Nejvyšší správní soud: Nutnost souhlasu opatrovnického soudu u návrhu podaného zákonným zástupcem nezletilého ve správním soudnictví
K podání žaloby či jiného návrhu ve správním soudnictví nezletilým zastoupeným zákonným zástupcem není zpravidla třeba souhlasu opatrovnického soudu (§ 898 odst. 1 o. z.). Souhlas opatrovnického soudu k podání žaloby nezletilcem bude namístě typicky tam, kde se spor před správním soudem týká nemovitosti dítěte [srov. § 898 odst. 2 písm. a) o. z., např. rozhodnutí o odstranění stavby apod.] nebo jiné významné majetkové hodnoty. Správní soud je kromě toho oprávněn v každém jednotlivém případě vyhodnotit, jak podstatně by dané řízení mohlo zasáhnout do práv či povinností nezletilého a zda konkrétní žaloba vyžaduje schválení opatrovnického soudu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2021, č. j. 10 As 123/2021-41
Žalobce J. B. byl žákem 5. třídy žalované Masarykovy základní školy a mateřské školy Český Těšín. Po uvolnění krizových opatření a zrušení zákazu prezenční výuky začal opět chodit do školy. Nesouhlasil však s tím, že škola po něm vyžadovala nošení roušek.
Podal proto proti škole zásahovou žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě, v níž popsal negativní dopady celodenního nošení roušky na zdraví včetně psychického stresu a označil opatření za zmatečná, nekoncepční a nekonzistentní. Navrhoval tudíž, aby krajský soud označil za nezákonný zásah žalované spočívající ve vynucování povinnosti nosit ochranné prostředky dýchacích cest a „ve výhrůžkách sankcemi v případě, kdy žalobce nebude splňovat povinnost nošení ochranných prostředků dýchacích cest“. Dále se domáhal toho, aby soud zakázal žalované škole pokračovat ve vynucování povinnosti nosit ochranné prostředky dýchacích cest a aby mu žalovaná škola umožnila pohyb a pobyt v prostorách školy bez nošení ochranných prostředků dýchacích cest.
Krajský soud žalobu usnesením ze dne 25. 2. 2021, č. j. 22 A 100/2020-28, odmítl, neboť ve věci nebyla dána pravomoc správních soudů. V odůvodnění vysvětlil, že žalovaná škola ve věci nevystupovala jako správní orgán. Jednala na základě opatření Ministerstva zdravotnictví, která mají povahu opatření obecné povahy.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že krajský soud neodůvodnil závěr o tom, že správní soudy nemají pravomoc věc rozhodnout. Upozorňoval, že v žalobě argumentoval též usnesením Ústavního soudu ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20, a na něj navazujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020-100. Krajský soud se nicméně k této konkrétní argumentaci vůbec nevyjádřil. Jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Stěžovatel dle přesvědčení žalované nesplňuje a ani v řízení před krajským soudem nesplnil podmínku řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel totiž neosvědčil oprávnění zákonného zástupce zastupovat ho při podání žaloby či kasační stížnosti. Žalovaná tvrdí, že toto oprávnění měl osvědčit souhlasem opatrovnického soudu.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
Stěžovatel je nezletilé dítě, zastoupené zákonným zástupcem. Podle § 898 odst. 1 o. z. platí, že „k právnímu jednání, které se týká existujícího i budoucího jmění dítěte nebo jednotlivé součásti tohoto jmění, potřebují rodiče souhlas soudu, ledaže se jedná o běžné záležitosti, nebo o záležitosti sice výjimečné, ale týkající se zanedbatelné majetkové hodnoty“. Pro posouzení, zda je k nakládání s majetkem nezletilého zákonným zástupcem potřeba schválení opatrovnického soudu, je významným hlediskem způsobilost právního úkonu negativně zasáhnout do majetkové sféry nezletilého. Judikatura v této souvislosti vykládá povinnost přivolení opatrovnického soudu k podání žaloby velmi široce, nemusí tedy jít nutně jen o „ryze majetkové záležitosti“. Dle judikatury civilních soudů podání jakékoli žaloby „je bezesporu neběžnou záležitostí, která může mít daleké dosahy do sféry nezletilého (např. kromě vzniklých práv a povinností, o kterých je rozhodováno v řízení, taktéž nutnost hradit náklady soudního řízení)“ [rozsudek NS ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 33 Cdo 2289/2011, ještě pro úpravu účinnou do 31. 12. 2013; ve vztahu k novému občanskému zákoníku shodně usnesení NS ze dne 27. 6. 2019, sp. zn. 25 Cdo 4531/2018].
Závěry citované civilní judikatury však nelze do řízení podle soudního řádu správního přebírat mechanicky. Je pravda, že ani podání žaloby ve správním soudnictví není „běžnou“ záležitostí. Potenciální zásah těchto řízení do majetkové sféry nezletilého však bude zpravidla nižší (dikcí občanského zákoníku se bude obvykle týkat „zanedbatelné majetkové hodnoty“), a to pro rozdílný rozsah a strukturu nákladů řízení a zanedbatelnou výši soudního poplatku (ve srovnání s civilním soudnictvím); nadto žalovanému správnímu orgánu se náhrada nákladů řízení zásadně nepřiznává (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2020, č. j. 1 As 309/2019-51, bod 12). Ovšem i tam, kde výjimečně správní soud náhradu nákladů žalovanému či osobě zúčastněné na řízení přizná, jsou náklady přiznávané ve správním soudnictví typicky v řádech několika tisíců korun, tedy zcela nesrovnatelné s náklady obvykle přiznávanými v soudnictví civilním.
To ovšem neznamená, že nezletilci zastoupení zákonným zástupcem mohou bez přivolení opatrovnického soudu ve správním soudnictví žalovat zcela libovolně. Souhlas opatrovnického soudu k podání žaloby dítětem bude namístě typicky tam, kde se spor před správním soudem týká nemovitosti dítěte [srov. § 898 odst. 2 písm. a) o. z., např. rozhodnuti o odstranění stavby apod.] nebo jiné významné majetkové hodnoty. Správní soud je kromě toho oprávněn v každém jednotlivém případě vyhodnotit, jak podstatně by dané řízení mohlo zasáhnout do práv či povinností nezletilého a zda konkrétní žaloba vyžaduje schválení opatrovnického soudu. Soud má vždy přihlédnout k povaze toho či onoho sporu, včetně otázky, zda v souvislosti se soudním řízením nehrozí žalujícímu dítěti jiné významnější finanční náklady (srov. např. právo státu na náhradu nákladů řízení, které stát platil, ve smyslu § 60 odst. 4 s. ř. s.).
Dítě se kromě toho nesmí stát pouhým „vehiklem“ k uspokojování potřeby žalovat ze strany zákonných zástupců dítěte. Nejvyšší správní soud se hlásí k judikatuře Nejvyššího soudu, dle níž zákonní zástupci nemohou za nezletilé děti svévolně nebo zřejmě bezúspěšně uplatňovat práva či práva zneužívat. O takové případy půjde např., jestliže je zjevné, že důvodem podání žaloby je činit žalovanému obtíže, aniž má žaloba sama nějakou naději na úspěch (srov. např. usnesení NS ze dne 29. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4696/2014, či ze dne 29. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4999/2014). Pokud by např. zákonní zástupci za své nezletilé děti opakovaně podávali zjevně bezúspěšné správní žaloby, ať již s ohledem na jejich obsah či povahu, anebo s ohledem na předchozí konzistentní judikaturu, mohl by to být důvod pro potřebu přivolení opatrovnického soudu k podání žaloby. Již jen samotná mnohost podaných žalob může i ve správním soudnictví iniciovat potřebu souhlasu opatrovnického soudu, neboť případný opakovaný neúspěch může mít do majetkové sféry nezletilého zásadní dopad (ostatně v případech zneužití žalob bude mít správní orgán na přiznání nákladů řízení právo – srov. k tomu přiměřeně závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29).
Nic z toho ovšem není v nynější věci patrné. Zdejšímu soudu není ani známé, že by zákonný zástupce za stěžovatele podával žaloby opakovaně, tím méně, že by nynější žaloba byla zjevně šikanózní či abuzivní (zneužívající právo). Proto Nejvyšší správní soud nevidí problém v tom, že krajský soud v nynější věci přivolení opatrovnického soudu nepožadoval.
Komentář:
Podle ust. § 36 odst. 1 o. z. platí, že nezletilý, který nenabyl plné svéprávnosti, není nikdy, bez ohledu na obsah ostatních ustanovení, způsobilý jednat samostatně v těch záležitostech, k nimž by i jeho zákonný zástupce potřeboval přivolení soudu.
Podle § 898 odst. 1 o. z. dále platí, že k právnímu jednání, které se týká existujícího i budoucího jmění dítěte nebo jednotlivé součásti tohoto jmění, potřebují rodiče souhlas soudu, ledaže se jedná o běžné záležitosti, nebo o záležitosti sice výjimečné, ale týkající se zanedbatelné majetkové hodnoty. Demonstrativní výčet právních jednání pak obsahuje odst. 2 téhož zákonného ustanovení. V odst. 3 je dále uvedeno, že k právnímu jednání rodiče, k němuž schází potřebný souhlas soudu, se nepřihlíží.
Toto ustanovení omezuje realizaci rodičovské péče o jmění dítěte tak, že k určitým právním jednáním vyžaduje souhlas opatrovnického soudu. Tohoto souhlasu je s ohledem na § 36 odst. 1 třeba i v případě, kdyby byl konkrétní nezletilý v těchto záležitostech způsobilý právně jednat, tedy měl dostatečnou rozumovou a volní vyspělost. Ačkoliv ust. § 898 o. z. míří na právní jednání, tedy institut hmotného práva, dosavadní praxe zejména v civilních věcech jej rozšiřuje i na procesní úkony, zejména podání žaloby v tom směru, že jde o záležitost neběžnou, která může mít vliv na (především majetkovou) sféru nezletilého (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 33 Cdo 2289/2011), což se odráží nejen v předmětu řízení, ale i povinnosti případně hradit náklady řízení. Ani skutečnost, že určitá řízení jsou osvobozena od soudních poplatků a že nezletilým dětem v postavení žalobců nebývá v případě neúspěchu ukládána povinnost k náhradě nákladů řízení dle § 142 o. s. ř. (např. některá řízení o náhradu škody nebo jiné újmy), nemůže vést dle Nejvyššího soudu bez dalšího k závěru, že by zahájení takového řízení nemělo podléhat schválení soudu [srov. J. Psutka in Z. Králíčková, M. Hrušáková, L. Westphalová a kol.: Občanský zákoník II., Rodinné právo (§ 655- -975), Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2020, str. 912].
Za běžnou záležitost ve smyslu § 898 o. z. není s ohledem na riziko uložení povinnosti hradit náklady soudního řízení považováno podání žaloby za nezletilého (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2012, sp. zn. 28 Cdo 4740/2010).
Ovšem i pro oblast civilního soudního řízení je v literatuře zdůrazňováno, že je třeba ve všech souvislostech vždy vycházet z kritérií stanovených v § 898 odst. 1 o. z. a posoudit, zda podání žaloby spadá do běžného rámce hospodaření se jměním dítěte, nebo nikoliv. Souhlasu soudu např. není třeba tam, kde jde o žalobu v rámci běžné majetkové dispozice [J. Psutka in Z. Králíčková, M. Hrušáková, L. Westphalová a kol.: Občanský zákoník II., Rodinné právo (§ 655-975), Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2020, str. 913 s dalšími odkazy].
Komentované rozhodnutí ukazuje, že východisko v soudním řízení správním je jiné, neboť Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že obecně podání návrhu ve správním soudnictví nijak výrazně majetkovou sféru nezletilého neovlivňuje. Připustil však, že mohou existovat případy, kdy tomu tak bude (jejich příkladmý výčet je uveden v § 898 odst. 2 o. z., bude-li se soudní řízení správní týkat těchto záležitostí).
Pro srovnání lze uvést, že nutnost souhlasu opatrovnického soudu se podle ústavněprávní judikatury nevztahuje ani na uplatnění nároku nezletilého jako poškozeného v trestním řízení, v němž v případě jeho neúspěchu mu povinnost k náhradě nákladů řízení být uložena nemůže (usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3629/15).
Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., odborná asistentka na Katedře civilního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, a
Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.