16. | Podmínky aktivní procesní legitimace návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části jsou zakotveny v § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), podle kterého "návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen." K výkladu tohoto ustanovení se vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120: "Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. [...] Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy." Tento názor vyslovil rozšířený senát při přezkumu aktivní procesní legitimace navrhovatelů domáhajících se zrušení územních plánů, kde navrhovatel musí "především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace". Rozšířený senát konkretizoval, že navrhovatelem může "být zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem - tedy bytů a nebytových prostor, viz § 118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.), neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou." Rozšířený senát následně dodal, že "výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku." V případě pochybností je podle rozšířeného senátu nutné se přiklonit k přípustnosti soudní ochrany. |
18. | Nyní přezkoumávané usnesení Nejvyššího správního soudu spadá do "přísnější" větve, která vyžaduje, aby opatření obecné povahy mělo přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Takový vztah není bez dalšího dán mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021 č. j. 6 Ao 22/2021-44, ze dne 31. 8. 2021 č. j. 8 Ao 8/2021-52 nebo usnesení ze dne 29. 7. 2021 č. j. 9 Ao 6/2021-69). Pro určení přímého a nezprostředkovaného vztahu tento judikaturní proud vyžaduje, aby opatření obecné povahy ukládalo povinnosti navrhovateli: "Dopadá-li stanovená povinnost výhradně na provozovatele a uživateli (zákazníku) není přímo žádná povinnost uložena, nemůže být uživatel (zákazník) ani přímo postižen. Regulace totiž na zákazníka dopadá "jen" nepřímo a zprostředkovaně, tj. prostřednictvím jejího přímého a nezprostředkovaného dopadu na provozovatele." (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2022 č. j. 9 Ao 30/2021-51). V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2021 č. j. 9 Ao 21/2021-111 (bod 22) soud uvedl, že přezkoumávané opatření obecné povahy stanovilo povinnost provozovateli společenských klubů a diskoték, aby neumožnili tanec. Samotnému zákazníku však již tanec zakázán nebyl. Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že opatření obecné povahy neukládá povinnost potenciálnímu zákazníku, nedopadá tak na něj přímo a nezprostředkovaně, proto nebyla naplněna jeho aktivní procesní legitimace. |
19. | Druhý judikaturní proud spočívá v odmítnutí požadavků uvedených ve výše zmíněné judikatuře, či alespoň v netrvání na přímém a nezprostředkovaném dopadu do práv navrhovatele. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021 č. j. 3 As 2/2021-48 Nejvyšší správní soud přezkoumával rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2021 č. j. 15 A 116/2020-184 týkající se opatření obecné povahy zakazujícího vstup na území České republiky občanům třetích zemí, které nebyly na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu nemoci covid-19. Navrhovatelka tohoto soudního řízení byla obchodní společnost provozující jazykovou školu zaměřenou na výuku českého jazyka pro cizince. Tvrdila, že v důsledku znemožnění vstupu cizinců na území České republiky bylo zasaženo její právo na podnikání. Městský soud dospěl k závěru, že jí opatření obecné povahy k ničemu nezavazuje a v něm obsažená úprava se jejích práv netýká, dopad na její právo na podnikání je toliko nepřímý a zprostředkovaný. Nejvyšší správní soud následně nesouhlasil s městským soudem, že je nutné dotčení na právech přímé a nezprostředkované, naopak uvedl, že "§ 101a odst. 1 věta první s. ř. s., na rozdíl od ustanovení § 65 odst. 1 věty první s. ř. s., a § 82 s. ř. s., požadavek přímého zkrácení na právech neobsahuje." Podle třetího senátu Nejvyššího správního soudu "bezvýhradný požadavek na přímé a bezprostřední dotčení právní sféry navrhovatele současně nevyplývá ani z dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, jakkoli v některých svých rozhodnutích, týkajících se primárně územních plánů obcí, případně některých dalších aktů územně plánovací dokumentace, spojení o "přímém a bezprostředním vztahu" opatření obecné povahy používá." Třetí senát následně citoval část výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 1 Ao 1/2009, ze kterého dovodil, že "ačkoliv se citované usnesení vztahovalo konkrétně k územním plánům, příslušné závěry lze obdobně vztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Z citovaného usnesení vyplývá, že požadavek přímého a bezprostředního vztahu napadaného opatření obecné povahy k právní sféře toho, kdo jej napadá, bude ve většině případů pravidlem. To však ještě nevylučuje, aby aktivní legitimace k podání návrhu byla v konkrétním případě dána i tehdy, kdy příslušná regulace zasahuje do veřejných subjektivních práv navrhovatele nepřímo či zprostředkovaně, jako je tomu například v citovaném usnesení u osoby, která vlastní pozemek v sousední obci, jíž se přijímaný územní plán nikterak přímo nedotýká, a do jehož právní sféry přijímaná úprava dopadá teprve sekundárně." Nejvyšší správní soud uzavřel, že "rovněž v nynější věci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že jakkoli příslušná ustanovení opatření odpůrce (jeho čl. I. odst. 4 a 6 až 9) neukládají přímo stěžovatelce žádné povinnosti, její konkrétní, srozumitelná a nikoliv a priori nelogická či nemyslitelná tvrzení, že (a proč) je příslušnou úpravou (byť i jen zprostředkovaně) dotčena na svém (ústavně zaručeném) právu na podnikání, respektive provozování své ekonomické činnosti, tedy na svém vlastním hmotném právu, jsou pro založení její aktivní procesní legitimace ve vztahu k příslušným částem napadeného opatření dostačující. Nejvyšší správní soud rovněž zohlednil, že lpění na tom, že návrhy na zrušení opatření obecné povahy, která jsou odpůrcem vydávána ve vztahu k aktuální epidemiologické situaci, respektive která jím byla ve vztahu k této situaci vydávána v minulých měsících, mohou podávat jen ti, kterým to které opatření přímo ukládá určité povinnosti či něco zakazuje, by mohlo vést k nepřiměřenému zúžení soudní ochrany osob, v jejichž právní sféře se opatření, ač zprostředkovaně, reálně projevují. Ukládané povinnosti, zákazy či omezení lze totiž z hlediska jazykového vždy formulovat různými způsoby, bez ohledu na to, že osoby, kterým přímo nic nařizováno či zakazováno být nemusí, mohou (a často budou) mít k příslušné regulaci úzký vztah, a příslušná regulace se tak v jejich právní sféře projeví." Nejvyšší správní soud tak v tomto rozsudku dospěl k závěru, že ze zákonné úpravy a ani usnesení rozšířeného senátu, které je svojí sjednocující povahou obecně pro "prosté" tříčlenné senáty závazné, neplyne, že by byl nutný přímý a bezprostřední dopad do práv navrhovatele, tedy aktivní procesní legitimace není založena pouze tehdy, je-li navrhovateli uložena opatřením obecné povahy povinnost. |
22. | Z výše uvedeného plyne, že Nejvyšší správní soud nepřistupuje k řešené otázce konzistentně. V právě posuzované věci trval na tom, že dikce mimořádného opatření musí stanovit povinnosti stěžovateli (či alespoň jeho členům, které sdružuje), aby byla dána jeho aktivní procesní legitimace, avšak ve věci sp. zn. 3 As 2/2021 dospěl ve srovnatelné situaci (opatření obecné povahy v obou věcech nestanovilo povinnosti navrhovateli, ale jiné osobě či osobám, ale i tak zasahovalo do práv navrhovatele) k závěru, že postačí nepřímý a zprostředkovaný dopad do práv navrhovatele. |
23. | Ústavní soud již v minulosti podotkl, že rozdílná rozhodovací praxe soudů o totožných věcech je zásadně nežádoucí [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2571/16 (N 214/83 SbNU 391)], neboť materiální právní stát je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád [srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 4. 2019 sp. zn. II. ÚS 3236/18 (N 56/93 SbNU 251)]. Podmínkou takové důvěry je stabilita právního řádu a dostatečná míra právní jistoty občanů. Stabilita právního řádu a právní jistota jsou ovlivňovány nejen legislativní činností státu (tvorbou práva), ale též činností orgánů aplikujících právo, neboť teprve výklad a použití právních předpisů vytváří ve veřejnosti vědomí toho, co je a co není právem. Stabilitu práva, právní jistotu jednotlivce a v konečném důsledku též míru důvěry občanů v právo a v instituce právního státu jako takové proto ovlivňuje i to, jakým způsobem orgány aplikující právo, tedy především soudy, jejichž základním úkolem je poskytovat ochranu právům (čl. 90 Ústavy), přistupují k výkladu právních předpisů. Princip rovnosti před zákonem pak znamená, že zákon by měl být vykládán pro všechny případy splňující "stejné podmínky stejně" [nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006 sp. zn. II. ÚS 566/05 (N 170/42 SbNU 455)]. Ústavní soud v minulosti též opakovaně zdůraznil, že rovnost v právech, vyplývající z čl. 1 věty prvé Listiny, zakládá právo na předvídatelné rozhodování v obdobných případech, čímž vylučuje libovůli při aplikaci práva [srov. nález ze dne 22. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 550/18 (N 101/89 SbNU 503)]. |