KATEŘINA JANDOVÁ, advokátní kancelář Gleiss Lutz

Dne 8. května 2003 vydal Evropský soudní dvůr rozhodnutí ve věci Kolpak,¹ v němž opětovně uznal přímou aplikovatelnost ustanovení asociačních dohod, týkajících se volného pohybu pracovníků. Zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti se mohou nicméně dovolávat pouze ti občané kandidátské země, kteří jsou na území členského státu řádně zaměstnáni, a to pouze ve vztahu k pracovním podmínkám, odměňování nebo propouštění. Národní zacházení s občany kandidátských zemí nelze na druhou stranu po členském státu požadovat, pokud jde o přístup na jeho trh práce.

Předmětem řízení u Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“) ve věci Kolpak byla otázka vznesená vrchním zemským soudem v Hammu, zda je v rozporu s Evropskou dohodou zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a Slovenskou republikou² (dále jen Evropská dohoda ES – Slovensko) aplikovat vůči slovenskému profesionálnímu sportovci takový předpis vydaný německým svazem házené, na jehož základě je při zápasech národní německé ligy házené povoleno nasazovat pouze omezený počet hráčů, kteří nejsou státními občany zemí Evropského hospodářského prostoru.³

Německý svaz házené vydal panu Kolpakovi, hráči ze Slovenska, z důvodu jeho státního občanství hráčský průkaz označený písmenem A, přičemž v rámci německé ligy mohou hrát mistrovské a pohárové zápasy maximálně dva hráči spadající do této kategorie․ Opíral se přitom o svůj interní předpis, tzv. hráčský řád. Pan Kolpak a jeho ligový klub napadli příslušné ustanovení hráčského řádu u německého národního soudu pro jeho rozpor s Evropskou dohodou. Jejich právní argumentace se opírala o pravidlo národního zacházení v členských státech ES, jež ve vztahu k pracovním podmínkám slovenských pracovníků zavedla Evropská dohoda ES – Slovensko. Pan Kolpak splňoval podmínku legálního zaměstnání v Německu, neboť měl uzavřenu řádnou pracovní smlouvu, pobíral pravidelný měsíční příjem, měl bydliště v Německu a taktéž řádné povolení k pobytu. Na základě uplatnění sporného předpisu byl nicméně omezen ve výkonu pracovní činnosti, protože mu byla odepřena možnost účastnit se oficiálních utkání německé ligy za stejných podmínek, za jakých se utkání účastní ostatní hráči, státní občané členských zemí Evropského hospodářského prostoru. Naopak německý svaz házené, podporovaný ve sporu řeckou, španělskou a italskou vládou, namítal, že sporné ustanovení předpisu vydaného svazem házené se netýká pracovních podmínek, nýbrž samotného přístupu k zaměstnání slovenských státních příslušníků v Německé spolkové republice, a liberalizační ustanovení Evropské dohody se na něj tudíž nevztahují.

ESD nejprve zkoumal, zda se slovenský občan může dovolat před národním, v tomto případě německým, soudem práv vyplývajících z článku 38 odst. 1 první odrážka Evropské dohody ES – Slovensko. V případě souhlasného stanoviska bylo třeba následně zkoumat, zda lze ustanovení tohoto článku použít i ve vztahu k pravidlům vydaným národním sportovním svazem. Konečně bylo zapotřebí analyzovat dosah zákazu diskriminace obsaženého v tomto ustanovení.

ESD dospěl k závěru, že ustanovení Evropské dohody ES – Slovensko o volném pohybu pracovníků je třeba přiznat přímý účinek a slovenský hráč se práv z něj vyplývajících může dovolat před německým soudem. Soud dále rozhodl, že zákaz diskriminace obsažený v čl. 38 odst. 1 první odrážka Evropské dohody ES – Slovensko platí i ve vztahu k předpisům vydaným sportovními svazy, které stanoví předpoklady pro výkon závislé činnosti profesionálními sportovci. Jedná se o analogický výklad ke známému rozhodnutí ESD ve věci Bosman.⁴

Pravidlo vydané německým svazem házené, na jehož základě je hráč se státní příslušností jiného státu, než jsou státy Evropského hospodářského prostoru, omezen účastnit se určitých utkání národní soutěže, se týká pracovních podmínek a představuje Evropskou dohodou zakázanou diskriminaci. Účast profesionálních hráčů na ligových utkáních představuje základní cíl jejich činnosti. Tuto diskriminaci nelze ospravedlnit sportovními hledisky, na rozdíl od mezistátních utkání, při nichž je účast zahraničních hráčů vyloučena čistě ze sportovních důvodů.

V dalším textu se zaměříme na analýzu významu rozhodnutí pro výklad asociační dohody ve vztahu k českým pracovníkům a rovněž na situaci po vstupu České republiky do EU.

Ustanovení asociačních dohod k volnému pohybu pracovníků

Asociační dohody uzavřené mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a kandidátskými zeměmi na straně druhé zakotvují na rozdíl od Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“) pouze částečnou liberalizaci pracovního trhu mezi smluvními stranami. Základní ustanovení asociačních dohod o volném pohybu pracovníků stanoví vůči občanům kandidátské země zákaz diskriminace založené na státním občanství, neboli požadavek na národní režim zacházení, toliko ve vztahu k pracovním podmínkám, mzdě a propouštění. V případě České republiky je toto ustanovení zakotveno v čl. 38 odst. 1 první odrážka⁵ Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a Českou republikou⁶ (dále jen „Evropská dohoda ES – ČR“). Asociační dohody naopak neukládají členským státům povinnost uplatňovat nediskriminační přístup občanů kandidátských zemí k zaměstnání a nezakládají jejich rovnoprávnost s občany EU na evropském pracovním trhu.⁷ Výše uvedeného zákazu diskriminace se navíc může dovolat jen pracovník kandidátské země, který je na území některého členského státu již legálně zaměstnán.

Souhrnně lze říci, že Evropská dohoda ES – ČR ukládá členským státům EU zacházet, pokud jde o základní náležitosti pracovního poměru, s českými občany stejně jako s tuzemskými občany. Národního režimu zacházení se český občan nemůže nicméně dovolat, pokud jde o vlastní právo na to být zaměstnán. Aby byl český občan považován za legálně zaměstnaného na trhu EU, musí zpravidla získat v daném členském státě pracovní povolení a povolení k pobytu. Přístup k zaměstnání českých občanů v členských státech EU se plně řídí národními právními předpisy tohoto státu aplikovanými na zaměstnávání občanů nečlenských zemí Evropské unie. Podmínky zaměstnávání cizích pracovníků bývají rovněž upraveny dvoustrannými smlouvami. Česká republika uzavřela dvoustrannou mezinárodní smlouvu o vzájemném zaměstnávání se Slovenskem, Německem, Polskem a Rakouskem.

Přímá aplikovatelnost a přímý účinek asociačních dohod

ESD navázal svým rozhodnutím ve věci Kolpak na předchozí judikaturu a potvrdil přímou aplikovatelnost asociačních dohod a přímý účinek jejich ustanovení o volném pohybu pracovníků. Asociační dohody jsou integrální součástí právních řádů členských států EU, pro jejich aplikaci není nutná recepce aktem vnitrostátního práva. Pokud je právní normě, obsažené v asociační dohodě, přiznána vlastnost přímého účinku, znamená to, že jednotlivci se mohou dovolat práv vyplývajících z této normy před národními soudy členských států, a to přesto, že přímými subjekty a adresáty asociačních dohod jsou státy.

Podle ustálené judikatury⁸ Evropského soudního dvora je přímý účinek uznán pouze ve vztahu k takovému ustanovení dohody uzavřené mezi Evropským společenstvím a třetí zemí, jež obsahuje jasný a jednoznačný závazek, jehož splnění nebo účinky nejsou závislé na přijetí dalšího aktu. Právní norma musí být dále bezpodmínečná a musí směřovat k založení práv, příp. povinností, jednotlivců.

Článek 38 odst. 1 první odrážka Evropské dohody ES – ČR zakazuje členským státům jasně, jednoznačně a nepodmíněně znevýhodňovat české zaměstnance na základě jejich státní příslušnosti ve srovnání s vlastními státními příslušníky, pokud jde o pracovní podmínky, odměňování či propouštění z pracovního poměru. Tento článek nepožaduje navíc ke své aplikaci dodatečné přijetí prováděcího právního aktu, např. prováděcích pravidel ze strany Rady přidružení. Ustanovení článku 38 odst. 1 první odrážka sice předvídá existenci podmínek a modalit použitelných v jednotlivých členských státech EU, tuto podmíněnost nelze nicméně vykládat tak, že by členským státům bylo povoleno vázat aplikaci zákazu diskriminace na splnění určitých předpokladů nebo ji omezit pravidlem volného uvážení. Takovýmto výkladem by bylo toto ustanovení znehodnoceno a zbaveno praktické účinnosti.⁹

Uznání přímého účinku nebrání ani existence ustanovení čl. 59 odst. 1 Evropské dohody ES – ČR, ze kterého vyplývá, že úřady členských států jsou mimo jiné oprávněny, v rámci daném Evropskou dohodou, aplikovat národní právní předpisy upravující vstup, pobyt, pracovní činnost a pracovní podmínky na svém území. Čl. 59 odst. 1 Evropské dohody ES – ČR se dle názoru ESD netýká provádění ustanovení Evropské dohody o volném pohybu pracovníků.¹⁰

Lze tedy dospět k jednoznačnému závěru, že článku 38 odst. 1 první odrážka Evropské dohody ES – ČR zakládajícímu režim národního zacházení pro české pracovníky je přiznána vlastnost přímého účinku. Český občan se může práv vyplývajících z tohoto ustanovení přímo dovolat a uplatnit je u soudů dotčeného členského státu.

Adresáti práv a povinností

Jak bylo již výše uvedeno, přestože adresáty norem obsažených v příslušných článcích asociačních dohod k volnému pohybu pracovníků jsou primárně státy (tj. smluvní strany dohod), umožňuje zásada přímého účinku i jednotlivcům dovolat se svých práv vyplývajících z těchto článků. Oprávněným subjektem je v tomto případě pracovník, neboli osoba v zaměstnaneckém poměru. Stálá judikatura Evropského soudního dvora svědčí o tom, že pojmu „pracovník“ je evropským právem přiznán autonomní význam. To znamená, že rozhodnutí o tom, zda má určitá osoba statut pracovníka a tím jí přináleží i práva vyplývající z volného pohybu osob, se řídí komunitárním, nikoliv národním právem. Pojem je třeba definovat na základě objektivních kritérií, která charakterizují pracovněprávní poměr a z něj vyplývající práva a povinnosti. Za pracovníka (zaměstnance) se v souladu s komunitárním právem považují všechny osoby, které po určitou dobu provádějí výkony pro jinou osobu (zaměstnavatele) na základě jeho pokynů, za což jim jako proti plnění přísluší odměna.¹¹ Závislá činnost pokrývá nejen činnosti hospodářského charakteru, ale též např. činnost profesionálních sportovců, jak bylo opětovně potvrzeno ve výše uvedeném rozhodnutí ve věci Kolpak. Výkon závislé činnosti byl v tomto případě uznán, neboť pan Kolpak poskytoval sportovní služby pro svého zaměstnavatele v hlavním pracovním poměru a pobíral za to pravidelnou měsíční mzdu. Toto tvrzení nelze nicméně použít pro případy, kde nehospodářský charakter činnosti převažuje.

Při určení povinných subjektů je třeba vzít v úvahu, že pravidlo národního, tj. nediskriminačního, zacházení musejí plně respektovat nejen státní orgány při své legislativní a rozhodovací činnosti, ale rovněž soukromoprávní subjekty při výkonu svých autonomních práv.¹² V opačném případě by odstranění překážek státního původu mohlo být zmařeno tím, že soukromoprávní subjekty by v rámci své právní autonomie tyto nebo srovnatelné překážky ve skutečnosti zachovaly nebo nově nastolily. Pracovní podmínky jsou v jednotlivých členských státech upraveny nejen zákony a jinými právními předpisy, ale též smlouvami uzavřenými mezi soukromými osobami nebo jinými akty soukromoprávních subjektů (např. kolektivní smlouvy, předpisy sportovních svazů). V souladu s tím právní předpisy ES¹³ postihují neplatností všechna ustanovení kolektivních smluv nebo individuálních pracovních smluv, která jsou v rozporu se zásadou rovného zacházení.

Rozsah zákazu diskriminace zakotveného v asociačních dohodách

Volný pohyb osob a v jeho rámci volný pohyb pracovníků je jednou ze základních svobod vnitřního trhu Evropského společenství. Příslušná právní úprava je obsažena v čl. 39–42 Smlouvy ES, tedy v právním předpise, kterému je v hierarchii norem práva ES přiznán nejvyšší stupeň právní síly. Čl. 39 odst. 2 Smlouvy ES stanoví pravidlo národního zacházení, tj. zrušení jakékoliv diskriminace mezi pracovníky členských států založené na státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky. Ze srovnání úpravy zákazu diskriminace pracovníků, která je obsažená ve Smlouvě o ES a v asociačních dohodách, lze dospět k závěru, že pokud jde o pracovní podmínky, odměnu za práci a propouštění, jsou ustanovení obou právních předpisů ve svém znění srovnatelná. Otázkou je, zda ze srovnatelného znění lze dovodit i požadavek na shodný výklad a aplikaci těchto ustanovení různých právních předpisů.

Podle stálé judikatury¹⁴ Evropského soudního dvora pouhé podobné znění některého ustanovení zakládací smlouvy ES a ustanovení asociační dohody, či jiné mezinárodní smlouvy, uzavřené mezi Evropským společenstvím a třetí zemí, nestačí, aby tomuto ustanovení mezinárodní smlouvy byl přiznán takový význam, který přísluší ustanovení zakládací smlouvy ES. Přenos výkladu ustanovení Smlouvy ES na srovnatelné, podobné nebo souhlasné znění ustanovení asociační dohody závisí zejména na tom, jaký účel sleduje takové ustanovení ve svém vlastním právním rámci. Stěžejní význam v tomto směru přísluší srovnání mezi předmětem a kontextem asociační dohody a Smlouvy o ES.¹⁵

Stejný výklad je dle názoru Evropského soudního dvoru třeba zaujmout i ve vztahu k příslušným ustanovením asociačních dohod o volném pohybu pracovníků. Tato ustanovení sice na rozdíl od čl. 39 Smlouvy o ES nestanoví plný status volného pohybu pracovníků v rámci Evropských společenství, nicméně ze srovnání předmětu a cílů asociační dohody nevyplývá žádný důvod, proč by ustanovením asociačních dohod k volnému pohybu pracovníků měl být dán jiný obsahový význam, než jaký přísluší čl. 39 odst. 2 Smlouvy o ES.

Ze znění článků asociačních dohod k volnému pohybu pracovníků a z cílů těchto dohod vyplývá zejména, že má být vytvořen vhodný rámec pro postupnou integraci kandidátských zemí do Evropského společenství. Tím je podpořen zákaz jakékoliv přímé nebo zastřené diskriminace zaměstnanců kandidátských zemí na základě státní příslušnosti, která by mohla zhoršit jejich pracovní podmínky.¹⁶ Zastřená diskriminace znamená takové zacházení, které sice přímo nestaví na státní příslušnosti, ve skutečnosti nicméně vede ke stejnému výsledku jako přímá diskriminace (např. stanovení takových podmínek, jejichž splnění je pro cizince obtížné). Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti platí nicméně, jak bylo již výše uvedeno, pouze pro ty zaměstnance kandidátských zemí, kteří jsou již na území členského státu legálně zaměstnáni, tj. mají potřebné pracovní povolení a povolení k pobytu.

Situace po vstupu ČR do EU

Evropská dohoda ES – ČR, a tedy i její ustanovení k volnému pohybu pracovníků, pozbude platnosti dnem vstupu ČR do Evropské unie, tj. k 1. květnu 2004. Výše uvedený výklad obsahu práv českých pracovníků v členských státech EU však neztratí svůj význam ani po tomto datu. Členské státy EU si prosadily do Smlouvy o přistoupení ČR k EU přechodné období na volný pohyb osob, v jehož důsledku nebudou moci čeští občané těžit ihned po vstupu z liberalizace pracovního trhu uvnitř EU ve stejné míře jako občané stávajících členských států EU. Dá se říci, že stav založený Evropskou dohodou bude po určitou dobu (maximálně však po dobu sedmi let) pokračovat i poté, co se Česká republika stane členem EU.

V souladu se Smlouvou o přistoupení ČR k EU jsou současné členské státy EU oprávněny nadále aplikovat ve vztahu k občanům ČR národní předpisy o zaměstnávání cizinců na svém trhu práce nebo opatření, jež vyplývají z dvoustranných dohod, upravujících přístup českých státních příslušníků na pracovní trhy těchto států. Jedná se zejména o povinnost získat k výkonu práce pracovní povolení a povolení k pobytu. Některé současné členské státy¹⁷ sice již deklarovaly, že uvedené přechodné období nevyužijí, na nejatraktivnějším pracovním trhu Německa a Rakouska však pro české občany budou s největší pravděpodobností,¹⁸ minimálně v prvních dvou letech, platit stávající omezení přístupu k zaměstnání. Pravidla národního režimu zacházení se budou moci čeští pracovníci dovolat u národních soudů pouze ve výše uvedeném rozsahu, tj. ve vztahu k pracovním podmínkám, a pouze za předpokladu, že se jedná o pracovníky legálně zaměstnané v některém členském státě.