8. | Snížení mimořádné valorizace důchodů a přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze |
čl. 5, čl. 6 Úst
čl. 22, čl. 30 odst. 1 LPS
§ 67, § 67ca PojDůch
§ 99 odst. 1 JŘPS
§ 21 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti
Mimořádnými okolnostmi, za kterých může být vyhlášen stav legislativní nouze (§ 99 JŘPS), mohou být jen takové okolnosti, které se vymykají obvyklému běhu věcí, a z tohoto důvodu jsou i neočekávané, resp. obtížně předvídatelné. Ohrožení či hrozba musí být reálné a bezprostřední. Za hrozbu značné hospodářské škody lze považovat i zásadní zhoršení stavu veřejných financí, tj. takové, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky (např. využitím rezerv, rozpočtovými škrty či přesuny).
Význam parlamentní diskuze spočívá v možnosti konfrontace názorů napříč politickým spektrem, jež je zárukou svobodné soutěže politických sil dle čl. 5 Úst. Porušení jednacího řádu proto může mít ústavněprávní rozměr, není-li v jeho důsledku umožněno parlamentní menšině se k obsahu návrhu zákona kvalifikovaně vyjádřit. Parlamentní opozice může k dosažení vlastních politických cílů oddalovat či blokovat rozhodnutí přijímané většinou. Zneužívání tohoto práva však nemá vést k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci vládnoucí většinou. Smyslem zákonodárného procesu je totiž projednání a schválení (či zamítnutí) návrhu zákona, nikoliv oddalování jeho přijetí a obstrukce, vedoucí k paralýze legislativní činnosti. ÚS proto neposkytuje politické menšině ochranu tam, kde svých práv podle jednacího řádu využívá k jinému účelu, než pro který do něj byla zakotvena.
Zatímco pravá retroaktivita je obecně nepřípustná, nepravá retroaktivita je nepřípustná pouze výjimečně, a to zasahuje-li zásadně do legitimního očekávání občanů a důvěry v právo. Určení měsíce, od něhož se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, ještě nepředstavuje vznik právního nároku na jeho výplatu; ten totiž vzniká teprve splatností konkrétní dávky. Jestliže zákonodárce ještě před vznikem tohoto právního nároku zákonem snížil výši této jinak obecně předpokládané mimořádné valorizace, nejednal nepřípustně retroaktivně.
Je povinností vlády, aby – nastanou-li zákonem stanovené podmínky pro mimořádné zvýšení důchodů – konala a vydáním prováděcího předpisu valorizaci „dovršila“. Obsahem prováděcího předpisu je stanovení konkrétních parametrů zvýšení důchodů předvídaných přímo zákonem. Kdyby vláda této své povinnosti ve stanovené lhůtě nedostála, nemohlo by to mít vliv na soudně vymahatelnou povinnost státu vyplatit důchod jeho příjemci v zákonem přepokládané výši.
Stabilita a vyrovnanost státního rozpočtu a veřejných financí není jen cílem politickým, nýbrž jedná se o právní povinnost (§ 2 odst. 1 zákona č. 23/2017 Sb., o rozpočtové odpovědnosti). Konsolidované veřejné finance jsou přitom v zájmu především sociálně slabších a zranitelných osob: právě ty jsou totiž do značné míry závislé na pomoci ze státního rozpočtu. Úkolem ÚS však není hledat konkrétní řešení, kterými by mělo dojít ke konsolidaci veřejných financí, resp. ke snížení salda důchodového účtu.
Neexistuje základní právo na trvalý růst důchodů v důsledku růstu cen (inflace). Podstatou základního práva dle čl. 30 odst. 1 LPS je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod, nikoliv jeho automatické zvyšování. To je výsledkem konkrétní politiky a předmětem úpravy zákonodárcem. Je však podstatné, aby v důsledku uskutečňování této politiky nedošlo k podkročení esenciální podstaty tohoto základního práva.
Nález ÚS ze 17. 1. 2024, sp. zn. Pl. ÚS 30/23
K věci: Navrhovatelka (skupina poslanců) se domáhala, aby ÚS zrušil § 67ca PojDůch, § 8a PKomR a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů (všechny uvedené zákony ve znění zákona č. 71/2023 Sb.). Namítala, že se kvůli napadené právní úpravě pro mimořádné zvyšování důchodů nepoužil standardní mechanismus, s nímž v době naplnění předpokladů pro valorizaci důchodů v červnu 2023 příslušné zákony počítaly, ale jednorázově odlišný mechanismus, který vedl k nižší valorizaci. Za důvody neústavnosti právní úpravy považovala zneužití stavu legislativní nouze, opakované porušení jednacího řádu při projednávání návrhu zákona, a nepřípustnou zpětnou účinnost, která měla za následek porušení legitimního očekávání příjemců důchodu.
ÚS návrh zamítl.
Z odůvodnění: K námitkám týkajícím se porušení legislativního procesu uvedl ÚS, že z hlediska ústavnosti může obstát jen takový zákon, jehož návrh byl projednán a schválen v řádném legislativním procesu, neporušujícím⛘ústavní principy. To předpokládá dodržování rovněž zásadních procedurálních pravidel, která si zákonodárce sám stanovil na úrovni podústavního práva. Mezi taková zásadní pravidla náleží i ta, která stanovují podmínky pro projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, neboť jejich (ne)použití určuje podobu legislativního procesu danou příslušným „procesním“ rámcem. Stav legislativní nouze je svou povahu institutem mimořádným, a tudíž nutno podmínky jeho použití (§ 99 odst. 1 JŘPS) vykládat restriktivně. Proto musí být (kumulativně) splněna podmínka, že okolnosti, které jsou důvodem jeho vyhlášení, mají mimořádnou povahu, a dále že v jejich důsledku dochází k zásadnímu ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu anebo hrozí značná hospodářská škoda. Musí přitom jít o okolnosti neočekávané (obtížně předvídatelné) a zmíněné ohrožení či hrozba musí být reálná, bezprostřední a intenzivní. S tím souvisí i podmínka určité „naléhavosti“, která spočívá v tom, že z důvodu časové tísně návrh zákona již nelze projednat „standardním“ způsobem. Je-li důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze hrozba značné hospodářské škody, je nezbytné, aby návrh zákona souvisel s řešením vzniklého problému a mohl k němu přispět (zásada potenciality a odpovědnosti vlády). Pojem hospodářská škoda nelze chápat jako škodu v „běžném“ občanskoprávním smyslu, a tak jí může být i nezvladatelný vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu vytvářející hrozbu vážných problémů ve stavu veřejných financí. Současně však platí, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je upraven na úrovni podústavního práva. Každé jeho porušení proto nutně nevyvolává protiústavnost takto projednaného a schváleného zákona: důležité je hodnocení intenzity jeho porušení v každém jednotlivém případě.
Obstrukce jsou sice právem parlamentní opozice, současně je třeba vzít úvahu, že ústavně chráněnou hodnotou je politický diskurs na půdě Poslanecké sněmovny a případně směrem k veřejnosti. V jeho rámci uplatňují poslanci, resp. parlamentní menšiny své právo vyjádřit se k návrhu projednávaného zákona. Parlamentní většina je povinna v tomto ohledu zachovat práva parlamentní menšiny (čl. 6 věta druhá Úst) tak, aby byla i v tomto ohledu zajištěna svobodná soutěž politických stran a politických sil (čl. 5 Úst a čl. 22 LPS). Byť i obstrukce lze označit za specifickou formu komunikace v rámci svobodné soutěže politických sil (zejména směrem k veřejnosti), pod politický diskurs je podřadit nelze, neboť jejich smyslem není vést (víceméně věcný) dialog o důvodech pro (ne)přijetí zákona či jeho konkrétním obsahu, ale zabránit přijetí zákona (jako takového nebo v takové podobě, v jaké je podporován parlamentní většinou), kdy je již zcela zřejmé, že názor parlamentní menšiny nebude akceptován. Obstrukce proto nemají vést k paralýze legislativní činnosti Poslanecké sněmovny, neboť pak by většina – a to v rozporu s čl. 6 věty první Úst – nebyla s to prosadit svou vůli svobodným hlasováním. Rovněž obstrukcemi tedy sice může parlamentní menšina deklarovat svůj rozhodný nesouhlas s návrhem zákona, ovšem v okamžiku, kdy svými obstrukcemi zásadním způsobem naruší fungování Poslanecké sněmovny, je parlamentní většina oprávněna učinit adekvátní opatření k zajištění jejího fungování. Obstrukce lze kvalifikovat jako zneužití práva a parlamentní procedury. Obstrukce jsou proto (přinejmenším do jisté míry) legálním prostředkem v politické soutěži, nikoliv však prostředkem chráněným v ústavněprávní rovině, a to na rozdíl od politického diskursu.
Zákonodárcem zvolené řešení také nelze považovat za případ (obecně nepřípustné) pravé retroaktivity, nýbrž za případ (obecně přípustné) nepravé retroaktivity. To také v kontextu problematického tvrzení navrhovatelky, která vznik právního nároku dovozuje již ze samotné právní skutečnosti, která nastává okamžikem splnění podmínek stanovených zákonem [§ 67 odst. 4 písm. b) PojDůch]. Konstrukce zákonné úpravy je však jiná: samotná okolnost zjištění růstu cen nad 5 % ještě sama o sobě nezakládá právní nárok na odpovídající mimořádnou valorizaci důchodů, nýbrž teprve iniciuje valorizační proces, který je završen vydáním prováděcího předpisu dle § 67 odst. 16 PojDůch. Jeho výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši, posunutá v čase od momentu zjištění, že budou pro provedení mimořádné valorizace dány důvody. Jinak řečeno, právní nárok (zahrnující i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů) vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude (mimořádně valorizovaný) důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny, stanovené prováděcím předpisem (§ 67 odst. 16 PojDůch).
Z toho samozřejmě nevyplývá, že by samotné určení měsíce, od kterého se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, bylo bez právního významu. Tento význam spočívá především v tom, že 1) z takto zjištěného růstu cen se odvozuje konkrétní zvýšení procentní výměry důchodů, a 2) začíná běžet lhůta pro vydání prováděcího právního předpisu (tzn. 50 dnů od posledního dne kalendářního měsíce, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %; srov. § 67 odst. 16 PojDůch). V poslední řadě pak stanoví, od kterého kalendářního měsíce bude důchod v důsledku provedené mimořádné valorizace zvýšen. Z toho současně plyne, že určení měsíce, od něhož se odvozuje následně stanovené mimořádné zvýšení důchodů, ještě nepředstavuje vznik právního nároku na jeho výplatu; ten totiž vzniká teprve splatností konkrétní dávky. Jestliže zákonodárce ještě před vznikem tohoto právního nároku nyní napadeným zákonem snížil výši této jinak obecně předpokládané mimořádné valorizace, nejednal nepřípustně retroaktivně (nešlo o pravou retroaktivitu).
Zákonodárce změnil právní úpravu ještě předtím, než příjemcům důchodů vznikl subjektivní veřejnoprávní nárok na výplatu vyšší měsíční výše důchodu, a to s určitým předstihem – zákon č. 71/2023 Sb. byl schválen v Poslanecké Sněmovně dne 4. 3. 2023 a v Senátu dne 8. 3. 2023, prezident ho podepsal dne 16. 3. 2023 a nabyl platnosti a účinnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dne 20. 3. 2023, přičemž jak původní, tak i nový nárok (by) vznikl až v červnu roku 2023. Umožnila mu to právní úprava, podle které mezi vznikem příslušného práva a nároku je stanoven časový odstup.
Proto tak lze učinit závěr, že v daném případě skutečně došlo v určité míře k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb., nicméně toto legitimní očekávání bylo poměrně krátké a nejpozději skončilo dne 20. 3. 2023, kdy se stal zákon č. 71/2023 Sb. platným.
Komentář: Nález představuje jedno z nejvíce sledovaných rozhodnutí ÚS z posledních let․ ÚS se přitom kromě samotné otázky valorizace důchodů významně dotkl též problematiky sněmovních procedur – kromě projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze také otázek vlády většiny, ochrany parlamentní menšiny, obstrukcí při⛘zákonodárném procesu apod. Právě tyto části nálezu mohou mít do budoucna výrazný vliv na způsob projednávání návrhů zákonů na parlamentní půdě.
Lze poznamenat, že k otázkám spojeným s projednáváním návrhu zákona ve stavu legislativní nouze ÚS navázal na svou dřívější judikaturu, včetně důsledků porušení jednacího řádu té které komory Parlamentu ČR (jakožto podústavního práva), zejména na nález z 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10. Významné jsou také pasáže rozebírající institut parlamentních obstrukcí, a to jak v rovině abstraktní, tak z hlediska konkrétních okolností posuzované věci. ÚS podal také podrobný výklad týkající se principů důvěry v právo, ochrany legitimního očekávání, možností zákonodárce upravovat různé aspekty práva sociálního zabezpečení, specifik důchodové materie, pravé a nepravé retroaktivity atp.
ÚS nezastíral, že v dané věci šlo o složitou otázku, v jejímž rámci bylo třeba vážit mnoho různých aspektů, přičemž to není on, kdy by se měl primárně vyjadřovat k parametrům důchodového systému, nýbrž je to především zákonodárce s ohledem na politickou stránku věci. V tomto smyslu vyznívá také závěr nálezu: „ÚS dodává, že velmi intenzivně vnímá nelehkou situaci, v níž se aktuálně nacházejí někteří příjemci důchodů jako zranitelné osoby. Současně si je ÚS vědom specifik skladby životních nákladů důchodců a intenzivního dopadu inflace právě na ně. Je však také třeba vidět, že vlivem minulých opakovaných zvýšení důchodů dopadá na příjemce důchodů (ve smyslu celkové socioekonomické skupiny) přeci jen relativně méně intenzivně než na některé skupiny výdělečně činných obyvatel (srov. důvodová zpráva k návrhu zákona). Zároveň je však třeba ji nazírat i v rámci mezigenerační solidarity, tedy solidarity současných příjemců důchodů s dalšími generacemi, z jejichž odvodů se důchodový systém nyní financuje. I oni nahlížejí s důvěrou v právo a v ústavní instituce určující jeho parametry, že tento systém bude fungující i v době, kdy se z plátců pojistného stanou příjemci důchodů. Je proto dán společný zájem na tom, aby systém důchodového pojištění jako celek byl vyvážený, spravedlivý a udržitelný nejen aktuálně, ale i v budoucnosti. Jeho jinak jistě žádoucí právní a institucionální stabilita nesmí ovšem odůvodňovat nečinnost odpovědných orgánů, které by ignorovaly nepříznivý demografický, ekonomický a sociální stav a vývoj společnosti na tomto poli a rezignovaly na provedení potřebných systémových změn.“
Dlužno dodat, že rozhodnutí nebylo přijato jednomyslně. Odlišná stanoviska k některým aspektům odůvodnění a k výroku uplatnili soudci Jan Svatoň (původní soudce zpravodaj), Pavel Šámal a Josef Fiala.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno