23. Výklad pojmu „veřejná instituce“ podle SvInf
čl. 17 odst. 1 a 5 LPS
§ 2 odst. 1 SvInf
Veřejnou institucí podle SvInf je jakákoliv obchodní společnost, jejímž stoprocentním vlastníkem je stát, případně veřejnoprávní korporace.
Nález ÚS z 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18
K věci: Stěžovatel (spolek Oživení, o. s.) zaslal žalovanému (OTE, a. s.) žádost podle SvInf, v níž požadoval zpřístupnění veškerých smluv uzavřených mezi OTE, a. s., a Českomoravskou komoditní burzou Kladno. Žalovaný nicméně rozhodl o odmítnutí poskytnout požadované informace s odůvodněním, že se nepokládá za povinný subjekt ve smyslu SvInf. Požadované informace byly navíc předmětem obchodního tajemství, a to jak samotného žalovaného, tak Českomoravské komoditní burzy Kladno, takže by jejich poskytnutí bylo nepřípustné.
Stěžovatel se proti tomuto postupu žalovaného bránil žalobou k MS v Praze, který jí však svým rozsudkem zamítl, přičemž vyšel z právního názoru vyjádřeného mezitím v nálezu ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (nález ČEZ), podle kterého povinnost poskytovat informace nelze vztahovat na subjekty soukromého práva, které nemohou být veřejnými institucemi. Stát je sice jediným akcionářem žalované, ale podle závěru ÚS bez ohledu na velikost svého podílu v obchodní společnosti stát pouze vykonává svá práva, jež mu jako jakémukoliv jinému akcionáři přiznávají předpisy práva soukromého, a nelze uložit povinnost, která nemá zákonný základ. Proto uzavřel, že na žalovaného se § 2 odst. 1 SvInf nevztahuje. Následnou kasační stížnost stěžovatele NSS svým rozsudkem rovněž zamítl, když konstatoval, že žalovaný sice naplňuje všech pět kritérií veřejné instituce, jak je vymezil ÚS v nálezu z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (nález Letiště Praha), a v těchto intencích by proto byl „veřejnou institucí“ povinnou podle SvInf. Pokud je však povaha žalovaného posuzována podle nálezu ČEZ, nelze jej za „veřejnou instituci“ označit, protože má formu obchodní společnosti a je sice momentálně 100% vlastněn státem, nicméně nebyl zákonem přímo zřízen, a proto rovněž uzavřel, že na žalovaného se § 2 odst. 1 SvInf nevztahuje.
ÚS ústavní stížnosti vyhověl a zrušil napadená rozhodnutí MS v Praze a NSS, neboť jimi bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatele na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 LPS.
Z odůvodnění: Protože II. senát ÚS příslušný k projednání a rozhodnutí v této věci dospěl při jejím předběžném projednání k názoru, který se odchyluje od právního názoru ÚS vyjádřeného v nálezu ČEZ ve vztahu k možnému podřazení obchodní společnosti, jejímž společníkem je stát nebo územní samosprávný celek, pod pojem „veřejná instituce“ ve smyslu § 2 odst. 1 SvInf, přerušil usnesením ze 17. 4. 2018, č. j. II. ÚS 618/18-58, řízení a podle § 23 ZÚS podal návrh stanoviska plénu. Podstata tohoto návrhu stanoviska spočívala v právní větě: „Veřejnou institucí“ z hlediska základního práva na přístup k informacím je taková právnická osoba, v níž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace většinovou majetkovou účast. Protože se však při hlasování pléna ÚS dne 19. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS-st. 46/18, pro tento návrh stanoviska nevyslovila potřebná většina soudců (§ 13 ve spojení s § 23 ZÚS), a toto stanovisko proto nebylo přijato, rozhodl II. senát ÚS usnesením z 21. 2. 2019 o pokračování v řízení o ústavní stížnosti stěžovatele.
ÚS s ohledem na výše popsaný průběh řízení především uvádí, že II. senát rozhoduje za procesní situace, kdy je (ve shodě s názorem stěžovatele) přesvědčen o obsahovém rozporu v rámci nálezové judikatury ÚS, přičemž plénum ÚS však tento názor nesdílí. V případě, kdy není schváleno stanovisko podle § 23 ZÚS, však musí být dokončeno řízení o ústavní stížnosti, byť nebylo autoritativně určeno, který z předmětných právních názorů má být nadále brán jako relevantní. Rozhodujícímu II. senátu proto nezbylo než s citovanou nálezovou judikaturou pracovat „emancipovaně“ a zvážit, který právní názor převažuje, resp. který bude v dalším řízení sledovat.
S ohledem na nálezovou judikaturu ÚS může být správným pouze jeden ze tří následujících právních názorů, vyslovených dříve v citovaných nálezech ÚS:
a) | obchodní společnost, jejímž stoprocentním vlastníkem je stát, není veřejnou institucí podle SvInf (body 67–69 nálezu ČEZ), |
b) | o veřejnou instituci ve smyslu SvInf se jedná toliko v případě obchodních společností, jejichž jediným vlastníkem je stát nebo veřejnoprávní korporace (bod 70–71 nálezu ČEZ), |
c) | veřejnou institucí je i taková obchodní společnost, u níž převažují znaky typické pro veřejné instituce (zejména převažuje majetková účast státu nebo veřejnoprávní korporace – nález Letiště Praha). Za této situace ÚS dospívá k závěru, že platí právní názor, podle kterého je veřejnou institucí podle SvInf jakákoliv obchodní společnost, jejímž stoprocentním vlastníkem je stát, případně veřejnoprávní korporace. |
Předně, nutně platí premisa, že pokud by se IV. senát při rozhodování o nálezu ČEZ chtěl odchýlit od právního názoru dříve vyjádřeného v nálezu Letiště Praha, pak by musel aktivovat sjednocovací mechanismus pléna podle § 23 ZÚS, jak neúspěšně učinil nyní II․ senát. Protože se tak ale nestalo, měl zřejmě za to, že i nadále má platit právní názor, podle něhož veřejnou institucí je i taková obchodní společnost, u níž převažují znaky typické pro veřejné instituce (zejména převažuje majetková účast státu nebo veřejnoprávní korporace). Pokud proto je v nyní projednávané věci postaveno najisto, že vedlejší účastník je ze 100 % vlastněn státem, pak se jedná o veřejnou instituci jak z hlediska nálezu Letiště Praha, tak rovněž podle kritérií obsažených v bodech 70–71 nálezu ČEZ.
Kromě toho, že je OTE, a. s., ovládán státem, byl totiž zřízen na základě rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu a jeho činnost, coby operátora trhu, je přímo vymezena v EnerZ. Přímo se tak podílí na výkonu veřejné moci, jelikož řídí trh s elektřinou a za tímto účelem je jediným držitelem licence podle § 4 odst. 2 písm. c) EnerZ. OTE, a. s., vykonává na celém území České republiky monopolní činnost, zákon jeho existenci předpokládá a přímo definuje jeho postavení (práva a povinnosti). Lze tak uzavřít, že OTE, a. s., naplňuje v podstatné míře znaky veřejné instituce ve smyslu nálezu Letiště Praha, a to co do
a) | způsobu vzniku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), |
b) | hlediska osoby zřizovatele (tj. zřizovatelem je stát), |
c) | subjektu vytvářejících jednotlivé orgány institucec), |
d) | existence státního dohledu nad činností instituce a konečně |
e) | veřejného účelu instituce. |
Rozhodující je přitom podle ÚS „převaha znaků“, jež jsou pro veřejnou instituci typické, což vedlejší účastník naplňuje beze zbytku.
Současně je třeba uvést, že OTE, a. s., je veřejnou institucí rovněž ve smyslu bodů 70–71 nálezu ČEZ, jelikož je zřejmé, že se jedná o akciovou společnost, jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Jakkoliv ÚS nepřehlédl, že OTE, a. s., nebyl přímo zřízen zvláštním zákonem, nýbrž zakladatelskou listinou na základě rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu, je tento veřejnoprávní aspekt zřízení zcela zřejmý. Tento subjekt je totiž ovládán státem a jeho existence i samotná činnost je taxativně vymezena v EnerZ s tím, že další činnost může vykonávat pouze po jejím schválení ministerstvem (§ 20a EnerZ). S ohledem na monopolní postavení vedlejšího účastníka v tomto segmentu trhu jej navíc informační povinnost nijak neovlivňuje ani z hlediska jeho postavení v rámci hospodářské soutěže (bod 76 cit. nálezu). Lze tak učinit závěr, že OTE, a. s., splňuje znaky veřejné instituce jak z hlediska dosud nepřekonaného nálezu Letiště Praha, tak také podstatné části argumentace obsažené v nálezu ČEZ. Za těchto okolností proto napadená rozhodnutí správních soudů neobstojí pro jejich rozpor s ústavně zaručeným základním právem na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 LPS.
Komentář: ÚS po čase opět otevřel otázku vymezení povinných subjektů podle SvInf, o níž naposledy rozhodoval v roce 2017 v citovaném nálezu ČEZ. Komentovaný nález (společně s citovanými nálezy ČEZ a Letiště Praha) tak tvoří množinu rozhodnutí, v nichž se ÚS konkrétně zabýval výkladem pojmu veřejné instituce coby povinného subjektu ve smyslu SvInf. Dlužno dodat, že z hlediska přijatých závěrů se nejedná o množinu zcela sourodou, neboť posledně dva citované nálezy se ve svých závěrech do jisté míry odlišují, resp. si vzájemně konkurují. Ostatně i tato skutečnost byla důvodem, proč ÚS (II. senát) v aktuálním případě nejdříve volil procesní postup dle § 23 ZÚS, tj. řízení přerušil a předložil plénu ÚS návrh na vydání „sjednocujícího“ stanoviska ve znění: Veřejnou institucí z hlediska základního práva na přístup k informacím je taková právnická osoba, v níž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace většinovou majetkovou účast. Navzdory skutečnosti, že pro tento návrh stanoviska se nevyslovila potřebná většina soudců (§ 13 ve spojení s § 23 ZÚS), a toto stanovisko proto nakonec nebylo přijato, II. senát ÚS na snahu o sjednocení judikatury, a tedy přijetí konzistentního právního názoru ÚS k dané problematice nerezignoval. Naopak, jak vyplývá z odůvodnění nálezu, ÚS posuzoval danou věc jak prizmatem závěrů nálezu Letiště Praha, tak rovněž podle kritérií obsažených v nálezu ČEZ, přičemž dospěl k výše rekapitulovanému právnímu názoru. ÚS při formulaci svého názoru i nadále akcentoval smysl SvInf, jímž je v maximální možné míře umožnit přístup veřejnosti k údajům, které se týkají činnosti povinných subjektů, přičemž smyslem ústavně zaručeného základního práva na informace je umožnit a usnadnit efektivní veřejnou kontrolu výkonu veřejné moci, což ovšem zahrnuje též kontrolu hospodaření s majetkovými hodnotami, jež jsou veřejnou mocí přímo nebo nepřímo ovládány. Tento smysl ovšem bude dle ÚS zcela naplňován nikoliv tím, že bude omezován okruh povinných subjektů, nýbrž naopak tím, že v pochybnostech bude voleno řešení pro jejich rozšíření. Účelem vyšší míry transparentnosti právnických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky, je záruka práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 LPS, a to v širším kontextu efektivní kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti. ÚS nadto projednávaný případ zasadil do kontextu dalších opatření (prostředků), prostřednictvím nichž zákonodárce hodlá tohoto účelu dosáhnout, a proto poukázal i na RegSml, který se rovněž týká transparence činnosti veřejných institucí a jenž ÚS shledal ústavně konformním (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17). Proto konstatoval, že prostředkem způsobilým dosáhnout uvedeného účelu je jak zákonná úprava registru smluv, tak podřazení právnických osob, v nichž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace 100% majetkovou účast, pod pojem „veřejná instituce“ podle SvInf. Důvody, pro které se má daná informační povinnost, byť provedená ve dvou rozdílných zákonech, vztahovat na stejný okruh povinných osob, jsou totiž identické.
Do budoucna tak snad již ÚS zamezil odchylnému výkladu řešené otázky v judikatuře obecných soudů i ÚS samotného, byť je třeba zdůraznit, že tento sjednocující výklad ÚS přijal (zatím) ve vztahu k případům, kdy je posuzovaným subjektem, a tedy „veřejnou institucí“ podle SvInf obchodní společnost, v níž má stát 100% vlastnický podíl, případně veřejnoprávní korporace, nikoliv tedy obchodní společnost, v níž je stát „pouze“ majoritním vlastníkem, na což cílila dřívější judikatura ÚS i navazující judikatura NSS, jednoznačně sledující výše předestřený smysl a účel SvInf. Otázkou do budoucna tak zůstává, jakým směrem se bude judikatura ÚS a správních soudů ubírat. Ve hře je však mnoho – zajištění vyšší míry transparentnosti právnických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky, coby záruka práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 LPS.
Pro úplnost je rovněž třeba dodat, že formulovaný právní názor ÚS se týká toliko otázky vymezení povinných subjektů, a nikoliv rozsahu konkrétních informací, které by měly být k žádosti poskytovány, přičemž tento rozsah může být u povinných subjektů při naplnění zákonem předvídaných důvodů omezen (viz zejména § 7 SvInf). Právo na informace totiž není právem absolutním, a povinné subjekty proto nemají povinnost poskytnout všechny informace. Poskytnutí může být odepřeno i s ohledem na zájmy zakotvené v čl. 17 odst. 4 LPS (viz nález sp. zn. I. ÚS 1885/09). Nicméně tam, kde není naplněn žádný relevantní zájem na odepření informace, poskytnutí informace odmítnout nelze.
JUDr. Marian Kokeš, Ph.D., Brno, Olomouc