50. Veřejný zájem jako podmínka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva
čl. 11 odst. 1 a 4 LPS
§ 2 odst. 3 EnerZ
§ 4 odst. 2 VyvlZ
§ 58 odst. 1 OchPřKr
§ 33 odst. 1 LázZ
V kompetenci zákonodárce je jak stanovení toho, co je v obecné rovině ve veřejném zájmu jako jedné z podmínek pro vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 LPS, tak v souvislosti s tím i vymezení zákonného rámce pro rozhodování vyvlastňovacích úřadů v konkrétní věci, ve které je třeba poměřovat takto vymezený veřejný zájem s individuálními zájmy vyvlastňovaného. Proto není v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4 LPS právní úprava, která stanoví nevyvratitelnou domněnku existence veřejného zájmu na vyvlastnění pozemků a staveb při specifických činnostech v konkrétních právních předpisech vymezených, jako například v § 3 odst. 2 EnerZ.
Nález ÚS z 30. 8. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2763/21
K věci: Rozhodnutími Městského úřadu Turnov a Krajského úřadu Libereckého kraje byla zřízena věcná břemena užívání pozemků ve vlastnictví stěžovatele jako vyvlastňovaného za účelem strpění umístění části distribuční soustavy a jejího provozování; správní orgány rozhodly také o určení náhrady za zřízení předmětného věcného břemene. Následně se stěžovatel obrátil se správní žalobou na KS v Hradci Králové, který žalobu zamítl. Kasační stížnost stěžovatele pak zamítl NSS. Hlavní argumentační linií stěžovatele přitom bylo, že se správní orgány řádně nezabývaly dokazováním veřejného zájmu na vyvlastnění podle § 4 odst. 2 VyvlZ. Naproti tomu správní soudy vycházely z toho, že v daném případě existenci veřejného zájmu na vyvlastnění či omezení vlastnického práva stanoví přímo zvláštní předpis (§ 3 odst. 2 EnerZ), a proto nemusí být jeho existence prokazována.
ÚS ústavní stížnost zamítl, neboť dospěl k závěru, že nebylo zasaženo do práv stěžovatele zakotvených v čl. 11 odst. 4 LPS, dle kterého vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
Z odůvodnění: Dle § 3 odst. 2 EnerZ se přenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny, výroba elektřiny ve výrobně elektřiny o celkovém instalovaném elektrickém výkonu 100 MW a více s možností poskytovat podpůrné služby k zajištění provozu elektrizační soustavy, distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba zemního plynu, provozování těžebního plynovodu, výroba tepelné energie a rozvod tepelné energie uskutečňují ve veřejném zájmu. Zároveň stavby sloužící pro vyjmenované činnosti a stavby s nimi související jsou zřizovány a provozovány ve veřejném zájmu.
Jádrem posuzované věci bylo, zda je ústavně konformní takový výklad § 3 odst. 2 EnerZ, který stanoví nevyvratitelnou domněnku existence veřejného zájmu na vyvlastnění, pročež vyvlastňovací úřady a případně následně správní soudy nemusejí při vyvlastnění pozemků a staveb sloužících pro činnosti uvedené v předmětném ustanovení existenci veřejného zájmu prokazovat, neboť ta je nevyvratitelně presumovaná zákonem.
Převládá právní názor, že v některých případech nemusí být veřejný zájem prokazován, neboť skutečnost, že určitá činnost je uskutečňována ve veřejném zájmu, vyplývá přímo z právního předpisu, přičemž není nutné veřejný zájem ve vyvlastňovacím řízení prokazovat. Nutno uvést, že nejde jen o § 3 odst. 2 EnerZ, ale též například o § 58 odst. 1 OchPřKr či § 33 odst. 1 LázZ.
V této souvislosti ÚS odkazuje na závěry, ke kterým při posuzování námitky nedostatku obecnosti tzv․ liniového zákona (UVDI) dospěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/18 (SR 6/2022 s. 189), kde konstatoval, že z hlediska hodnocení dodržení požadavku obecnosti zákona a dělby mocí je podstatný rozdíl mezi individuálním správním aktem vyvlastňovacího úřadu o vyvlastnění konkrétní nemovité věci potřebné k provedení určité stavby a posouzením, zda je v kompetenci Parlamentu vymezit, které stavby (například pro přenos, distribuci a výrobu elektřiny) jsou z hlediska svého významu ve veřejném zájmu (v nynější věci jde o stavby sloužící k účelům uvedeným v § 3 odst. 2 větách první a druhé EnerZ). Tuto úpravu nelze považovat za porušení principu obecnosti zákona, současně nejde ani o tzv. zákon – opatření, tj. zákon přijatý za účelem řešení nějakého závažného problému státu a společnosti (například právě UVDI, restituční zákony a další). Proto nyní ÚS neshledal důvod pro postup dle § 78 odst. 2 ZÚS, kterým by předložil návrh na zrušení předmětného ustanovení EnerZ pro jeho neústavnost či dokonce protiústavnost. Lze zohlednit, že pojem a požadavek obecnosti zákona pochází z revolučních dob konce 18. století a byl především zamýšlen pro právní úpravu postavení jednotlivce (záruka svobody a rovnosti před zákonem), zatímco moderní stát v současném období používá institut zákona i k jiným účelům (tzv. zákony – opatření), přičemž původní ochrannou roli obecnosti zákona nyní postupně přebírají ústavy a unijní právo. Navíc veřejný zájem hraje při rozvoji státu a společnosti klíčovou roli a nelze přehlížet, že ani základní práva a svobody nemohou bez náležitého poměřování veřejného zájmu a soukromého zájmu vždy správně působit. Vlastník se sice může bránit vyvlastnění svého pozemku, ale utváření se jeho vlastnického práva může být stěží viděno pouze v rámci jeho individuálního práva bez přihlédnutí k prostředí, ve kterém se uplatňuje a prosazuje, tedy v prostředí nutnosti územního a stavebního plánování, imisních kontrol, vodního práva, práva životního prostředí atd. To rovněž souvisí se sociální funkcí vlastnictví vyjádřenou v čl. 11 odst. 3 LPS. Zejména v energetice je potřeba sladění veřejného zájmu na fungování a rozvoji státu a společnosti a individuálních zájmů vyvlastňovaných nejen v současnosti jedním z hlavních problémů a zároveň předpokladů fungování a rozvoje státu a společnosti.
K dané otázce měly příležitost vyjádřit se jak správní, tak civilní soudy. NS tak v rozsudku sp. zn. 21 Cdo 799/2016 shledal, že v rámci vyvlastňovacího řízení není otázka veřejného zájmu předmětem dokazování, vyvlastňovací úřad rozhoduje pouze o tom, jestliže veřejný zájem na dosažení účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Povinnost smluvního zřízení věcného břemene (§ 24 odst. 4 EnerZ) je titulem k vyvlastnění věcného břemene ve vyvlastňovacím řízení. Zákon v tomto ustanovení výslovně požaduje, aby byl věcněprávní vztah mezi provozovatelem a vlastníkem řešen formou věcného břemene. Vzájemné vztahy tedy nelze upravit jinou formou smluvního vztahu. Pokud dotčený vlastník odmítne návrh smlouvy o zřízení věcného břemene a požaduje jinou formu úpravy vzájemných vztahů (například prodej pozemků nebo dlouhodobý nájem), je to – za splnění dalších podmínek, stanovených ve VyvlZ – důvodem pro zahájení vyvlastňovacího řízení.
Obdobně se vyjádřil NSS v rozsudku č. j. 8 As 187/2016-51, dle kterého ačkoli § 3 odst. 2 EnerZ má povahu speciální právní normy k § 4 odst. 2 VyvlZ, neznamená to, že ve vyvlastňovacím řízení není třeba vážit převahu tohoto veřejného zájmu na dosažení požadovaného účelu nad zachováním práv vyvlastňovaného, jak plyne z § 3 odst. 1 VyvlZ.
Nelze shledat za neústavní zákonodárcem přijatou právní úpravu stanovící, že určité druhově určené stavby (srov. § 3 odst. 2 EnerZ) jsou ve veřejném zájmu. V případě § 3 odst. 2 EnerZ zákonodárce nikterak neporušuje podmínku obecnosti právního předpisu, neboť nepojednává o žádné konkrétní (jediné) stavbě, nenahrazuje rozhodnutí k tomu příslušného stavebního úřadu (jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/04), nýbrž stanoví výčet určitých specifických, byť obecně formulovaných činností při podnikání v energetických odvětvích.
Závěr NSS v posuzované věci, že v případech, kdy existenci veřejného zájmu stanoví přímo zvláštní právní předpis, nemusí být existence veřejného zájmu ve vyvlastňovacím řízení prokazována dle § 4 odst. 2 VyvlZ, tak je ústavní. Právní úprava v § 3 odst. 2 EnerZ, obdobně též v § 58 odst. 1 OchPřKr a v § 33 odst. 1 LázZ, které stanoví nevyvratitelnou domněnku existence veřejného zájmu na vyvlastnění pozemků a staveb při činnostech v těchto ustanoveních vymezených, je souladná s ústavními kautelami čl. 11 odst. 1 a 4 LPS a s postavením Parlamentu jako zákonodárného sboru, který je oprávněn či zavázán v zájmu státu v obecné rovině stanovit, co je ve veřejném zájmu, a tím vymezit zákonný rámec pro individuální rozhodnutí vyvlastňovacích úřadů.
Z hlediska ochrany vlastnického práva stěžovatele a jeho práva podnikat je pak klíčový ten fakt, že v každé konkrétní věci dochází k poměřování práv vyvlastňovaného s veřejným zájmem. Na tomto místě nutno akcentovat případný závěr NSS uvedený v napadeném rozsudku, že toliko existence veřejného zájmu na těchto činnostech deklarovaná předmětným ustanovením EnerZ je sice konstatována paušálně, podstatné ovšem dle NSS je, že to nic nemění na stěžejní povinnosti správního orgánu následně v každém jednotlivém případě individuálně a odůvodněně poměřovat, zda tento veřejný zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, či nikoliv.
V posuzované věci popsanou povinnost správní orgány i správní soudy splnily. Výsledek poměření veřejného zájmu a práv vyvlastňovaného je nutno označit za ústavně konformní, když nelze pominout skutečnost, že věcné břemeno bylo zřízeno k cca jedné čtvrtině pozemku stěžovatele. Je nutno rozlišit umístění stavby na cca dvou procentech rozlohy pozemku stěžovatele, kde je z důvodu řádně a v souladu se zákonem zjištěného veřejného zájmu stěžovatel podstatně omezen v užívací složce svého vlastnického práva (iure utendi) za náhradu, a omezení stěžovatele v podobě přetnutí jím vlastněného pozemku vodiči, kde prakticky není vůbec omezen na výkonu iure utendi, takže nelze prokázat ani tvrzený neústavní zásah do práva podnikat podle čl. 26 LPS.
Komentář: V nálezu se ÚS nad rámec konkrétního posuzovaného případu podrobněji vyjádřil k principu obecnosti zákona, který v „moderním“ významu nelze posuzovat tak úzce jako dříve. V tomto směru, v návaznosti na nález sp. zn. Pl. ÚS 39/18 (SR 6/2022 s. 189), shledal ústavně konformní nejen úpravu výslovného vymezení veřejného zájmu u konkrétního typu staveb v EnerZ, ale také v jiných zákonech, resp. napříč právním řádem. Z obsahu nálezu je třeba zdůraznit, že příslušný orgán, který rozhoduje o vyvlastnění či omezení vlastnického práva v souvislosti se zákonem výslovně vymezeným veřejným zájmem, musí i v takovém případě pečlivě vážit, zda tento veřejný zájem převáží či nepřeváží nad kolidujícím zájmem soukromým.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno