opatření věcně projednat, je-li dána obsahová a časová kontinuita opatření. |
47. | Soud přistoupil k aplikaci uvedeného judikaturního náhledu Nejvyššího správního soudu z toho důvodu, že tento náhled byl vysloven Nejvyšším správním soudem pro situaci, kdy předcházející opatření byla již zrušena a takto obdobnou procesní situaci městský soud shledal i v této věci. Městský soud nemohl vejít na názor navrhovatelky, že je třeba zrušit nejen poslední aktuální Sdělení 119 ze dne 24. 9. 2021, ale současně vedle zrušení tohoto sdělení i ta předchozí sdělení - seznamy zemí, neboť dle navrhovatelky tato sdělení nebyla zrušena a nadále existují. |
48. | Městský soud z jednotlivých ochranných opatření, k nimž se napadená sdělení vztahují, zjistil, že: Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-87/MIN/KAN, k němuž se váže Sdělení 89, bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-91/MIN/KAN ze dne 29. 6. 2021, Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-96/MIN/KAN, k němuž se váže Sdělení 100, bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-99/MIN/KAN s účinností od 19. 7. 2021. Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-99/MIN/KAN, k němuž se váží Sdělení 102 a bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN s účinností od 31. 7. 2021. Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-104/MIN/KAN , k němuž se váže Sdělení 106, Sdělení 107, Sdělení 108 a Sdělení 111, bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-109 s účinností od 23. 8. 2021. Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-109/MIN/KAN, k němuž se váže Sdělení 112, bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN s účinností od 1. 9. 2021 Ochranné opatření č. j. MZDR 20599/2020-114/MIN/KAN, k němuž se váže Sdělení 117, bylo zrušeno ochranným opatřením č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN s účinností od 11. 9. 2021. |
49. | Jestliže napadená sdělení jsou součástí ochranných opatření, pak v případě, kdy ochranná opatření byla zrušena, nelze vzhledem k výše uvedenému posouzení povahy sdělení, jejich úlohy a významu ve vztahu k ochranným opatřením dovozovat, že sdělení zrušena nebyla a tato existují samostatně. Pokud navrhovatelka dovozuje jejich existenci a přezkoumatelnost soudem, pak nelze vejít ani na její přesvědčení o její aktivní legitimaci k podání návrhu ve vztahu k těmto sdělením, neboť uvedená sdělení by sama o sobě nemohla jakkoliv zasahovat do jejích práv, byla by toliko informací o určitém seznamu zemí s určitou mírou nákazy, nic nevypovídající o tom, jak je bez existence ochranných opatření zasahováno do práv navrhovatelky. |
50. | Podle soudní judikatury představuje zrušení napadeného opatření obecné povahy jiným k tomu příslušným orgánem neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení. V takovém případě je dán důvod k odmítnutí návrhu. |
51. Podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“)
„nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
52. | Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku č. j. 5 As 191/2020 – 45 uvedl, že se navrhovatel nemůže domáhat současně i projednání původního návrhu (resp. dalších navazujících návrhů), pokud jsou (v té věci mimořádná opatření) již zrušena. Jinak řečeno: „Městský soud tak mohl rozhodnout pouze o každém dalším pozdějším opatření, nikoli však současně o všech napadených opatřeních vedle sebe, resp. stále o prvním podaném návrhu. Stěžovatel tedy mohl změnou návrhu požadovat vždy jen zrušení posledního z opatření (…). Stěžovatel však nemohl žádat, jak tvrdí, aby soud v řízení pokračoval i za situace zrušení prvního mimořádného opatření a přezkoumal zákonnost všech mimořádných opatření.“ |
53. | Městský soud z právního názoru Nejvyššího správního soudu v tomto rozsudku vyšel, všechny změny návrhu při jednání připustil, jelikož podmínka obsahové i časové kontinuity byla splněna (vždy se jednalo o stejnou problematiku seznamu zemí s nízkým, středním a vysokým stupněm nákazy COVID-19) a opatření byla vydávána flexibilně v řádu týdnů. Soud proto původní návrh navrhovatelky na zrušení sdělení předcházejících poslednímu napadenému a nezrušenému sdělení v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu odmítl. |
54. | V rámci Ochranného opatření č. j. MZDR 20599/2020-116/MIN/KAN nezrušeného v době rozhodování soudu bylo v tuto dobu jedině platné a účinné Sdělení 119, posledně vydané dne 24. 9. 2021. S ohledem na návrh navrhovatelky ze dne 27. 9. 2021, že nově je napadáno Sdělení 119 a Sdělení 119 skutečně nebylo zrušeno, a jedině bylo způsobilé účinně a zprostředkovaně, zasáhnout do práv navrhovatelky, tedy splnit i podmínku její aktivní legitimace, městský soud vešel na návrh navrhovatelky a přistoupil k projednání návrhu ve vztahu ke Sdělení 119 na místo Sdělení 118. |
55. | Městský soud se tedy následně zabýval důvodností návrhu proti platnému a účinnému Sdělení 119 ze dne 24. 9. 2021 podle § 101b odst. 3 s. ř. s., a to v mezích navrhovatelkou uplatněných návrhových důvodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření. |
56. | Protože městský soud považuje napadené Sdělení 119 za opatření obecné povahy, přisvědčil navrhovatelce v její námitce, že soudy nemohou rezignovat na zákonné požadavky na odůvodnění opatření vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví v míře odpovídající dané situaci a povaze opatření. To zvláště, jestliže odpůrce předložil jen sběrný spis a vydaná ochranná opatření. Uvedené však neznamená, že by odpůrce byl povinen zařadit do spisu všechny materiály, studie a zdroje, z nichž vycházel, nicméně měl-li je k dispozici a na jejich základě přistoupil k vydání opatření, bylo na něm, aby je o to více označil a zhodnotil v odůvodnění svého opatření. Tuto linii způsobu zjištění a hodnocení okolností vedoucích k vydání opatření již městský soud ve svých rozhodnutích v obdobných věcech několikrát uvedl, když nedostatek podkladů a odůvodnění vedl právě ke zrušení opatření (srov. např. rozsudek ve věci sp. zn. 18 A 59/2020). Uvedené je zapotřebí nejen z hlediska důvěry adresátů v přijatá opatření a vůle je dodržovat, ale i z hlediska možné soudní ochrany a přezkumu, v dané věci plošného zásahu do autonomní sféry všech dotčených osob, mají-li seznamy zemí vliv na normování pravidel vstupu osob, které přicházejí do České republiky ze zahraničí. Vydávaná sdělení v této věci – seznam zemí ve spojení s vydanými ochrannými opatřeními nepojednává o běžně známých věcech či o skutečnostech odborně nesporných a v případě, kdy jsou opatření vydávaná časově rychle a aktuálně s ohledem na vývoj epidemiologické situace ve světě, nelze rezignovat na nezbytnou míru odůvodnění vyvěrající z aktuálních dat a podkladů. |
57. | Napadené opatření, jímž je Seznam zemí 119 a ostatně i předchozí seznamy zemí vydávané ve formě „sdělení“ a postupem spojujícím tato sdělení vždy s konkrétním ochranným opatřením, žádné odůvodnění ani odkazy na příslušné podklady a zdroj poznatků neobsahují. Ve své koncepci je Sdělení 119 opakovaně zase jen výčtem zemí s určitým stupněm rizika onemocnění, toliko odkazuje na Ochranné opatření 116, aniž by uvedené ochranné opatření samo splňovalo požadavky na přezkoumatelné odůvodnění, z jakých důvodů odpůrce dovodil právě ten výčet zemí ve Sdělení 119, odstupňovaný podle míry rizika nákazy onemocnění COVID-19 a přistoupil ke změně oproti předchozímu sdělení. Pokud napadené Sdělení 119 neobsahuje samo odůvodnění, mělo by takové odůvodnění být patrné alespoň z Ochranného opatření 116, k němuž se vztahuje a je jeho součástí. Městský soud seznal, že o seznamu zemí pojednávají dvě pasáže Ochranného opatření 116. Jednak výrok ochranného opatření – v článku III bod 1. a 2., avšak způsobem obecným, popisujícím toliko kritéria uvedená v Doporučení Rady z hlediska hlášení případů a míry testování a jejich vlivu na utváření seznamu zemí s nízkým, středním a vysokým rizikem výskytu onemocnění, včetně následné informace, jak je stanovován seznam zemí a extrémním rizikem výskytu onemocnění. Podruhé je o seznamu zemí pojednáno v odůvodnění ochranného opatření, avšak opětovně obecně, kdy je na str. 17 vysvětlován mechanismus hodnocení rizikovosti zemí dle epidemiologických kritérií, převzatých do národního hodnocení. Odkazuje se zde na konkrétní články Doporučení Rady a na Doporučení Rady 2020/912, které jen shrnuje podmínky pro zařazení dané třetí země na společný zelený seznam a zároveň předkládá seznam třetích zemí s tím, že je flexibilní a pro uvolnění vstupu by měl být brán jako maximum. V zápětí dává na vůli členských států vyhodnocování nezařazení dané třetí země na národní seznam. Na str. 19 napadeného Sdělení 119 jsou v rámci odůvodnění nastíněna vodítka Evropské komise, avšak z dřívějšího data 28. 10. 2020 (COM(2020)686final) ohledně výjimek pro cesty z třetích zemí a dále se zde rozlišují kategorie osob – studentů ze třetích zemí přicházejících na území České republiky, a to dle povahy studia a typu školských zařízení. Z hlediska rizika importu nákazy odpůrce v napadeném Sdělení 119 uvádí tabulku, která je exportem z informačního systému infekčních nemocí (ISIN) a představuje cestovatelskou anamnézu v zahraničí. Pokud jde o zemi Rusko, jíž se převážně týkají námitky navrhovatelky, je uveden počet případů 37, rozpětí případů jednotlivých zemí se pohybuje od 20 případů v Maďarsku do 266 případů v Chorvatsku. Obecně se uvádí významná hrozba importů případů, minimálně do doby podstatné proočkovanosti populace v České republice oběma dávkami a riziko výskytu nových variant. |
58. | Přestože soud nemá žádné důvody popřít, že vydávání seznamu zemí odpůrcem nemá určitý právní rámec a základ v koordinaci na úrovni opatření vydávaných orgány Evropské unie a není samoúčelné, dle náhledu soudu však to, co bylo uvedeno v Ochranném opatření 116 ve vztahu k vydanému Sdělení 119, jako součásti ochranného opatření nepostačuje k náležitému soudnímu přezkumu. Nejen adresáti opatření, ale ani soud nemá možnost z odůvodnění ochranného opatření (není-li obsaženo ani v napadeném sdělení) seznat údaje odůvodňující zařazení jednotlivých zemí do stanovených určitých kategorií míry rizika onemocnění COVID-19, resp. nemá podklady k přezkoumání, jaké údaje postačují k nezařazení země na seznam s nízkým, středním či vysokým rizikem onemocnění a nevyplývá to ani z tabulky o počtu případů (nákazy?) od 1. 7. 2021 do 31. 8. 2021. Odpůrce žádným způsobem nevysvětluje, jak dle Doporučení Rady a vlastního vyhodnocení údajů z informačního systému infekčních nemocí (ISIN) aplikoval toto Doporučení Rady v tom směru, jak cestovatelská anamnéza v počtu jím uváděných případů v jednotlivých zemích determinuje seznam a v rámci něho i kategorizaci zemí. Neuvedl, jaké údaje jsou hraniční pro zařazení či nezařazení na seznam a do té které kategorie zemí na seznamu, přičemž počty případů onemocnění v zemích nezařazených na seznam uváděných v tabulce nejsou nijak porovnány s případy zemí uvedených na seznamu. Lze proto přisvědčit tomu, že nelze porovnat cestovatelskou anamnézu zemí nezařazených na seznam dle tabulky s anamnézou zemí, které jsou ve sdělení uvedeny jako země s nízkým nebo středním rizikem onemocnění, pro které platí jiné podmínky vstupu. Odpůrce srozumitelně a přezkoumatelně neuvedl žádné úvahy k jím předestřené číselné cestovatelské anamnéze tak, aby bylo seznatelné (pro adresáty opatření) a přezkoumatelné (pro soud) na základě jakých údajů a skutečností své úvahy utvářel. |
59. | Důvody a argumenty sdělení, jimiž je seznam zemí, by měly být obsaženy v napadeném sdělení již z toho důvodu, že v rámci jednoho ochranného opatření, týkajícího se vstupu osob na území České republiky ze zahraničí, může být (a také bylo) vydáno více než jedno sdělení, právě z důvodu frekvence a změn v zařazování zemí na seznam, a tedy nelze spoléhat na to, že důvody uvedené nap. jen ve vydaném ochranném opatření obstojí i z hlediska dalších změn seznamů zemí, reagujících vždy na aktuální epidemiologickou situaci. Soud je toho náhledu, že pro účely přezkoumatelnosti obdobných sdělení je třeba do těchto sdělení uvést podklady, z nichž odpůrce vychází (Doporučení Rady, zprávy mezinárodních institucí, ISNS…) včetně skutečností, jak s nimi odpůrce pracoval a jaké hodnoty z těchto údajů vzal za relevantní právě pro to které zařazení či na zařazení zemí na národní seznam. Přestože není jistě nezbytné takové podklady v celém jejich obsahu referovat a případně i překládat, jsou-li v cizím jazyce, je nezbytné je alespoň řádně označit a uvést, jak je odpůrce zohlednil, jaké relevantní údaje z nich pro své úvahy použil a v čem seznal hraniční a nehraniční případy pro zařazení zemí do jednotlivých kategorií rizika. Soud je toho náhledu, že odpůrce tak nemusí činit ve vztahu ke každé zemí, ale pro seznání jeho úvah laickou a širokou veřejností a pro přezkoumatelnost sdělení soudem je nezbytné, aby tak učinil rámcově ve vztahu k té které kategorii zemí z hlediska míry rizika onemocnění. |
60. | Protože odpůrce tak v napadeném Sdělení 119 neučinil a toto sdělení je pro absenci odůvodnění nepřezkoumatelné, a to ani z hlediska obsahu (skutkových a právních úvah) k němu přináležejícího Ochranného opatření 116, soud přisvědčil zásadní námitce navrhovatelky o nedostatečném odůvodnění napadeného sdělení. Současně soud má za to, že odpůrce, byť ve věci nevedl správní řízení, avšak disponuje určitými podklady pro svá opatření, měl by tyto podklady buď učinit obsahem spisového materiálu, vztahujícího se k vydávaným opatřením nebo je alespoň důsledně označit ve vydávaném opatření a konkrétně odůvodnit jejich aplikaci v dané věci. VIII. Závěr a náklady řízení |
61. | Na základě uvedených skutečností a připuštěných změn návrhů Městský soud v Praze napadené Sdělení 119 jako opatření obecné povahy zrušil z důvodu opodstatněných námitek navrhovatelky brojících proti nedostatkům odůvodnění sdělení, když tyto nedostatky vykazovaly vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. |
62. | Při stanovení časového okamžiku zrušení napadeného sdělení soud vycházel z ust. § 101d s.ř.s., podle kterého soud opatření zruší dnem, který v rozsudku určí. Při úvahách o dni, ke kterému má soud napadené sdělení zrušit, soud vycházel z toho, že teprve při ústním jednání před soudem dne 29. 9. 2021 bylo jednoznačně vyjasněno, jaký akt ze dvou opatření spolu souvisejících (ochranné opatření a sdělení, k němu se vztahující) navrhovatelka napadá a z jakých důvodů, a proto bylo třeba její argumentaci zohlednit a vypořádat nejen při vyhlášení rozsudku, ale i v jeho písemném vyhotovení. Z uvedených důvodů soud rozhodl o zrušení napadeného sdělení s účinností do 1 měsíce od právní moci rozsudku, když účinnost zrušení opatření může nastat až po doručení rozsudku účastníkům. Pokud by odpůrce v mezidobí podobné opatření znovu přijal, je pro takový případ veden výhradami, které soud sdělil při vyhlašování rozsudku. |
63. | Výrok o nákladech řízení je dán ust. § 60 odst. 1 s.ř.s. Navrhovatelka byla v řízení v konečném výsledku, v důsledku změn návrhů úspěšná, byť některé změny jejích návrhů byly odmítnuty. K odmítnutí změn původního návrhu však došlo až z důvodu postupného chování odpůrce daného zvláštní a rychlou procedurou vydávání opatření v důsledku aktuálních změn v epidemiologické situaci, čemuž se nutně přizpůsobovaly i změny návrhů navrhovatelky s cílem docílit soudního přezkumu. Navrhovatelka stěží mohla disponovat návrhy tak, aby zabránila odmítnutí změn návrhů vzhledem k tomu, že teprve soud v této věci vyjasňoval povahu napadených sdělení, jejich sounáležitost s ochrannými opatřeními a v konsekvenci s tím i skutečnost, že napadená sdělení byla v důsledku zrušení ochranných opatření rovněž zrušena. Soud má proto za to, že nelze náklady zastoupení v souvislosti se změnami návrhů, které byly odmítnuty, nepřiznat, avšak je třeba je posoudit účelně ve vztahu k návrhu jako celku ve znění jeho změn promítajících se v přezkumu až do posledně nezrušeného a účinného opatření, které bylo soudem přezkoumáno. |
64. | Náklady řízení představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč a náklady právního zastoupení za 13 úkonů právní služby (§ 11 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů) – tj. převzetí zastoupení, návrh, 9x změna návrhu, účast u jednání za přesah 2 hodin dle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky v částce 3 100 Kč za jeden úkon, (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.), tj. celkem 40 300 Kč a náhrada hotových výdajů za 13 úkonů v částce 300 Kč za jeden úkon (§ 13 odst. 4 téže vyhlášky, tj. celkem 3 900 Kč. Právní zástupce navrhovatelky dále doložil jízdenkami náklady cestovného za jízdu vlakem Brno – Praha a zpět v hodnotě 683 Kč a účtoval promeškaný čas v rozsahu 7 x ½ hodina na cestu tam a 7x ½ hodina na cestu zpět, tj. v částce 1 400 Kč. Zástupce navrhovatelky doložil, že je plátcem DPH, a proto se uvedené částky o tuto daň v sazbě 21% dále zvyšují. Odpůrce je tedy povinen zaplatit navrhovatelce celkem 60 859 Kč (náklady zastoupení 55 859 Kč + soudní poplatek 5 000 Kč), a to k rukám zástupce navrhovatelky Mgr. Davida Zahumenského, advokáta. |