EVA BLECHOVÁ, advokát, Roedl & Partner, v.o.s.

Novela devizového zákona, vyhlášená pod č. 354/2004 Sb., mění § 17 devizového zákona č. 219/1995 Sb., kterým se měly promítnout do českého právního řádu podmínky přechodných období vyjednaných pro ČR v oblasti volného pohybu kapitálu, zakotvené ve Smlouvě o přistoupení ČR k ES a v kapitole 2 Přílohy č. V Aktu o podmínkách přistoupení (dále jen „Smlouva o přistoupení“ a „Akt“).

Ustanovení § 17 devizového zákona tak mělo zakotvit dočasné omezení nabývání některých tuzemských nemovitostí ze strany zahraničních osob, a to konkrétně zemědělských pozemků (tvořících zemědělský půdní fond nebo do něj náležejících a pozemků určených k plnění funkcí lesa), a z dalších nemovitostí tzv. objektů vedlejšího bydlení. Obávám se, že se to moc nepovedlo.

1. Účinnost novely devizového zákona

Především chci úvodem vyjádřit pochybnost o stanovení účinnosti novely devizového zákona ke dni přistoupení ČR k EU (tedy k 1. 5. 2004) tak, jak to zákonodárce provedl v části čtvrté, čl. IV zákona č. 354/2004 Sb., a to přesto, že ji Poslanecká sněmovna schválila 4. 5. 2004, prezident republiky ji podepsal 20. 5. 2004 a ve Sbírce zákonů byla publikována až 8. 6. 2004 (!). Faktem zůstává, že bez ohledu na zdařilost novely devizového zákona – či v ní uvedený údaj o její účinnosti – platí již od 1․ května 2004 to, co bylo sjednáno a zakotveno ve Smlouvě o přistoupení a Aktu. Opora pro tento závěr je v článku 10 Ústavy, ale i v § 31 devizového zákona, z nichž jednoznačně vyplývá přednost mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, před vnitrostátní právní úpravou.

2. Novela devizového zákona v praxi

Pokud jde o vlastní otázku nabývání tuzemských nemovitostí občany EU jsou pro účely tohoto článku podstatná ust. § 1 písm. b) a c) devizového zákona, kterými je jednoznačně stanoveno kritérium devizového statutu (cizozemec, tuzemec), a pak zmíněný § 17, který má obsahovat vlastní právní úpravu, resp. omezení nabývání tuzemských nemovitostí ve smyslu Smlouvy o přistoupení, resp. Aktu.

Konkrétní zkušenosti s aplikací nové právní úpravy a závazků ČR tak, jak ji zatím chápou a praktikují katastrální úřady, v podstatě odpovídají nejasné formulaci předmětných ustanovení devizového zákona. Podotýkám a zdůrazňuji, že mé praktické poznatky z aplikace devizového zákona tak, jak jsou popsány dále, jsou z počátku srpna 2004, tedy z doby více než tři měsíce po přistoupení ČR k EU a po nabytí účinnosti novely devizového zákona. Při mém osobním dotazovaní na vklad práv z připravované kupní smlouvy se katastrální úřady shodují v odpovědi: „Zatím nic nevíme, budeme zkoumat, až bude podán konkrétní návrh na vklad.“. Domnívám se, že v této odpovědi se skrývá také jeden z důvodů, že zatím jsou takové návrhy u katastrálních úřadů spíše výjimečné. Absence návrhů na vložení práv z kupních smluv, kde stranou kupující je občan EU, je dána ale i tím, že pracovníci těchto úřadů případné zájemce o tuzemské nemovitosti od podání návrhů na vklad odrazují, ať již přímo („zatím není jasno, jak by s takovým návrhem bylo naloženo“), či tím, že jim zatím nejsou schopni podat na konkrétní dotaz odpovídající informaci.

S ohledem na novou vnitrostátní právní úpravu i mezinárodní smluvní dokumenty mám za to, že by nemělo být problémem vložit do katastru nemovitostí níže uvedené vlastnické právo:

Právě na těchto typech kupních smluv lze také ukázat konkrétní potíže a problémy se zápisem a zřejmě ne zcela dostatečnou přípravu katastrálních úřadů ke vkladu vlastnických práv do katastru nemovitostí. Mohu potvrdit, že více než čtvrt roku po vstupu ČR do EU se řada pracovišť katastrálních úřadů bránila podat jakékoliv informace o požadavcích na provedení vkladu vlastnického práva pro občana EU a alibisticky poukazovala na nejasnost úpravy § 17 devizového zákona, jakož i metodického pokynu ČÚZK (z června 2004); naopak tvrdila, že v současné době nelze provést vklad vlastnického práva pro občany EU (a to dokonce ani pro ty, kterým bylo uděleno povolení pro občana EU k trvalému pobytu v ČR (!).

Pokud jde o případ uvedený pod bodem 1 (kupní smlouva na obytný dům se stav. pozemkem a zahradou, kde kupujícím je občan státu EU s povolením k trvalému pobytu v ČR), nelze vůbec pochybovat, že kupující je tuzemcem a jako s takovým je třeba s ním nakládat při řízení o vkladu vlastnického práva k tuzemské nemovitosti, a to jak jde-li o nabytí vlastnictví stavby, tak zemědělského pozemku (v tomto případě zahrady). Přesto jsem příslušným katastrálním pracovištěm byla překvapivě informována, že i pokud by byl zapsán občan EU jako vlastník domu, nelze vklad vlastnictví k zahradě, která dům obklopuje, pro něj provést, a to s odůvodněním, že „zahrada je pozemkem, který patří do zemědělského půdního fondu a vztahuje se na něj úprava dle § 17 odst. 1 písm. c) devizového zákona“. Toto ustanovení se ale vztahuje na cizozemce (!), a to ještě jen na ty, kteří jsou v tuzemsku zaregistrováni v evidenci zemědělských podnikatelů (samostatně hospodařících zemědělců). Navíc jde zřejmě o neaplikovatelné ustanovení, protože cizozemci, který je charakterizován právě tím, že nemá v tuzemsku trvalý pobyt, ukládá cit. ustanovení devizového zákona splnit podmínku 3 roků trvalého pobytu v ČR. (?!) Odkaz v § 17 odst. 1 písm. a) [„s výjimkou osob uvedených v písmenu c)“] by se tedy mohl týkat jen těchto samostatně hospodařících zemědělců, což je ale absurdní, protože právě ti, pokud se hodlají usadit a bydlet v ČR, měli podle Smlouvy o přistoupení a Aktu podléhat nadstandardnímu zacházení, resp. stejnému režimu jako čeští občané.

S katastrálním úřadem lze souhlasit v tom, že ust. § 17 odst. 1 písm. c) je vnitřně rozporné [cizozemec s trvalým pobytem v ČR (?)], nesouhlasím však se závěrem, že s ohledem na cit. ustanovení nelze vůbec vložit vlastnické právo k zemědělskému pozemku pro občana EU s povolením k trvalému pobytu v ČR. Za nesprávné považuji také i doporučení katastrálního úřadu řešit vztah tohoto „tuzemce z EU“ k zahradě u stavby zřízením věcného břemene.

Jsem přesvědčena, že postup a argumenty, resp. výklad § 17 odst. 1 devizového zákona katastrálním úřadem nebyly správné, a pokud by katastrální úřad provedení vkladu zamítl jen z tohoto důvodu, jednal by jednoznačně v přímém rozporu nejen s vnitrostátní právní úpravou, ale i s mezinárodními závazky České republiky. Je-li komukoli (a to nejen občanovi EU) uděleno povolení k trvalému pobytu, stává se ze zákona tuzemcem. Není tedy třeba ani zkoumat, zda by se na takového občana EU s trvalým pobytem mohlo vztahovat jiné ustanovení než právě písm. a) § 17, ať již jde o jeho odst. 1 či odst. 2 (stejně tak to konečně platilo i za devizového zákona účinného před vstupem ČR do EU).

Ještě problematičtější se ukázala možnost zápisu v katastru nemovitostí dle kupní smlouvy uvedené pod bodem 2 (chata se stavebním pozemkem a s přiléhající zahradou), kde kupujícím je občan EU s povolením k přechodnému pobytu v ČR, tedy z hlediska devizového zákona cizozemec. Pokud hodlá nabýt do vlastnictví zemědělský pozemek (zahradu) spolu se stavbou (příp. ke stavbě, kterou již vlastní), je podklad pro realizaci této možnosti třeba hledat v ust. § 17 odst. 1 písm. d) bod 7 devizového zákona, podle něhož mohou „cizozemci nabýt zemědělský pozemek, který tvoří jeden funkční celek s nemovitou stavbou v jejich vlastnictví“. Je překvapující, že většina katastrálních úřadů doposud považuje s odvoláním na svou dlouhodobě praktikovanou metodiku za „pozemek, který tvoří jeden funkční celek s nemovitou stavbou“ výlučně jen pozemek pod stavbou. Z toho by však plynulo, že pozemkem, který tvoří jeden funkční celek s nemovitou stavbou, by nikdy nemohl být pozemek zemědělský. V důsledku toho by pak nebylo možné vůbec aplikovat § 17 odst. 1 písm. d) bod 7 devizového zákona a tedy cizozemci by mohli nabýt do vlastnictví jen dům, ale nikoliv již zahradu, předzahrádku a podobný zemědělský pozemek, který k takové stavbě vysloveně patří. Mám za to, že takový výklad katastrálních úřadů není ničím odůvodněn a naopak je v rozporu jak se smyslem § 17 odst. 1 písm. d) bod 7 devizového zákona (který hovoří jednoznačně o „zemědělském“ pozemku, který tvoří jeden funkční celek se stavbou), tak s logikou věci (jaký význam by mělo nabytí domu bez přilehlé zahrádky ?).

Lze předpokládat, že uvedený přístup a výklad katastrálních úřadů ve věci zemědělského pozemku, tvořícího jeden funkční celek se stavbou ve smyslu § 17 odst. 1 písm. d) bod 7, se zřejmě změní. Naznačuje to stanovisko, které k této problematice následně zaujal Český úřad zeměměřický a katastrální (ČÚZK) a snad o něm již informoval všechny katastrální úřady. ČÚZK v něm konstatuje, že cit. ustanovení devizového zákona má umožnit státním příslušníkům členských států EU nabývat spolu s objekty vedlejšího bydlení i zemědělský pozemek, který tvoří jeden funkční celek s nemovitou stavbou, typicky např. zahradu patřící k rodinnému domu (přilehlou k domu nebo jej obklopující), přičemž takový zemědělský pozemek může občan EU nabýt buď spolu s domem stejnou smlouvou nebo až následně po získání vlastnictví k domu.

Pro úplnost je ale třeba zmínit, že pokud by cizozemec chtěl nabýt do vlastnictví pouze zahradu nebo jiný zemědělský pozemek (tedy bez stavby, která by s ním tvořila jeden funkční celek anebo pokud by takovou stavbu již nevlastnil), není pro to opora v devizovém zákonu a taková transakce by se ve prospěch cizozemce (ani z EU) nemohla platně uskutečnit [ledaže by nastala některá ze situací uvedená v § 17 odst. 1 písm. d) devizového zákona, tj. cizozemec by zemědělský pozemek získal např. děděním, do společného jmění manželů, z nichž jeden je českým státním občanem nebo tuzemcem, od příbuzného v řadě přímé, sourozence nebo manžela, výměnou za jiný zemědělský pozemek (ve stejné hodnotě), na základě předkupního práva z podílového spoluvlastnictví, nebo pokud tak výslovně stanovil zvláštní zákon]. Ovšem z hlediska Smlouvy o přistoupení, resp. Aktu by občané EU měli mít možnost nabýt zemědělskou půdu i na základě registrace v evidenci zemědělských podnikatelů.

Pro obhajobu dosavadního přístupu katastrálních úřadů lze říci, že s návrhy na vklad vlastnického práva pro občany EU se zatím setkaly zřejmě jen zcela výjimečně, právní úprava nabývání nemovitostí občany EU není promítnuta v českém právu zcela jednoznačně, zřejmě i v rozporu se závazky, které vyplývají pro ČR ze Smlouvy o přistoupení, resp. Aktu a navíc je v některých případech evidentně neaplikovatelná¹. Metodické pokyny, kterými by měl ČÚZK sjednocovat postupy územních katastrálních úřadů, přicházejí pomalu a nejsou dostatečné. Ukazuje se také, že úředníci katastrálních úřadů stále nejsou zvyklí pracovat s komunitárním právem samostatně, ale že k tomu potřebují právě konkrétní metodiku, která by je při aplikaci takto stanoveného práva vedla. Jejich situace je o to složitější, že kromě závazků vyplývajících ze Smlouvy o přistoupení, resp. Aktu, mají na nabývání tuzemských nemovitostí vliv také Dohoda o Evropském hospodářském prostoru a Dohoda o ochraně a podpoře investic s USA, v jejichž důsledku je třeba podmínky vyjednané ČR pro přechodné období pro občany EU vztáhnout i na fyzické a právnické osoby z Norska, Islandu, Lichtenštejnska a USA.

3. Objekty vedlejšího bydlení a osoby bydlící v České republice

V souvislosti s novelizovaným ust. § 17 devizového zákona je třeba se vyrovnávat ještě s problematičností dalšího pojmu, a to jsou „objekty vedlejšího bydlení“, který je bez bližšího upřesnění uveden v Aktu. Český právní řád takový pojem nepoužívá a ani nezná. Jeho obsah můžeme pouze dovozovat a předpokládat, že pro účely uvedené v Aktu se za „objekty vedlejšího bydlení“ považují jen ty nemovitosti, které jsou určeny k bydlení – tedy zřejmě jen byty, rodinné domy, nebo stavby pro individuální rekreaci (chaty). Z novely § 17 odst. 2 devizového zákona však nevyplývá, že by nabývání do vlastnictví „dalších nemovitostí“ (např. tovární budovy, nákupní a skladovací haly, garáže) cizozemci – občany EU s povolením k přechodnému pobytu (jakož i občany dalších shora uvedených 4 států), mělo jiný režim, než jaký je stanoven pro „objekty vedlejšího bydlení“.

Pro osobu, která se nezúčastnila jednání o přistoupení (což jsou prakticky všichni uživatelé zákona), se nezřetelnou jeví i další podmínka stanovená ve Smlouvě o přistoupení, resp. v Aktu, a to v souvislosti s přípustným omezením občanů EU při nabývání tuzemských objektů vedlejšího bydlení v přechodném období, dle níž se toto omezení může vztahovat jen na ty občany EU „kteří nebydlí v České republice“. Otázkou je, kdo je osobou bydlící v ČR; Smlouva o přistoupení, resp. Akt to nestanoví. Občané EU mají právo volného pohybu v ČR bez jakéhokoliv povolení. Odpověď je třeba hledat v interpretaci § 17 odst. 2 devizového zákona, který za osoby oprávněné nabývat tuzemské nemovitosti fakticky považuje vedle osob s trvalým pobytem i ty osoby z EU, které mají v průkazu uvedeno povolení k přechodnému pobytu. Vzhledem k tomu, že zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, v platném znění, opravňuje občany EU, kteří hodlají pobývat na území ČR po dobu delší než 3 měsíce (a účel tohoto „delšího“ pobytu doloží), požádat o povolení k přechodnému pobytu, lze za osoby bydlící v ČR považovat nejenom osoby s povolením k trvalému pobytu, ale i ty osoby – občany EU, kteří mají povolení k pobytu na území ČR přesahující 3 měsíce (Hlava IVa Díl 1 a 2 cit. zákona).

Dle mého názoru právní norma, která měla být interpretační pomůckou a návodem pro aplikaci primárního práva, vykazuje zásadní nedostatky. To je v rozporu a proklamovaným cílem vlády o zvýšení legislativní kultury právního řádu. Bohužel, ani zmíněný Metodický pokyn ČÚZK z letošního června nevnáší do těchto problematických otázek o nic víc jasno. Nelze se proto divit katastrálním pracovištím, že se obávají toho, až jim budou předloženy smlouvy (kupní, darovací, směnné), na jejichž základě se osoby, které nově mohou dle dokumentů o přistoupení ČR k EU (a dalších 4 států) nabývat tuzemské nemovitosti, domáhat zápisů v katastru nemovitostí. Na druhé straně lze očekávat, že tuto nepřipravenost (ať již vznikla z jakýchkoliv důvodů) nebudou občané EU a dalších států, na které se nová právní úprava také vztahuje, tolerovat a budou se svých „nových“ práv domáhat i soudní cestou, jež může vést i k sankcím uvaleným na český stát o náhradu škody. Právě proces přijímání novely devizového zákona, přístupová jednání a dojednané přechodné období, spolu s kusými informacemi o vyjednaných podmínkách, vedlo také k nedůvěře českých občanů – tuzemců k tomu, co vlastně bylo dojednáno a jaká bude právní úprava přístupu osob z EU k tuzemským nemovitostem. Ne náhodou tak řadu měsíců před vstupem ČR do EU projevili tuzemci – občané ČR dočasně zvýšený zájem o tuzemské nemovitosti, s čímž byla spojena i eskalace jejich cen. Pokud se v této souvislosti objevují pochybnosti o opodstatněnosti opačného trendu – stability cen tuzemských nemovitostí po vstupu ČR do EU – je otázkou, čím je tento trend odůvodněn a zda je trvalý. Kromě bytů v panelových domech a obdobného levného bydlení, o které občané z EU zřejmě nebudou jevit zájem ani v budoucnu, nelze vyloučit, že příčinou momentálně klesajících cen tuzemských nemovitostí může být mj. nedostatečná informovanost a připravenost nejen katastrálních pracovišť.

4. Závěr

Uvedené výhrady k novelizaci devizového zákona provedené zákonem č. 354/2004 Sb. se týkají nejen katastrálních úřadů, ale i gestorů jednotlivých částí cit. ustanovení devizového zákona (tj. Ministerstva financí a Ministerstva zemědělství), a konečně i zákonodárce, kterým obsah shora uvedených mezinárodních dokumentů byl nesporně znám a přesto schválili takový zákon, který nejenže smluvním závazkům českého státu plně neodpovídá, ale ve svém důsledku je „schopen“ zapříčinit nečinnost katastrálních úřadů a následně případné postihy státu ze strany EU, resp. Evropského soudního dvora. Česká republika je tak na nejlepší cestě dosáhnout renomé státu „neschopného“ promítnout do vnitrostátního zákonodárství závazky, které si dojednala a podpisem smlouvy stvrdila.