Odlišné stanovisko soudkyň a soudců Jana Wintra, Veroniky Křesťanové, Kateřiny Ronovské, Vojtěcha Šimíčka a Daniely Zemanové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/22
1. | Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, v platném znění, svěřuje v § 1, § 10d a násl. a § 14 do samostatné působnosti obcí stanovování poplatků za komunální odpad, a sice buď a) poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, nebo b) poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. Od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství jsou ze zákona osvobozeny osoby uvedené v § 10g. Podle § 14 obec zavádí poplatek obecně závaznou vyhláškou, v níž upraví mj. sazbu poplatku a může dále upravit další osvobození od poplatku a úlevu na poplatku. |
2. | Samospráva obcí je garantována v čl. 8 Ústavy. V samostatné působnosti může zastupitelstvo vydávat obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Byla-li obcím zákonem svěřena pravomoc upravovat další osvobození a úlevy od místních poplatků, je to prostor ústavně garantované územní samosprávy a platí, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). To platí i pro Ústavní soud. V nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/23 s odkazem na významný nález sp. zn. Pl. ÚS 45/06 Ústavní soud v bodě 71 uvedl, že "při posuzování obecně závazných vyhlášek... má být preferován respekt k místní samosprávě, vedoucí k minimalizaci zásahů do těchto právních předpisů". I nález sp. zn. Pl. ÚS 24/23 se přitom týkal daní a poplatků (konkrétně koeficientu pro výpočet daně z nemovitých věcí), jež podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práva a svobod (dále jen "Listina") lze ukládat jen na základě zákona. Stanovení koeficientu pro výpočet daně z nemovitých věcí, stejně jako úprava dalších osvobození a úlev od místního poplatku, zákonný základ má. |
3. | Důvodem pro zásah Ústavního soudu do pravomoci obce stanovovat další osvobození a úlevy od místních poplatků by byla především kolize s jinými ústavními principy či hodnotami, šlo-li by o osvobození či úlevu zjevně diskriminační ve světle čl. 3 odst. 1 Listiny (zohledňující kupříkladu rasu či pohlaví poplatníka), případně individuálně šikanózní, jinak zjevně svévolné apod. Zásadním omezením prostoru obce pro svévoli přitom je maximální výše poplatku za obecní systém odpadového hospodářství 1200 Kč za rok (§ 10h odst. 1 zákona o místních poplatcích). Důvodem pro zásah Ústavního soudu by byl i rozpor se zákonem. |
4. | Obec Tchořovice v posuzované obecně závazné vyhlášce stanovila z poplatku za obecní systém 700 Kč ročně úlevu ve výši 200 Kč pro osoby přihlášené v obci. Takové stanovení úlevy není rozlišováním podle ústavně zakázaného kritéria (srov. čl. 3 odst. 1 Listiny) a z důvodů níže uvedených je nepovažujeme ani za svévolné. Nesouhlasíme ani s tím, že uvedené poskytnutí úlevy představuje modifikaci poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, která odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích. |
5. | Systém dvou poplatků (za systém a za množství) byl zaveden zákonem č. 543/2020 Sb.; k poplatku za systém důvodová zpráva k návrhu tohoto zákona říká: "Poplatek za obecní systém odpadového hospodářství je poplatek za samotnou existenci systému nakládání s komunálním odpadem v obci. Tento poplatek vychází z principu, že ze systému má prospěch každá osoba, která je přihlášena v obci nebo vlastní na území obce nemovitou věc zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, ve které není přihlášena žádná fyzická osoba (srov. důvodovou zprávu k § 10e vymezující poplatníka tohoto poplatku), a to zásadně stejnou měrou." Lze předpokládat, že zákonodárce tento jednoduchý systém navázal na úředně ověřitelné skutečnosti (přihlášení k obci, vlastnictví nemovitosti v obci) a chtěl, aby platily obě skupiny, ale ne nutně stejně, nýbrž jen "zásadně stejnou měrou" - prostor pro výjimky, tedy pro uplatňování osvobození a úlev, tu tedy je. Výše popsaná úleva se nejeví být svévolnou. |
6. | V této souvislosti je třeba zmínit, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/18, který se rovněž týkal systému odpadového hospodářství v obci, v bodech 30, 31, 32, 36 a 38 provedl širší úvahu o hospodaření obce a připustil možnost zvýhodnění občanů s trvalým pobytem v obci; uvedl přitom, že "aspekt finančně-motivační ve smyslu zatraktivnění trvalého pobytu v obci" jako cíl právní úpravy "není samoúčelný, protože zvýšení daňových příjmů města z důvodu navýšení počtu obyvatel s trvalým pobytem se odráží v širší možnosti města působit opět ve prospěch svých občanů, případně dalších osob, které ve městě žijí, pracují či ho z jiných důvodů navštěvují, jelikož mu umožňuje realizovat projekty, na které by za jiných okolností finančně dosáhnout nemuselo". Na tento nález upozornil již bod 6 odlišného stanoviska Radovana Suchánka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22. Uvedený cíl právní úpravy je myslitelný i v právě posuzovaném případě, v odůvodnění nálezu však toto hledisko nebylo použito. |
7. | Dále je třeba uvést, že sama zákonná konstrukce poplatku za obecní systém odpadového hospodářství kombinuje placení "z hlavy" (u osoby přihlášené v obci) a "z domu" (u osoby vlastnící na území obce nemovitou věc zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, ve které není přihlášena žádná fyzická osoba). Za nemovitou věc, ve které není přihlášena k trvalému pobytu žádná osoba, se platí jeden poplatek, bez ohledu na to, kolik osob danou nemovitost reálně užívá. Za nemovitost osob přihlášených v obci se oproti tomu platí poplatek tolikrát, kolik je tam přihlášených osob. Osvobození a úlevy podle § 14 odst. 3 zákona o místních poplatcích mohou případnou nerovnováhu korigovat, což představuje legitimní cíl a je dalším argumentem proti jejich svévolnosti a proti závěru, že zvolenou úlevou byla zásadně modifikována povaha poplatku. Pokud zákonodárce svěřil obcím pravomoc stanovovat místní poplatky a osvobození a úlevy od nich, měl by Ústavní soud spíše chránit takto vytvořený prostor pro tvorbu politické vůle obce. Zasáhnout by měl jen v případě, že by obec zjevně překročila rámec daný zákonem. |
8. | Na okraj uvádíme, že i čl. 7 odst. 2 posuzované obecně závazné vyhlášky obce Tchořovice váže osvobození od poplatku osob mladších než 1 rok a osob starších než 80 let na kritérium přihlášení v obci, přičemž vlastníci nemovitostí v obdobných věkových kategoriích osvobozeni nejsou. Přesto Ministerstvo vnitra zrušení tohoto ustanovení nenavrhuje, byť se jedná dokonce o osvobození a nikoliv pouze o úlevu od placení tohoto poplatku, a tuto okolnost pomíjí i většina pléna. |
9. | Další podstatné důvody pro náš nesouhlas s výrokem i odůvodněním nálezu jsou totožné se závěry odlišného stanoviska Vojtěcha Šimíčka a Jana Filipa k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22, na které tímto odkazujeme. Obec Tchořovice tedy využila svoji zákonem svěřenou pravomoc upravovat další osvobození a úlevy od místních poplatků způsobem, který není protiústavní, protizákonný ani svévolný, a tudíž návrh Ministerstva vnitra na zrušení čl. 7 odst. 3 posuzované obecně závazné vyhlášky měl být zamítnut. |
10. | Jsme si vědomi, že Ústavní soud v právě zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22 obdobně konstruované ustanovení obecně závazné vyhlášky města Krásná Lípa zrušil. Máme však za to, že a) důvody pro zrušení částí obecně závazných vyhlášek města Krásná Lípa a obce Tchořovice, uváděné v tomto nálezu a zopakované v aktuálním nálezu, nejsou přesvědčivé, a že ani b) neplatí, že plénum Ústavního soudu svoji předchozí judikaturu nemůže změnit. |
11. | Ústavní soud v bodě 27 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22 (a v bodě 31 aktuálního nálezu) uvedl jako klíčová hlediska posuzování, že "modifikace poplatku za obecní systém odpadového hospodářství provedená takovým způsobem, že jeho výše zohledňuje rozsah vyprodukovaného odpadu, odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích, protože kombinuje základní parametry dvou rozdílných poplatků... a současně narušuje svůj základní parametr spočívající v rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků...". V bodě 29 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22 (a v bodě 33 aktuálního nálezu) dále uvedl, že "ani stanovením úlevy na poplatku nebo osvobozením od něj proto zásadně nelze změnit jeho základní parametry tak, aby ve svém důsledku odporovaly kogentním ustanovením zákona, aniž pro to obec má věcné legitimní důvody a taková změna je provedena přiměřeným způsobem". Stanovení úlevy ve výši 200 Kč osobám přihlášeným v obci nepovažujeme za kombinování obou poplatků (za systém a za množství), a to i proto, že pro takovou úlevu lze najít jiné důvody než množství produkovaného odpadu (viz výše), a že odhady, kolik kdo vyprodukuje odpadu, jsou bez stanovení poplatku za množství jen těžko verifikovatelné. Stanovení úlevy ve výši 200 Kč osobám přihlášeným v obci nepovažujeme ani za zásadní změnu základního parametru poplatku, jímž je podle našeho názoru nezohledňování množství odpadu a poplatková povinnost jak osob přihlášených v obci, tak osob vlastnících v obci nemovitost. |
12. | Většina Ústavního soudu ve prospěch rozhodnutí, které následuje nález sp. zn. Pl. ÚS 25/22, argumentovala v bodě 27 i hodnotou stability judikatury: "Stabilita judikatury Ústavního soudu představuje ústavní hodnotu per se. Zaručuje, že se společnost může spolehnout na relativní stálost právního prostředí. V hierarchii rozhodnutí Ústavního soudu mají přitom nejvyšší stupeň závaznosti plenární nálezy [nález sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465)], proto i samo plénum Ústavního soudu je svými nálezy vázáno a zásadně nemůže již jednou vyslovený právní názor měnit jen změnou hlasovacích poměrů či proměnou soudcovského sboru." I my považujeme stabilitu judikatury Ústavního soudu jako aspekt právní jistoty za ústavní hodnotu, která však vstupuje v našem rozhodování do poměřování s jinými ústavními hodnotami. Silné přesvědčení potřebné většiny soudců o převážení jiných ústavních hodnot (v tomto případě ochrany územní samosprávy v duchu principu subsidiarity, její působnosti stanovené zákonem a minimalizace zásahů státních orgánů, včetně Ústavního soudu, do činnosti územních samosprávných celků) může být důvodem pro změnu dřívějšího právního názoru Ústavního soudu v podobné pozdější věci. |
13. | Odchýlení se Ústavního soudu od jeho dřívějšího právního názoru výslovně připouští § 13 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud se v praxi i od právních názorů vyslovených v plenárních nálezech odchyloval (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, odchylující se v otázce volební kaucí od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96, dále nález sp. zn. Pl. ÚS 32/18, odchylující se v otázce pravomoci vyšších soudních úředníků od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10, nebo nález Pl. ÚS 44/17, odchylující se v otázce uzavíracích klauzulí pro koalice od nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000). Ze zahraničí lze uvést, že i britská Sněmovna lordů jednající jako nejvyšší soud se ve prospěch možnosti překonat svůj vlastní precedent vyslovila ve známém Practice Statement [1966] 3 All ER 77, též německý Spolkový ústavní soud se od své předchozí judikatury výslovně odchyluje (např. rozsudek BVerfGE 85, 264, odchylující se v otázce financování politických stran od rozsudku BVerfGE 73, 40, viz Schlaich, K.; Korioth, S.: Das Bundesverfassungsgericht, 12. Aufl., C. H. Beck, München 2021, str. 381). |
14. | Domníváme se konečně, že pro změnu právního názoru Ústavního soudu v této otázce hovoří i praktické důvody. Je totiž zřejmé (a Ústavnímu soudu z jeho činnosti známé), že podobné právní problémy již řeší i jiné obce (popř. zvolily by v příštích letech řešení obdobné úpravě v Tchořovicích nebo Krásné Lípě, kdyby ovšem Ústavním soudem nebylo shledáno protizákonným) a odklon od právního názoru, vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22, by proto mohl mít značný zobecňující potenciál a význam, a to nejen ve vztahu k jednotlivým obcím, nýbrž i pro dozorovou a metodickou činnost Ministerstva vnitra. |
15. | S ohledem na shora uvedené závěrem shrnujeme, že návrh na zrušení napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky obce Tchořovice měl Ústavní soud zamítnout. |