JIŘÍ PÁCAL, soudce Nejvyššího soudu ČR

JIŘÍ HANDLAR, asistent soudce Nejvyššího soudu ČR

V souvislosti se zásadními koncepčními změnami úpravy mimořádných opravných prostředků v trestním řízení stanovila novela trestního řádu provedená zákonem č. 265/2001 Sb. v ustanovení § 174a TrŘ zvláštní oprávnění nejvyššího státního zástupce rušit nezákonná usnesení nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci.

V řízení o stížnosti pro porušení zákona, kterou podal ministr spravedlnosti ve prospěch obviněného J. R., posuzoval Nejvyšší soud otázku, jaký význam mají změny provedené citovanou novelou trestního řádu na možnost podat stížnost pro porušení zákona proti pravomocnému usnesení státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci.

Nejvyšší soud České republiky projednal v neveřejném zasedání dne 14. 5. 2003 stížnost pro porušení zákona, kterou podal ministr spravedlnost ČR v neprospěch obviněného J. R., proti pravomocnému usnesení státního zástupce Okresního státního zastupitelství v T. ze dne 27. 2. 2002 (sp. zn. Zt 1118/2001), a podle § 268 odst. 1 písm. a) TrŘ rozhodl usnesením, že se stížnost pro porušení zákona zamítá.

Rozhodnutí OSZ a řízení, které mu předcházelo

Dne 7. 9. 2001 bylo obviněnému J. R. vyšetřovatelem Policie ČR sděleno obvinění pro trestný čin pytláctví podle § 178a odst. 1 TrZ, kterého se měl dopustit tím, že jako zaměstnanec firmy K. umístil v přesně nezjištěné době r. 1999 v prostoru honitby č. 5 „M.“ v k. ú. M., okr. T., kterou má uvedená společnost pronajatou, 2 ks odchytného zařízení, označeného jako tzv. Larsenovy koše na odchyt dravců, když dne 4. 1. 2001 byly v těchto odchytných zařízeních nalezeny 2 ks orebice rudé, z nichž 1 ks byl mrtvý.

Usnesením státního zástupce Okresního státního zastupitelství v T. ze dne 27. 2. 2002 (sp. zn. Zt 1118/2001) bylo podle § 172 odst. 1 písm. b) TrŘ ve spojení s § 174 odst. 2 písm. c) TrŘ trestní stíhání obviněného J․ R. zastaveno. V odůvodnění usnesení státní zástupce uvádí, že ve věci bylo zjištěno, že předmětné odchytné zařízení mělo sloužit pouze pro odchyt orebice rudé, jejíž vypouštění v uvedené honitbě bylo povoleno Okresním úřadem v T., referátem životního prostředí, za podmínky, že žádný jedinec nepřežije ve volné přírodě trvale a ani neopustí dotčenou honitbu, dále bylo zjištěno, že odchytné zařízení použité v předmětné věci není uvedeno ve výčtu zakázaných způsobů lovu. Státní zástupce dospěl k závěru, že jednání obviněného postrádá znak neoprávněnosti uvedený ve skutkové podstatě trestného činu pytláctví podle § 178a odst. 1 TrZ, neboť obviněný jednal na základě povolení státního orgánu a odchytem vypouštěných kusů orebice rudé plnil jednu z podmínek, které byly jeho společnosti uloženy ve zmíněných rozhodnutích Okresního úřadu v T.

Stížnost ministra spravedlnosti pro porušení zákona

Proti usnesení státního zástupce Okresního státního zastupitelství v T. ze dne 27. 2. 2002 (sp. zn. Zt 1118/2001) podal ministr spravedlnosti ČR stížnost pro porušení zákona v neprospěch obviněného J. R. Vytkl v ní, že zákon byl napadeným usnesením porušen v ustanoveních § 2 odst. 5, odst. 6 TrŘ a § 172 odst. 1 písm. b) TrŘ.

V odůvodnění stížnosti pro porušení zákona ministr spravedlnosti uvádí, že z napadeného rozhodnutí není zřejmé, na základě jakých skutečností mimo vlastní výpověď obviněného dospěl státní zástupce k závěru, že odchytové zařízení mělo sloužit pouze pro povolený odchyt orebice rudé. Z konstrukce nalezeného odchytového zařízení podle ministra spravedlnosti vyplývá, že mohla sloužit pouze k odchytu ptáků, kteří se do pasti chytí při útoku shora a dokáží při letu obratně manévrovat, mezi nejčastěji takto chytané ptáky patří jestřáb lesní, podle něhož se zařízení nazývá též jestřábí koš. Naopak orebice rudá patří do řádu hrabavých ptáků, jehož příslušníci se pohybují především po zemi, jejich let je krátký a přímý, takže způsob jejich života vylučuje možnost odchytu do těchto pastí. Ministr spravedlnosti rovněž nesouhlasí se závěrem státního zástupce, že odchytové zařízení použité v předmětné věci není uvedeno ve výčtu zakázaných způsobů lovu, přitom poukazuje na § 30 odst. 1 zák. č. 23/1962 Sb., o myslivosti, v tehdy platném znění, kde bylo stanoveno, že lov zvěře smí být prováděn jen způsobem odpovídajícím zásadám řádného výkonu práva myslivosti, ochrany zvěře a ochrany přírody. Podle § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 246/1992 Sb. na ochranu zvířat proti týrání je zakázáno lovit zvířata do jestřábích košů. Dále podle § 50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů (mezi které patří i jestřáb lesní), zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Podle § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jsou zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy vydané pro jeho provedení zvláštními předpisy ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování a stavebním řádu, o ochraně nerostného bohatství, ochraně zemědělského půdního fondu, myslivosti a rybářství. Pokud tedy obviněný instaloval předmětné odchytové zařízení, učinil tak v rozporu s výše citovanými ustanoveními právních předpisů a jednalo se o neoprávněný lov.

V závěru stížnosti pro porušení zákona ministr spravedlnosti navrhl, aby Nejvyšší soud ČR vyslovil podle § 268 odst. 2 TrŘ, že napadeným usnesením byl porušen zákon ve vytýkaném směru.

Přezkum zákonnosti Nejvyšším soudem ČR

Nejvyšší soud se při projednání stížnosti pro porušení zákona zabýval předně otázkou, zda je stížnost pro porušení zákona podaná proti usnesení státního zástupce o zastavení trestního stíhání přípustná podle § 266 odst. 1 TrŘ, a dospěl k následujícím závěrům.

Podle § 266 odst. 1 TrŘ může ministr spravedlnosti proti pravomocnému rozhodnutí soudu nebo státního zástupce, jímž byl porušen zákon nebo které bylo učiněno na podkladě vadného postupu řízení, podat u Nejvyššího soudu stížnost pro porušení zákona. Při výkladu citovaného ustanovení je nutno vycházet nejen z jeho gramatického znění, ale je třeba je interpretovat také za použití systematické metody výkladu v širších souvislostech ostatních ustanovení trestního řádu a v návaznosti na změny, které do trestního řádu přinesla novelizace provedená zákonem č. 265/2001 Sb.

Novela trestního řádu provedená zákonem č. 265/2001 Sb. zcela novým způsobem upravila mimořádné opravné prostředky v trestním řízení, zejména dovolání a jeho návaznost na stížnost pro porušení zákona. V souvislosti se zásadními koncepčními změnami úpravy mimořádných opravných prostředků stanovila novela v ustanovení § 174a TrŘ zvláštní oprávnění nejvyššího státního zástupce rušit některá meritorní rozhodnutí učiněná nižšími státními zástupci v přípravném řízení.

Podle § 174a odst. 1 TrŘ je nejvyšší státní zástupce oprávněn do dvou měsíců od právní moci rušit nezákonná usnesení nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhaní nebo o postoupení věci. V § 174a odst. 3 TrŘ je stanoveno, že pokud zruší nejvyšší státní zástupce usnesení podle odstavce 1, pokračuje v řízení státní zástupce, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, a je vázán právním názorem, který vyslovil ve svém rozhodnutí nejvyšší státní zástupce, a je povinen provést úkony a doplnění, jejichž provedení nejvyšší státní zástupce nařídil.

Z ustanovení § 174a TrŘ v první řadě vyplývá, že oprávnění nejvyššího státního zástupce podle tohoto ustanovení je svou podstatou také mimořádným opravným prostředkem, neboť směřuje k nápravě nezákonných pravomocných rozhodnutí státních zástupců. Oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a TrŘ je přitom omezeno pouze na ta usnesení státních zástupců, kterými bylo rozhodnuto o zastavení trestního stíhaní nebo o postoupení věci. Z ustanovení § 174a TrŘ dále vyplývá, že upravuje nápravu nezákonných usnesení státních zástupců o zastavení trestního stíhaní nebo o postoupení věci komplexním způsobem, neboť stanoví oprávnění nejvyššího státního zástupce zrušit nezákonné usnesení a současně v rozhodnutí formulovat závazný právní názor a závazně nařídit provedení dalších potřebných úkonů a doplnění.

Ustanovení § 174a TrŘ upravuje stejně jako ustanovení § 266 odst. 1 TrŘ mimořádný opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí státního zástupce (tento závěr platí i přesto, že oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a TrŘ je mimořádným opravným prostředkem, který vykazuje oproti ostatním mimořádným opravným prostředkům určitá specifika), takže je třeba posoudit, jaký je vzájemný vztah těchto ustanovení.

Podle názoru Nejvyššího soudu je § 174a TrŘ ustanovením speciálním k § 266 odst. 1 TrŘ a v rozsahu své působnosti toto ustanovení nahrazuje. Tento závěr vyplývá předně ze systematického srovnání předmětných zákonných ustanovení.

Ustanovení § 174a TrŘ je speciální ve vztahu k ustanovení § 266 odst. 1 TrŘ, neboť má užší předmět úpravy – zatímco ustanovení § 266 odst. 1 TrŘ vymezuje stížnost pro porušení zákona jako obecný mimořádný opravný prostředek proti pravomocným rozhodnutím soudů a státních zástupců, ustanovení § 174a TrŘ upravuje kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce jako mimořádný opravný prostředek pouze proti rozhodnutím státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci, jinak řečeno, z množiny všech rozhodnutí státních zástupců trestní řád, resp. jeho novela, vybírá ta, kterými bylo rozhodnuto o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci, a stanoví pro ně speciální režim nápravy formou nového mimořádného opravného prostředku, kterým je kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a TrŘ.

Na speciální úpravu ustanovení § 174a TrŘ lze usuzovat i ze skutečnosti, že upravuje nápravu nezákonných usnesení státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci odlišným a navíc komplexním způsobem, když stanoví oprávnění nejvyššího státního zástupce zrušit nezákonné usnesení a současně formulovat v rozhodnutí závazný právní názor, na rozdíl od stížnosti pro porušení zákona, kde platná právní úprava (poté, co bylo nálezem Ústavního soudu publikovaným pod č. 424/2001 Sb. zrušeno ustanovení § 272 TrŘ) umožňuje Nejvyššímu soudu v případech podání stížnosti pro porušení zákona v neprospěch obviněného rozhodovat pouze tzv. akademickým výrokem podle § 268 odst. 2 TrŘ, bez možnosti nezákonné rozhodnutí zrušit a docílit tak jeho skutečné nápravy (uvedený závěr nemůže změnit ani teoretická možnost podání stížnosti pro porušení zákona ve prospěch obviněného, kdy by se ministr spravedlnosti domáhal pro obviněného příznivějšího rozhodnutí, např. pro obviněného příznivějšího důvodu zastavení trestního stíhání).

Z uvedeného vyplývá, že ustanovení § 174a TrŘ zavedené do trestního řádu novelou provedenou zákonem č. 265/2001 Sb. je ustanovením speciálním k § 266 odst. 1 TrŘ a v rozsahu své působnosti toto ustanovení nahrazuje, takže podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 TrŘ je vyloučeno v případech, kdy je napadáno usnesení státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci.

Uvedený závěr o nepřípustnosti stížnosti pro porušení zákona v případech upravených § 174a TrŘ lze podpořit i dalšími právními argumenty.

Jedním ze základních důvodů právní úpravy oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a TrŘ je snaha zajistit dodržení zásady obžalovací ve smyslu § 2 odst. 8 TrŘ, podle něhož je trestní stíhání před soudy možné jen na základě obžaloby nebo návrhu na potrestání, které podává státní zástupce. Podstatou zásady obžalovací v trestním procesu je rozdělení základních procesních funkcí (obžaloba, obhajoba, rozhodnutí) mezi jednotlivé procesní subjekty. Funkce žalobce je svěřena samostatnému procesnímu subjektu, státnímu zástupci, bez jehož návrhu nemůže být trestní řízení konáno, naopak k podání obžaloby či návrhu na potrestání není oprávněn žádný jiný subjekt než státní zástupce – v tomto směru je státní zástupce jako žalobce pánem sporu (dominius litis). Ze zásady obžalovací vyplývá požadavek takové úpravy trestního řízení, kdy rozhodnutí o zastavení trestního stíhaní nebo o postoupení věci ve stadiu přípravného řízení (tedy ve stadiu před podáním obžaloby) je ve výlučné kompetenci státního zástupce bez jakékoli další ingerence soudu, resp. bez ingerence jiného procesního subjektu. Pokud by Nejvyšší soud rozhodoval o zákonnosti usnesení státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci ve stadiu přípravného řízení, bylo by takové rozhodnutí v rozporu se zásadou obžalovací jako jednou z podstatných zásad trestního práva procesního.

Dále je třeba uvést historické důvody pro podporu výše uvedeného názoru o nepřípustnosti stížnosti pro porušení zákona v případech upravených § 174a TrŘ. Institut stížnosti pro porušení zákona byl zaveden do československého právního řádu přijetím zákona č. 87/1950 Sb., přejímán byl pak i do dalších kodifikací trestního procesu (zákon č. 64/1956 Sb. a zákon č. 141/1961 Sb.) a zůstal zachován i v právním řádu České republiky po roce 1993. Zavedení institutu stížnosti pro porušení zákona bylo projevem posílení moci výkonné vůči moci soudní, jako součást tehdejší koncepce dozoru prokuratury nad zákonností trestního řízení, která je však v rozporu se zásadami demokratického právního státu a nezávislým postavením soudů, jež je jedním z atributů právního státu. Ústavnost, resp. neústavnost institutu stížnosti pro porušení zákona byla v minulosti opakovaně posuzována a kritizována představiteli právní teorie i praxe. V této souvislosti je významný nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 424/2001 Sb., kterým byla zrušena ustanovení § 272 a § 276 věty čtvrté TrŘ, ve kterém Ústavní soud dospěl k závěru, že stížnost pro porušení zákona, zejména pokud je podána v neprospěch obviněného, narušuje princip rovnosti stran v trestním řízení, neboť oprávněním podat tento opravný prostředek disponuje pouze jedna strana, a to stát, jehož představitelem je ministr spravedlnosti.

V této souvislosti je nutno dodat, že citovaný nález Ústavního soudu považuje právě zavedení oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a TrŘ novelou provedenou zákonem č. 265/2001 Sb. za vytvoření právního mechanismu, jenž umožňuje státu efektivně uplatnit veřejný zájem na dosažení účelu trestního řízení, zároveň ale dostát požadavkům plynoucím pro řádný proces z čl. 37 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, tj. zejména požadavku rovnosti účastníků řízení.

Uvedené důvody jednoznačně podporují restriktivní výklad ustanovení § 266 odst. 1. TrŘ a závěr o nepřípustnosti stížnosti pro porušení zákona v případech, které lze podle platné právní úpravy řešit jiným mimořádným opravným prostředkem než stížností pro porušení zákona.

V rámci úvah o vztahu ustanovení § 174a TrŘ a ustanovení § 266 odst. 1 TrŘ je třeba dále upozornit na některé výrazné koncepční změny právní úpravy přípravného řízení, které přinesla novela trestního řádu provedená zákonem č. 265/2001 Sb. Jednou z takových změn je i výrazné posílení postavení státního zástupce, který vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti v celém přípravném řízení a rozhoduje o všech důležitých otázkách v přípravném řízení, včetně všech meritorních rozhodnutí. V souladu s právní úpravou dominantního postavení státního zástupce v přípravném řízení je i závěr Nejvyššího soudu, že náprava nezákonných rozhodnutí státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci je v plné kompetenci nejvyššího státního zástupce jako orgánu soustavy státních zastupitelství, do které Nejvyšší soud není oprávněn ingerovat na základě stížnosti pro porušení zákona.

V uvedených souvislostech je třeba zmínit samotnou podstatu stížnosti pro porušení zákona a její význam v systému mimořádných opravných prostředků v trestním řízení. Právní úprava stížnosti pro porušení zákona sleduje dva základní cíle – nápravu vadného konkrétního pravomocného rozhodnutí, kdy se důsledky projeví zejména v konkrétním posuzovaném případě v novém řízení, výjimečně i novým rozhodnutím orgánu o stížnosti pro porušení zákona rozhodujícího, a dále usměrnění soudní praxe při řešení důležitých právních otázek.

V této souvislosti je třeba uvést, že standardním důvodem pro podání stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci je porušení procesních předpisů při zjišťování skutkového stavu věci a hodnocení důkazů (§ 2 odst. 5, odst. 6 TrŘ), jinak řečeno, vady namítané stížností pro porušení zákona se v těchto případech týkají pravidelně nedostatků ve skutkových zjištěních, nikoli však posouzení důležitých právních otázek. Z uvedeného vyplývá, že v případech, kdy je podána stížnost pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci, neplní taková stížnost pro porušení zákona obvykle výše uvedený cíl usměrnění soudní praxe při řešení důležitých právních otázek. S ohledem na skutečnost, že stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci jsou prakticky vždy podávány v neprospěch obviněného, nepřichází však také v úvahu, aby po zrušení § 272 TrŘ výše označeným nálezem Ústavního soudu vedly takové stížnosti pro porušení zákona k nápravě konkrétních pravomocných rozhodnutí. Z toho potom vyplývá, že stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci neplní cíle sledované právní úpravou stížnosti pro porušení zákona, i tato skutečnost je důvodem pro podporu závěru o nepřípustnosti stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci.

Závěrem lze konečně poukázat na skutečnost, že také Nevyšší státní zastupitelství zastává názor o nepřípustnosti stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání. Tento názor prezentuje Nejvyšší státní zastupitelství ve svém vyjádření k podané stížnosti pro porušení zákona a navrhuje v této věci stížnost pro porušení zákona zamítnout jako nepřípustnou podle § 268 odst. 1 písm. a) TrŘ. Nejvyšší státní zastupitelství ve svém vyjádření dále uvedlo, že v rámci přezkumu podle § 174a TrŘ nebyly shledány důvody ke zrušení předmětného rozhodnutí státního zástupce Okresního státního zastupitelství v T.

Z výše uvedených skutečností je zřejmé, že v projednávané věci nejsou splněny podmínky pro podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 TrŘ. Nejvyšší soud proto podanou stížnost pro porušení zákona bez věcného přezkoumání zamítl jako nepřípustnou podle § 268 odst. 1 písm. a) TrŘ.

Závěr

Zvláštní oprávnění nejvyššího státního zástupce rušit některá meritorní rozhodnutí učiněná nižšími státními zástupci v přípravném řízení podle § 174a TrŘ je mimořádným opravným prostředkem, který byl do trestního řádu zaveden novelou provedenou zákonem č. 265/2001 Sb. Právní úprava tohoto nového mimořádného opravného prostředku se významným způsobem promítá i do úpravy stížnosti pro porušení zákona, neboť ustanovení § 174a TrŘ je ustanovením speciálním k § 266 odst. 1 TrŘ a v rozsahu své působnosti toto ustanovení nahrazuje.

Podle platné právní úpravy proto nelze podat stížnost pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 TrŘ proti usnesení státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci, pokud ministr spravedlnosti takovou stížnost pro porušení zákona podá, je třeba ji hodnotit jako nepřípustnou podle § 268 odst. 1 písm. a) TrŘ.