Působnost základních svobod vnitřního trhu
čl. 56 SFEU
Rozsudek z 3. 12. 2020, BONVER WIN, C-311/19 (4. senát, GA M. Szpunar, vyjádření ČR)
K věci: Předběžnou otázku položil český NSS v rámci sporu mezi společností Bonver Win a Ministerstvem financí týkajícího se legality rozhodnutí, jímž bylo této společnosti zrušeno povolení k provozování sázkových her na území města Děčín. Rozhodnutím Ministerstva financí z 22. 10. 2013 bylo společnosti Bonver Win v souladu s obecně závaznou vyhláškou města Děčín č. 3/2013 zrušeno povolení k provozování sázkových her v provozovně nacházející se na území města Děčín, protože tato provozovna nebyla umístěna na některé z adres uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky. Společnost Bonver Win toto rozhodnutí napadla a namítala mimo jiné porušení unijních pravidel volného pohybu služeb. Bylo sporné, zda se tato pravidla použijí na situaci, kdy část klientely představují též zákazníci z jiných členských států.
Z odůvodnění: (16) Pro účely odpovědi na tyto otázky je třeba připomenout, že takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení – které jsou použitelné bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům různých členských států – mohou spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených SFEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použijí na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy (rozsudek Berlington Hungary a další, C-98/14, EU:C:2015:386, bod 24, a usnesení Pólus Vegas, C-665/18, EU:C:2019:477, bod 17).
(17) Ustanovení SFEU v oblasti volného pohybu služeb se totiž nepoužijí na situaci, jejichž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (v tomto smyslu viz rozsudek Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatura)․
(18) Zároveň je třeba připomenout, že čl. 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Kromě toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, bod 51 a citovaná judikatura). Zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, přičemž turisté musejí být považováni za příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudky Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16; Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, bod 15, jakož i Ruska Federacija, C-897/19 PPU, EU:C:2020:262, bod 52).
(19) V této souvislosti ESD již rozhodl, že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 SFEU (rozsudek Berlington Hungary a další, bod 26 a citovaná judikatura).
(20) Je dále nerozhodné, že omezení je ve vztahu k poskytovateli služeb uloženo členským státem jeho původu. Z judikatury ESD totiž vyplývá, že volný pohyb služeb se týká nejen omezení stanovených hostitelským státem, ale rovněž omezení stanovených státem původu (v tomto smyslu viz rozsudek Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 30).
(21) Je nutno poukázat na to, že SFEU přistupuje k omezením uloženým poskytovatelům služeb a omezením uloženým příjemcům služeb stejným způsobem. Jakmile tedy daná situace spadá do působnosti čl. 56 SFEU, může se jej dovolávat jak příjemce, tak poskytovatel služby.
(22) ESD v této souvislosti již rozhodl, že právo volného pohybu služeb může být podnikem uplatněno vůči státu, kde je podnik usazen, jestliže jsou služby poskytovány příjemcům usazeným v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudek Alpine Investments, bod 30 a citovaná judikatura).
(23) Je nicméně třeba připomenout, že ESD, na nějž se obrátí vnitrostátní soud v situaci, jejíž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu, nemůže – pokud mu uvedený soud nesdělí kromě toho, že se předmětná právní úprava uplatní bez rozdílu jak na státní příslušníky dotčeného členského státu, tak na státní příslušníky jiných členských států, i jiné informace – mít za to, že žádost o výklad ustanovení SFEU týkajících se základních svobod podaná v rámci řízení o předběžné otázce je nezbytná k tomu, aby soud vyřešil spor, který mu byl předložen. Konkrétní skutečnosti, na jejichž základě lze konstatovat vazbu mezi předmětem či okolnostmi sporu, jehož všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř dotyčného členského státu, a čl. 56 SFEU, musejí totiž vyplývat z předkládacího rozhodnutí (rozsudek Ullens de Schooten, bod 54, a usnesení Pólus Vegas, bod 21).
(24) Z judikatury ESD také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení Pólus Vegas, bod 24).
(25) Pro projednavanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti čl. 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit ESD žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy, když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.
(26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti volného poskytování služeb.
(27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost čl. 56 SFEU žádný vliv.
(28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek Cowan, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, bod 22, jakož i Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
(29) Podmínění použitelnosti čl. 56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci EU, takže takové kritérium nelze přijmout.
(30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, nespadá do věcné působnosti čl. 56 SFEU.
(31) ESD již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, na které se vztahuje čl. 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek Anomar a další, C-6/01, EU:C:2003:446, body 65 a 66).
(32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že Bonver Win ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě hypotetická.
(33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá – s výhradou ověření důkazů předložených společností Bonver Win, které musí provést předkládající soud –, že čl. 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, použije.
(34) Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost vnitrostátních právních předpisů dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. ESD nebyla položena otázka, zda tento článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi, které by mu umožnily poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.
Komentář: Klíčovou otázkou bylo, zda pro vtažení situace do působnosti čl. 56 SFEU stačí nahodilá návštěva klienta z jiného členského státu, nebo zda poskytování služeb klientům z jiného členského státu musí dosáhnout určité minimální intenzity, aby bylo možné mít za to, že se nejedná o čistě vnitrostátní situaci. Obě řešení přitom mají svá úskalí, v prvním případě by v dnešní době již fakticky každý poskytovatel služeb měl možnost prokázat, že se v jeho podniku alespoň jednou za posledních deset let objevil zákazník z jiného členského státu. To by znamenalo faktické vyprázdnění množiny skutečně čistě vnitrostátních situací, čímž by se tato dlouho zastávaná podmínka judikatury ESD stala prakticky nadbytečnou. Druhé řešení by zase znamenalo nejasnou linii mezi poskytovateli služeb, kteří ochrany čl. 56 SFEU požívají, a těmi, kteří dosud ne, protože míra zahraniční klientely není dostatečně vysoká. Taková situace by přitom mohla vést k narušení férové soutěže. ESD se přiklonil k prvnímu řešení, tedy k faktickému zániku čistě vnitrostátních situací. Vzhledem k úskalím druhé varianty je tento krok pochopitelný. Nabízí se však otázka, zda by v takovém případě nebylo praktičtější deklarovat, že v dnešní kosmopolitní společnosti již o čistě vnitrostátních situacích nelze hovořit. Tento rozsudek totiž znamená, že nutnost prokázat zahraniční klientelu sice trvá, ale při absenci podmínky dostatečné intenzity může alespoň jednoho historického zahraničního klienta prokázat fakticky každý.
Jiří Vláčil, Praha