Nejvyšší správní soud: Napadnutelnost údajů ve vysvědčení nezletilé žákyně ochranou proti nezákonnému zásahu
§ 82, § 84 odst. 1 SŘS
§ 154 SpŘ
Ani NSS neshledal žádné přímé dotčení rodičů nezletilé žákyně na jejich veřejných subjektivních právech v důsledku uvedení údaje o neomluvených zmeškaných hodinách na jejím vysvědčení, neboť její vysvědčení vůči nim žádnou skutečnost přímo a adresně neosvědčuje. Je jistě pravdou, že vydané vysvědčení může mít v určité fázi nepřímý a následný dopad i do jejich právní sféry, to však rozhodně neznamená přímé dotčení jejich práv již samotným vysvědčením. O jinou situaci se nicméně může jednat s ohledem na připustitelné tvrzení existence zásahu do právní sféry nezletilé žákyně. Byť tedy rovněž NSS není naprosto patrný zájem žákyně na tom nebýt označena jako „záškolačka“ v okamžiku, kdy se množství neomluvených hodin nijak neprojevilo na hodnocení jejího prospěchu, když měla v obou pololetích samé jedničky, včetně známky z chování, NSS nesdílí kategorické hodnocení správního soudu ohledně pojmové nemožnosti přímého zásahu vůči ní.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 26. 5. 2023, č. j. 3 As 325/2022-75
K věci: Žalobci byli v předmětné věci rodiči nezletilé žalobkyně. Ta přitom obdržela na Základní škole L. (ZŠ) vysvědčení za 2. ročník, přičemž prospěla s vyznamenáním. V kolonce „zmeškané hodiny“ na zadní straně listu A vysvědčení však měla za první pololetí vyznačeno 145 omluvených a 93 neomluvených hodin a za druhé pololetí 86 omluvených a 126 neomluvených hodin. Následně podanou žalobou se žalobci u KS v Brně domáhali, aby správní soud ZŠ přikázal „zrušit určení zmeškaných hodin“ nezletilé žalobkyně, určit tyto hodiny jako omluvené, a následně jí vystavit opravené vysvědčení. Podstata argumentace žalobců tkvěla v tvrzení, že zameškané hodiny nezletilé žalobkyně řádně omlouvali, avšak ZŠ jejich omluvy neuznala, čímž překročila své pravomoci, a navíc tak činila s naprosto nepřesvědčivým odůvodněním.
KS žalobu odmítl, a to ze dvou důvodů. Zaprvé dospěl k závěru, že žádný ze žalobců nemohl být tvrzeným zásahem přímo zkrácen na svých právech. I kdyby byl skutečně na vysvědčení nezletilé žalobkyně uveden nesprávný počet neomluvených hodin, tak ani práv nezletilé žalobkyně jako žákyně základní školy, ani práv žalobců jako jejích rodičů by se to přímo nedotýkalo. Všechna žalobci namítaná zkrácení zůstávala v okamžiku vydání vysvědčení v rovině budoucích hypotéz. Namítaná „stigmatizace“ žalobců coby rodičů neplnících své rodičovské povinnosti byla tedy v této fázi toliko potenciální. Zkráceni na právech by žalobci mohli být teprve následnými kroky příslušných orgánů veřejné moci, např. rozhodnutím správního orgánu o přestupku podle školského zákona v důsledku zanedbávání péče o povinnou školní docházku žáka, nebo o odepření pomoci v hmotné nouzi, rozhodnutím trestního soudu o trestném činu (ohrožení rozumového, citového nebo mravního vývoje dítěte), rozhodnutím civilního soudu o odnětí dítěte z péče rodičů apod․ Obdobné platí rovněž pro nezletilou žalobkyni a její potenciální nálepku „záškoláctví“, která by se v budoucnu mohla projevit nepřijetím na další školu a dalšími negativními následky při realizaci jejího práva na vzdělání. Navíc kterýkoliv ze žalobců by měl možnost nesprávnost údajů zachycených na vysvědčení rozporovat následně, v případném správním řízení vedoucím k vydání rozhodnutí, které by vycházelo z údajů na vysvědčení. Zadruhé správní soud žalobu vyhodnotil jako opožděnou. KS proto uzavřel, že i v případě, že by žalobci napadali skutečný zásah do svých práv, musel by soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. b) SŘS.
Usnesení správního soudu následně všichni tři žalobci napadli kasační stížností, přičemž navrhli, aby NSS napadené usnesení zrušil a věc vrátil KS k dalšímu řízení. V první řadě pak žalobci uvedli, že nesprávnou evidencí zameškaných vyučovacích hodin bylo zasaženo do veřejného subjektivního práva nezletilé žalobkyně na správnost údajů v úřední evidenci, resp. na úřední listině. Odkázali přitom na judikaturu NSS v jiných oblastech veřejné správy, která zaujímá stanovisko, že již samotné vedení nesprávných údajů v evidenci může představovat nezákonný zásah. Tento údaj je navíc vyjádřen ve vysvědčení, které je dle § 28 odst. 7 ŠkolZ veřejnou listinou. Veřejná listina je nadána presumpcí správnosti a žádný jiný orgán fakticky nemá pravomoc nesprávnost na vysvědčení změnit. Vadný stav tak nemůže být v budoucnu odstraněn, ani napraven v jiném řízení, jak nesprávně uvedl KS.
Zásah do práv rodičů pak žalobci dovozovali ze skutečnosti, že již nyní byli vystaveni hrozbě vedení neoprávněných navazujících správních, civilních, či trestních řízení s ohledem na údajné zanedbávání péče o dítě výlučně v důsledku nesprávností v evidenci ZŠ. Žalobci odkázali na šetření zahájené různými odbory Městského úřadu B. v důsledku průběžných oznámení ZŠ učiněných vůči těmto správním orgánům ohledně vysokého počtu neomluvených absencí nezletilé žalobkyně.
Žalobci rovněž rozporovali závěr KS ohledně opožděnosti jejich žaloby. Dle jejich názoru šlo o trvající zásah, neboť interní systém ZŠ nadále obsahuje nesprávný a neopravený údaj. Stejný údaj je nadále obsažen i v předmětné veřejné listině – vysvědčení. Žaloba proto nemohla být podána opožděně, když zásah trvá i nadále.
ZŠ ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na usnesení KS a navrhla kasační stížnost zamítnout. Přisvědčila především argumentaci správního soudu ohledně opožděnosti žaloby.
Z odůvodnění: KS se v komentované věci dobral ke korektnímu závěru ohledně absence připustitelného tvrzení nezákonného zásahu s ohledem na rodiče⛘nezletilé žákyně. Také NSS neshledal v kasační argumentaci žádné přímé dotčení na jejich veřejných subjektivních právech, když vysvědčení bylo vydáno jejich nezletilé dceři. Vůči rodičům tedy vysvědčení přímo a adresně neosvědčuje žádnou skutečnost. Je jistě pravdou, že vydané vysvědčení může mít v určité fázi nepřímý a následný dopad i do jejich právní sféry v rámci zahájení dalších správních či jiných řízení, nicméně to však neznamená přímé dotčení jejich práv již samotným vysvědčením, což ostatně dokazovala i skutečnost, že jednotlivá správní řízení následně vedená s rodiči byla zahájena nikoliv v důsledku vydání samotného vysvědčení.
O jinou situaci se nicméně jednalo s ohledem na připustitelné tvrzení existence zásahu do právní sféry nezletilé žalobkyně. Byť tedy rovněž NSS není naprosto patrný její zájem na tom nebýt označena jako „záškolačka“ v okamžiku, kdy se množství neomluvených hodin nijak neprojevilo na hodnocení jejího prospěchu, jestliže měla v obou pololetích samé jedničky, včetně známky z chování. NSS tak v tomto případě nesdílel kategorické hodnocení KS ohledně pojmové nemožnosti přímého zásahu vůči samotné školačce. NSS ovšem kasační stížnost označil za nedůvodnou. Vysvědčení je totiž v první řadě v souladu s § 28 odst. 7 ŠkolZ veřejnou listinou, byť se nejedná o rozhodnutí, ale pouhé osvědčení dle § 154 SpŘ (srov. analogicky rozsudek NSS z 9. 6. 2016, č. j. 2 As 170/2015-58, a usnesení rozšířeného senátu NSS z 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98), a je jako každá jiná veřejná listina nadáno presumpcí správnosti. Za této situace tvrzení KS, že by nezletilá školačka mohla efektivně popírat obsah veřejné listiny v jakémkoliv jiném navazujícím řízení a že by následně rozhodující správní orgán znovu hodnotil korektnost údaje o neomluvených hodinách učiněných školou roky předtím, zůstává samo o sobě spíše v rovině spekulací. Lze naopak spíše předpokládat, že s ohledem na otázku případného počtu neomluvených hodin by následně orgány veřejné správy, pokud by měl být tento údaj pro jejich rozhodování jakkoliv relevantní, logicky a legitimně vycházely spíše z korektnosti údajů jednou autoritativně osvědčených odpovídající veřejnou listinou. Zadruhé, stejnou logikou je obtížné odmítnout žalobu nezletilé školačky pouze jako „jakousi preventivní ochranu před faktickým rozhodnutím školy neuznat učiněné omluvy“, která se do jejího právního postavení zatím nijak „neotiskla“. Vydáním vysvědčení o výstupu z interní evidence ZŠ o počtu neomluvených hodin za odpovídající rok právě k onomu autoritativnímu otisku došlo. Opět je možné polemizovat, nakolik by mělo být smysluplné ve správním soudnictví přezkoumávat právě tento otisk. Jde však skutečně o konečný otisk. Ostatně sám KS z této konečnosti výstupu z vnitřní evidence ZŠ v podobě vydání vysvědčení vycházel s ohledem na následující otázku opožděnosti žaloby, když bral vydání vysvědčení jako určující okamžik pro počátek běhu dvouměsíční lhůty dle § 84 odst. 1 SŘS.
Zatřetí, s ohledem na konkrétního a individualizovaného žalobce, kterého se údaj týkal, NSS již v minulosti akceptoval, že nesprávnost údajů v evidenci a jejich vedení mohou samy o sobě představovat nezákonný zásah, bez ohledu na jakékoliv (ne)navazující řízení z těchto údajů vycházející. Byť v komentované věci šlo pouze o interní evidenci ZŠ, nikoliv jakoukoliv veřejnoprávní evidenci či registr, výstup z této interní evidence byl následně vtělen do veřejné listiny v podobě vysvědčení. S ohledem na situaci nezletilé žalobkyně tedy nebylo na základě žaloby možné bez dalšího usoudit na absenci již plausibilního tvrzení nezákonného zásahu, která by měla vést i v jejím případě k odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. a) SŘS. Kasační soud nicméně sdílel názor KS, že v jejím případě byla žaloba opožděná. Všichni žalobci se o obsahu vedené evidence ZŠ v podobě konečného počtu neomluvených hodin dozvěděli nejpozději v den, kdy nezletilá žalobkyně převzala vysvědčení. Lhůta pro podání žaloby dle § 82 SŘS vůči zásahu v podobě osvědčení tak na základě § 84 odst. 1 SŘS marně uplynula po dvou měsících od předání vysvědčení na konci školního roku.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: Podstatou komentované věci bylo hodnocení naplnění podmínek přímého zkrácení na veřejných subjektivních právech nezákonným zásahem spočívajícím ve vydání vysvědčení nepříznivého obsahu, co se týče počtu neomluvených hodin nezletilé žákyně. NSS přitom argumentačně přisvědčil správnímu soudu jen co nedotčenosti takových práv na straně rodičů nezletilé, zatímco v případě samotné nezletilé žákyně jeho argumenty, až na opožděnost podání žaloby, odmítl s tím, že k takovému dotčení na jejích právech mohlo vydáním vysvědčení tohoto obsahu teoreticky dojít.
Judikatura NSS, nověji kupř. rozsudek z 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46, dovodila, že ochrana podle § 82 SŘS je důvodná tehdy, pokud jsou kumulativně splněny všechny podminky stanovené v tomto ustanovení. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (zásahem v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Podmínkou řízení o zásahové žalobě dle § 82 SŘS je nicméně již připustitelné tvrzení nezákonného zásahu, které musí být patrné již ze samotné žaloby. V rozsudku z 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, rozšířený senát NSS konstatoval, že
„pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 SŘS, i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) SŘS, jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“. (nověji srov. rovněž usnesení rozšířeného senátu NSS z 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, bod 115, či rozsudek rozšířeného senátu NSS z 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020-61)
Právě této judikatury přitom NSS využil ve vztahu hodnocení přímého dotčení veřejných subjektivních práv na straně rodičů nezletilé školačky.
Ve vztahu k nezletilé školačce jako třetí žalobkyni v komentované věci se kasační soud opřel o své rozsudky z 19. 2. 2015, č. j. 1 As 151/2014-23, a z 30. 5. 2019, č. j. 2 As 199/2018-37, z nichž plyne, že s ohledem na konkrétního a individualizovaného žalobce, kterého se údaj týkal, NSS již v minulosti akceptoval, že nesprávnost údajů v evidenci a jejich vedení mohou samy o sobě představovat nezákonný zásah, bez ohledu na jakékoliv (ne)navazující řízení z těchto údajů vycházející. Shledal tedy, že vysvědčení disponuje předmětným potenciálem nezákonného zásahu, nicméně žaloba v tomto případě byla⛘nakonec podle závěru NSS správně odmítnuta, neb byla podána opožděně. Rozhodnutí KS tak výrokově v kasačním přezkumu obstálo, dostálo jen částečné změny odůvodnění. Na závěru KS ohledně opožděnosti podání správní žaloby ze strany nezletilé žalobkyně přitom nemohla podle NSS ničeho změnit ani argumentace, že se jednalo o trvající zásah. Jednorázové vydání osvědčení, do kterého vyústilo vedení interní evidence, totiž rozhodně nebylo trvajícím zásahem. Odkazy v kasační stížnosti obsažené na judikaturu NSS, která vnímala pokračující vedení nesprávných záznamů ve veřejnoprávních evidencích jako trvající zásah (č. j. 1 As 151/2014-23), byly v kontextu komentované věci shledány nepřiléhavými, neboť interní evidence v případě nezletilé školačky jako žalobkyně vyústila právě ve vydání osvědčení, které s konečnou platností určilo výstup a obsah dané evidence. Nejpozději tímto okamžikem se tedy dozvěděla o údajném nezákonném zásahu, a především o jeho výstupu. Od stejného okamžiku tak podle NSS běžela lhůta pro podání žaloby.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha