PETR HAVLAN
docent na Právnické fakultě MU v Brně
Uvedené je možné konstatovat přesto, že sféry územní samosprávy se daný předpis dotkne (dotkne-li se vůbec) jen okrajově a pro státní sféru také nebude předpisem stěžejním.
Transformace příspěvkových organizací na veřejné výzkumné instituce
V přechodném ustanovení § 31 odst․ 6 ZVVI je stanoveno, že zastupitelstvo územního samosprávného celku, který je zřizovatelem příspěvkové organizace uvedené v příloze č. 2 k tomuto zákonu (čili zastupitelstvo Jihomoravského kraje v případě Ústavu archeologické památkové péče Brno a zastupitelstvo Ústeckého kraje v případě Ústavu archeologické památkové péče severozápadních Čech, příspěvkové organizace), rozhodne do 3 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona (tj. do 13. 12. 2005), zda se příspěvková organizace daného územního samosprávného celku dnem 1. ledna 2007 stane veřejnou výzkumnou institucí a současně požádá Ústřední věstník České republiky o uveřejnění tohoto rozhodnutí. Z toho plyne, že nerozhodnou-li zastupitelstva, jak výše uvedeno, zůstanou předmětné subjekty nadále příspěvkovými organizacemi. To ovšem na druhé straně neznamená, že by zmíněná zastupitelstva, popř. i jiná zastupitelstva územních samosprávných celků, nemohla již nyní zřídit veřejnou výzkumnou instituci ve smyslu § 3 ZVVI.
Státní příspěvkové organizace, které jsou uvedeny v příloze č. 1 k tomuto zákonu (tj. celkem 79 subjektů, z nichž plných 59 jsou ústavy, popř. jiná zařízení Akademie věd České republiky) se dnem 1. ledna 2007 stávají (ze zákona) veřejnými výzkumnými institucemi. Právě prezentovaný text věty první § 31 odst. 1 ZVVI ukazuje, že cit. zákon se státní sféry nepochybně dotkne. Také možnost zřídit novou instituci ve smyslu § 3 ZVVI bude státem využívána určitě častěji než územními samosprávnými celky.
Z předchozího je tedy zřejmé, že zákonem o veřejných výzkumných institucích vyvolané změny se budou týkat především státní příspěvkové sféry. Důvodová zpráva k návrhu zákona (dále jen „DZ“) k tomu uvádí, že veřejná výzkumná instituce je vhodnou variantou zejména pro přeměnu (transformaci) části resortních výzkumných ústavů, které v současné době mají formu státních příspěvkových organizací. Přitom zdůrazňuje, že instituce bude účelovou formou dovolující podrobnější právní úpravu pro specifickou oblast výzkumu a vývoje. Současně ale dodává, že cílem navrhované úpravy není převést na právní formu veřejné výzkumné instituce všechny resortní výzkumné ústavy. Příspěvkové organizace s malým podílem činnosti ve výzkumu a vývoji a některé příspěvkové organizace provádějící výzkum zadávaný převážně formou veřejných zakázek (výsledky jsou určeny jen pro potřeby poskytovatele) nebyly proto do přílohy č. 1 návrhu zákona zahrnuty.
K podstatě veřejných výzkumných institucí
Veřejná výzkumná instituce je právnickou osobou, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkum, včetně zajišťování infrastruktury výzkumu, vymezený zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje. Vyžaduje se, aby název instituce obsahoval označení „veřejná výzkumná instituce“ nebo jeho zkratku „v. v. i.“. Veřejná výzkumná instituce svou hlavní činností zajišťuje výzkum podporovaný zejména z veřejných prostředků v souladu s podmínkami pro poskytování veřejné podpory stanovenými právem ES.
Veřejná výzkumná instituce může být zřízena Českou republikou (jako organizační složka státu vystupující ve funkci zřizovatele připadá v úvahu ministerstvo, jiný ústřední orgán státní správy nebo Akademie věd ČR) anebo územním samosprávným celkem (krajem či obcí).
Závazkové vztahy mezi veřejnými výzkumnými institucemi navzájem a mezi veřejnými výzkumnými institucemi na straně jedné a státem, územním samosprávným celkem nebo vysokou školou na straně druhé při realizaci hlavní, další nebo jiné činnosti institucí, jakož i závazkové vztahy mezi veřejnou výzkumnou institucí a podnikateli při realizaci hlavní, další nebo jiné činnosti instituce a podnikatelské činnosti podnikatelů se řídí obchodním zákoníkem.
Zřízení veřejné výzkumné instituce je spjato s vydáním zřizovací listiny zřizovatelem. Její povinné obsahové náležitosti stanoví § 3 odst. 2 ZVVI. Vcelku tradičně jsou jimi, vedle identifikačních údajů zřizované instituce a určení doby, na kterou je zřizována, účel, ke kterému je zřizována, a tomu odpovídající druh činnosti ve výzkumu jako předmět hlavní činnosti dané instituce, předmět, podmínky a rozsah činností, které nejsou výzkumem nebo jeho infrastrukturou, vymezení majetku, který je vkládán do instituce, a vymezení závazků, které souvisejí s vkládaným majetkem a přecházejí na instituci, stanovení základní organizační struktury instituce atd.
Vlastní vznik veřejné výzkumné instituce jako právnické osoby váže zákon na den, ke kterému je daná instituce zapsána do rejstříku veřejných výzkumných institucí (viz § 6 až 9 ZVVI). Návrh na zápis do rejstříku podává Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy zřizovatel. Ten v návrhu určí den, ke kterému má být zápis proveden, a přiloží k němu zřizovací listinu.
V mezidobí od zřízení instituce do jejího vzniku je oprávněn jednat jejím jménem zřizovatel. K tomuto jednání je zřizovatel zavázán. Okamžikem vzniku veřejné výzkumné instituce přecházejí práva a závazky vzniklé z jednání zřizovatele na danou instituci.
Zákon rozlišuje zrušení veřejné výzkumné instituce bez likvidace (viz § 11 ZVVI) nebo s likvidací (viz § 12 a 13 ZVVI). Instituce může být zrušena rozhodnutím zřizovatele o zrušení instituce s likvidací, rozhodnutím zřizovatele o sloučení, o splynutí nebo o rozdělení, popř. smlouvou o sloučení, o splynutí nebo o rozdělení uzavřenou mezi zřizovateli, uplynutím doby, na kterou byla instituce zřízena, dosažením účelu, pro který byla zřízena, zamítnutím návrhu na prohlášení konkursu pro nedostatek majetku instituce nebo zrušením konkursu po splnění rozvrhového usnesení nebo zrušením konkursu z důvodu, že majetek instituce nepostačuje k úhradě nákladů konkursu, anebo rozhodnutím soudu.
Veřejná výzkumná instituce zaniká dnem výmazu z rejstříku veřejných výzkumných institucí. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy rozhodne o výmazu instituce z rejstříku ve lhůtě „bez zbytečného odkladu“ poté, kdy mu je předložen úplný návrh a jsou-li splněny podmínky pro zrušení instituce stanovené zákonem.
Důležité ustanovení představuje § 15 ZVVI, upravující působnost zřizovatele. Ta je, takříkajíc moderně, vymezena způsobem, který sice nedovoluje přímé zasahování zřizovatele do činnosti instituce, ale ve vazbě na působnost její dozorčí rady (která současně plní, což připomíná i DZ, také funkci kontrolního nástroje zřizovatele) je mu umožněna kontrola nad majetkem, který do instituce vložil, a nad dodržením účelu, ke kterému danou instituci zřídil. Výrazem přímého vlivu zřizovatele na instituci je pak vedle výkonu zřizovatelských funkcí také jeho možnost omezit ji v nakládání s majetkem. To především znamená, že schvaluje právní úkony veřejné výzkumné instituce uvedené v § 19 odst. 1 písm. b) bodech 1 až 6 ZVVI, k nimž již udělila předchozí písemný souhlas dozorčí rada. Pokud by některý z těchto úkonů (např. smlouva, jíž se nabývá nebo zcizuje nemovitý majetek) byl učiněn bez souhlasu zřizovatele, potažmo dozorčí rady, byl by absolutně neplatný. Není také pochyb o tom, že zřizovatel přímo ovlivňuje fungování instituce jmenováním jejího ředitele a členů dozorčí rady (nastavení jejich odměn v to počítaje).
V části čtvrté zákona (§ 16 až 19 ZVVI) jsou upraveny orgány veřejné výzkumné instituce, tj. ředitel, rada instituce a dozorčí rada, jakož i jejich působnost. V rámci jednotného způsobu řízení je zde usilováno o určitou vyváženost samosprávného řízení instituce a vlivu odborné veřejnosti na ni a oprávněných zájmů zřizovatele. Ředitel má jednat samostatně v operativních věcech instituce, přičemž vybrané otázky týkající se zejména hospodaření, rozpočtu či vnitřních předpisů je povinen řešit s radou instituce. Ta je pojata jako orgán slučující v sobě prvky samosprávného (vědeckého) řízení a správní rady, čili jako orgán mající zásadní vliv na chod instituce a na vytváření jejích dlouhodobých koncepcí a směrů rozvoje, nezasahující však do operativních (běžných) otázek řízení spadajících do pravomoci ředitele. Dozorčí rada je pak koncipována jako kontrolní orgán nad majetkem, který byl na instituci převeden, a nad využíváním majetku a získaných finančních prostředků k účelu, pro který byla instituce zřízena. Dozorčí rada tedy bude činit úkony v rámci kontroly a dohledu a nikoli v oblasti operativního a strategického řízení instituce.
Charakteristickým rysem veřejné výzkumné instituce, ovlivňujícím rozhodujícím způsobem podstatu tohoto typu právnické osoby, je její způsobilost vlastnit majetek. Ostatně proto je zde také o ní řeč (viz úvod a závěr stati). Instituce nebude mít tedy k majetku pouhou příslušnost s ním hospodařit, jako ji mají státní příspěvkové organizace, ani jej nebude mít pouze ve správě, jako jej mají (resp. měly by mít) příspěvkové organizace územních samosprávných celků.
Určující pro hospodaření veřejné výzkumné instituce je požadavek zákona, aby majetek využívala k realizaci hlavní činnosti (výzkumu či jeho infrastruktury), a k další nebo jiné činnosti jen tehdy, stanoví-li tak sám zákon. „Další činností“ se přitom rozumí činnost prováděná na základě požadavků příslušných organizačních složek státu nebo územních samosprávných celků ve veřejném zájmu a podporovaná z veřejných prostředků podle zvláštních právních předpisů, a „jinou činností“ pak činnost hospodářská prováděná za účelem dosažení zisku. Důležité je, že další nebo jiná činnost instituce nesmí být hrazena z veřejných prostředků určených na podporu výzkumu a může být prováděna jen za podmínek stanovených zákonem (viz § 21 odst. 3 ZVVI). Pokud bude na konci účetního období výsledkem hospodaření v další nebo jiné činnosti ztráta, instituce bude povinna neprodleně takovou činnost ukončit.
Veřejná výzkumná instituce sestavuje vyrovnaný rozpočet na kalendářní rok, přičemž do něho zahrnuje náklady a výnosy související s hlavní, další i jinou činností. Z peněžních fondů tvoří instituce fond rezervní, reprodukce majetku, účelově určených prostředků a fond sociální.
Zřizovatel vloží do veřejné výzkumné instituce na základě zřizovací listiny majetek potřebný k zajištění účelu, pro který je instituce zřizována, popř. na ni převede závazky související s vkládaným majetkem (nejvýše však do výše 20 % hodnoty tohoto vkládaného majetku). To může učinit i po vzniku instituce, a to změnou její zřizovací listiny. Zřizovatel ručí za splnění závazků, které přešly na veřejnou výzkumnou instituci.
O nakládání s majetkem veřejné výzkumné instituce rozhodují její orgány v souladu s podmínkami stanovenými zákonem. Instituce nemůže bez předchozího písemného souhlasu dozorčí rady činit právní úkony uvedené v § 19 odst. 1 písm. b) ZVVI, přičemž k úkonům uvedeným v bodech 1 až 6 cit. ustanovení se navíc vyžaduje schválení resp. předchozí písemný souhlas zřizovatele; to vše pod sankcí neplatnosti (viz k tomu již výše).
K omezením veřejné výzkumné instituce při nakládání s majetkem dále patří zákaz zajišťovat závazky jiných osob, zákaz zřizovat zástavní právo k nemovitostem a v zásadě i nemožnost nabývat jiné cenné papíry než cenné papíry vydané státem nebo územním samosprávným celkem, za jejichž splacení se stát nebo územní samosprávný celek zaručil. Při zcizování majetku je instituce povinna sjednat cenu ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá. Případné bezúplatné zcizení je pak možné pouze ve veřejném zájmu.
Konečně lze poznamenat, že veřejná výzkumná instituce je v rámci účetních jednotek podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, řazena mezi jiné právnické osoby, jejichž hlavní činností není podnikání, čili (logicky) mezi tzv. neziskové organizace.
Závěrem
Závěr této stati může být velmi podobný závěru shora zmiňované stati věnované uvažovaným „veřejným zdravotnickým organizacím“. Ani „veřejné výzkumné instituce“ nejsou totiž v žádném případě naplněním obecně pojaté koncepce „veřejných právnických osob“. To znamená, že ani v rámci zákona o veřejných výzkumných institucích nejsou (a upřímně řečeno ani být nemohou) řešeny některé zásadní otázky, jejichž řešení je, soudím, pro komplexní uchopení této problematiky nezbytné (tzn. především otázka „veřejného majetku“). Nicméně i tady se lze vyslovit v tom smyslu, že konstituování veřejných výzkumných institucí (přes některé výhrady) představuje krok (byť „drobný“) správným směrem, nadto krok již také reálně legislativně uskutečněný. Přijme-li se proto představa, že tyto „konkrétní veřejné právnické osoby“ by mohly být předzvěstí budoucího zformování institutu „obecné veřejné právnické osoby“, čili v podstatě univerzálního institutu pro celou sféru veřejné správy, lze zakončit, snad ne příliš familiárně, „Jen houšť a větší kapky“.