PETR HAVLAN, docent na Právnické fakultě MU v Brně

Už podruhé se na stránkách Právního zpravodaje vracím k tématu, které jsem v nedávno uveřejněném příspěvku¹ tak říkajíc jen nakousl. Tentokrát jde o otázku příspěvkových organizací územních samosprávných celků (dále též POÚSC), resp. jejich způsobilosti, či nezpůsobilosti mít vlastní majetek ve smyslu tento majetek (věci) vlastnit.

Zmínka o této otázce padla v závěru (pod čarou) uvedeného příspěvku, a to (v konkrétní situaci) pouze pro ilustraci. Výslovně jsem tehdy rovněž konstatoval, že podrobný rozbor této problematiky by zcela vybočil z jeho rámce.

Dvě stanoviska

Ani v tomto příspěvku se ale nepustím do podrobného právního rozboru, nýbrž pouze stručně kriticky zareaguji na dvě konkrétní stanoviska, která byla k předmětné problematice zaujata․ Jde jednak o stanovisko Pardubického kraje ze dne 22. 11. 2002 (dále „krajské stanovisko“) adresované Ministerstvu financí (resp. ministru financí) a jednak stanovisko právě tohoto ministerstva ze dne 9. 12. 2002 (vydané ovšem nikoli jako přímá odpověď na stanovisko uvedené na prvním místě). Současně hned podotýkám, že kritiku si zaslouží především stanovisko Ministerstva financí, resp. příslušného odboru, který je vydal (dále „ministerské stanovisko“); a to jistě nikoli proto, že některé aspekty „krajského stanoviska“ byly se mnou předem neformálně diskutovány. Zásadní rozdíl mezi oběma stanovisky totiž spočívá hlavně v tom, že „krajské stanovisko“ představuje určitými argumenty podložený pokus dobrat se podstaty věci, zatímco „ministerskému stanovisku“ argumentační podložení tvrzení v něm obsažených v zásadě chybí. K tomu ale postupně.

Problém příspěvkových organizací jako svébytných právnických osob nezpůsobilých vlastnit majetek je letitý, přičemž „historická“ možnost se s tímto problémem principiálně vypořádat nebyla v roce 2000 využita.² Právě naopak bylo v důvodové zprávě (jejímž autorem je, „jen tak mimochodem“, Ministerstvo financí) k zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (ten nadále počítá s institutem příspěvkových organizací pro majetkovou sféru územních samosprávných celků) výslovně konstatováno, že návrh zákona, resp. uvedený zákon „přejímá dosavadní, osvědčená“ (do uvozovek dal P. H.) pravidla hospodaření příspěvkových organizací, ale zpřesňuje jev řadě hledisek tak, aby se zvýraznila skutečnost, že příspěvková organizace je sice právnickou osobou, ale není subjektem vlastnického práva k majetku, který je vlastnictvím jejího zřizovatele, a má tudíž k němu jen tolik práv, kolik jí její zřizovatel svěří“.

O to absurdněji zní lakonické konstatování v „ministerském stanovisku“ z 9. 12. 2002, že „Ministerstvo financí provedlo důkladný rozbor současného právního stavu, ze kterého vyplynulo, že příspěvkové organizace zřízené obcí nebo krajem mohou být a jsou vlastníky majetku“. To, že z údajného „důkladného rozboru“ není v daném stanovisku uveden prakticky ani jeden argument, je pak absurditou na druhou.

Naproti tomu „krajské stanovisko“ má svou hodnotu zejména v tom, že je z něho patrný smysl pro právní realitu. Ten je vyjádřen už tím, že si autoři stanoviska uvědomují, že pouhé formalistní se odvolávání na čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (tj., že každý má právo vlastnit majetek a vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu), potažmo na § 124 občanského zákoníku (tj., že všichni vlastníci mají stejná práva a povinnosti a poskytuje se jim stejná právní ochrana) asi mnoho neřeší, když je tu speciální veřejnoprávní úprava (zákon č. 250/2000 Sb.), která pojímá POÚSC tradičně, jako právnické osoby, které subjektem vlastnického práva být nemohou.

Z pádnějších konkrétních argumentů „krajské stanovisko“ správně připomíná § 27 odst. 2 cit. zákona. Podle něho je povinnou obsahovou náležitostí zřizovací listiny POÚSC „vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití“ [viz písm. e)], stejně jako „vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena; zejména se uvedou práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, podmínky pro jeho případnou další investiční výstavbu, dále pravidla pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojené s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům a podobně“ [viz písm. f)]. Už z tohoto zákonného textu tak vcelku jasně vyplývá, že POÚSC žádný majetek nevlastní, ale jak majetek svěřený jí při zřízení, tak majetek, který získá později svou vlastní činností, „pouze“ spravuje. Kdyby totiž byl majetek získaný vlastní činností POÚSC v jejím vlastnictví, postrádalo by jakýkoli smysl vymezovat jí k němu ještě práva umožňující takový majetek spravovat.

I když je „správa“ podle § 27 zákona č. 250/2000 Sb. vlastně jen jakýmsi „nahodilým“ souborem majetkových práv a povinností adhoc, neznamená to ještě, že nejde zároveň o svébytný soubor práv a povinností svébytné právnické osoby k majetku příslušného územního samosprávného celku.³ Určitá komplexnost institutu správy tak umožňuje i v podstatě komplexní hospodaření se svěřeným majetkem (péči o něj), na čemž principiálně nemůže nic změnit ani rozdílná kvalita tohoto hospodaření (péče), ovlivněná vždy též konkrétním „balíkem“ práv a povinností k majetku, vymezeným té které příspěvkové organizaci jejím zřizovatelem (příslušným územním samosprávným celkem). Z uvedeného pohledu se pak jeví jako věcně problematická možnost (kterou se nicméně dost často operuje) upravit vztah příspěvkové organizace k majetku zřizovatele jinak než předáním do správy, tj. např. uzavřením smlouvy o nájmu nebo smlouvy o výpůjčce. Formálně právně však proti takto založenému majetkoprávnímu vztahu nelze mnoho namítat, protože tu máme co do činění se dvěma svébytnými právnickými osobami, tj. s danou příspěvkovou organizací a s daným územním samosprávným celkem.

V zásadě správně argumentuje „krajské stanovisko“ proti vlastnické subjektivitě POÚSC také v souvislosti s jejím zánikem. Určitě ne náhodou stanoví § 27 odst. 3 věta druhá zákona č. 250/2000 Sb. jen to, že rozhodne-li zřizovatel o zrušení příspěvkové organizace, přecházejí dnem uvedeným v jeho rozhodnutí o zrušení její práva a závazky na zřizovatele. Tedy ani slovo o přechodu věcí, tedy hmotném majetku, o který nám zde jako o předmět vlastnictví jde; ani slovo o vypořádání tohoto majetku při zániku příspěvkové organizace. Co z toho plyne? Plyne z toho prostý fakt, že zákon se žádným vlastnictvím příspěvkové organizace nepočítá. Ostatně představa, podle které nabývá příspěvková organizace majetek do svého vlastnictví, následně je rozhodnutím zřizovatele zrušena, přičemž její majetek na zřizovatele přechází (je tedy zřizovatelem účelově zbavena vlastnického práva k němu), a poté, při případném „znovuzřízení“ organizace, tento majetek zřizovatel předá (anebo taky nepředává) do její správy, je až komická.

„Krajské stanovisko“ připomíná též známou pravdu, že nabývání majetku do vlastnictví není spojeno jen s prospěchem, ale také s řadou povinností, potažmo komplikací (např. při zatížení majetku závazky), které by při současném „nastavení“ příspěvkové organizace jako takové mohly jít až proti smyslu její konkrétní existence. Rovněž tak toto stanovisko upozorňuje na nešvar, který se dnes poměrně často vyskytuje a který spočívá ve snaze přičítat ekonomické potíže při hospodaření s majetkem právním institutům, jež s nimi přímo nesouvisejí. V daném případě jde hlavně o povinnost provádět účetní odpisy dlouhodobého majetku svěřeného do správy bez možnosti jejich uplatnění pro daňové účely. To, že zákon o daních z příjmů neumožňuje daňové odpisy poplatníkům, kteří nemají k majetku právo vlastnické nebo příslušnost hospodařit s majetkem státu, ještě neznamená, že je to primárně problém institutu správy. Tento problém je totiž třeba řešit odpovídající změnou daňových, potažmo účetních předpisů, a nikoli účelovým tvrzením, že POÚSC jsou subjekty vlastnického práva.

Přestože „krajské stanovisko“ obsahuje také některé méně přesvědčivé argumenty, jakož i některé drobnější nepřesnosti, představuje jako celek solidně argumentované vysvětlení, proč POÚSC nemohou podle současné právní úpravy vlastnit majetek. Nic takového, jak už zmíněno, ale nelze říci o „ministerském stanovisku“, které tvrdí opak. Už jen vzhledem k tomu, že platná právní úprava připouští jako předmět vlastnického práva pouze věci ve smyslu hmotných předmětů s určitým samostatným určením (funkcí), včetně bytů a nebytových prostor, ponechávám zcela bez komentáře větu z posléze uvedeného stanoviska, která zní: „Vlastním majetkem příspěvkové organizace se staly práva, pohledávky a závazky, které jí byly do vlastnictví převedeny přímo zákonem“ (kurzivou zvýraznil P. H.).

Závěr

Jak tedy (i s ohledem na výše uvedené) odpovědět na otázku v nadpise tohoto článku? Stručná odpověď by po mém soudu měla vypadat takto: