JAN FILIP

profesor na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně

Soudní přezkum voleb by se dal parafrází slov klasika Clausewitze označit jako pokračování prohraného volebního boje jinými, právními prostředky. Vítězi může volební porážka pěkně zhořknout a poražený, který neuspěl u voličů, může uspět alespoň u soudu. S železnou pravidelností se v této souvislosti rovněž poukazuje na potřebu zdokonalení této úpravy, nicméně stejně tak se věc se železnou pravidelností po skončení soudního řízení uloží ad acta nejen pro média, nýbrž i pro legislativní útvary, zejména však pro politiky. Bohužel nejinak se situace jeví po čtyřech měsících od vynesení nálezu, kterým Ústavní soud v lednu tohoto roku zrušil usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byla vyslovena neplatnost voleb v senátním volebním obvodu č. 19 z důvodu porušení pravidel čestného a poctivého vedení volební kampaně.²

Nález Ústavního soudu č. 140/2005 Sb. a nevyužitá šance pro volební legislativu

Tento příspěvek v časopise, který se přednostně věnuje aktuálním problémům našeho legislativního dění, má proto za cíl alespoň stručně připomenout, jaké úkoly by volební legislativu v této oblasti čekaly, pokud by vzala výzvu Ústavního soudu vážně. Mezidobí mezi volbami by mělo být využito k tomu, aby byly vzniklé nedostatky pokud možno co nejdříve napraveny. Je to o to aktuálnější, že ještě ani neoschla tiskařská čerň na stanovisku Legislativní rady vlády z 30. 9. 2004 k návrhu věcného záměru volebního zákoníku.³ Legislativní rada v něm doporučuje, aby v souvislosti s přípravou jeho paragrafovaného znění byla zvážena úprava „svěřující obecným soudům konečné rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora a upravit tak ustanovení čl․ 87 odst. 1 písm. e) Ústavy zakládající v této věci působnost Ústavního soudu.“ Vláda se však nejdříve rozhodla předložit problematiku změn volebního zákonodárství k posouzení politickým stranám.⁴ Posléze usnesením ze dne 22. 12. 2004 stanovila, aby byl místo ambiciózního návrhu věcného záměru zákona o volbách a o provádění referenda předložen pouze návrh zákona, kterým se změní zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (termín předložení 31. 5. 2005 byl v zásadě dodržen; k projednání v PS by měl být předložen na její zářijovou schůzi). Komplexní úprava volebního práva v jednom zákoně (spolu s volbami prezidenta republiky a prováděním celostátního referenda) tak byla prozatím opuštěna. Na stole zůstává v podstatě menší technická novela, ve které se soudního přezkumu dotýká jen rozšířením možnosti podávání návrhu na soudní přezkum voliči zapsanými na zastupitelských úřadech.

Příznačné je, že tento krok byl učiněn v době, kdy Ústavní soud rozhodoval o opravném prostředku kandidáta, který byl zvolen v listopadu 2004 v senátním obvodu č. 19, avšak volby v tomto volebním obvodu byly prohlášeny NSS v prosinci 2004 za neplatné. Na tomto základě se již začal odvíjet scénář známý z případu senátních voleb z roku 1998, kdy Nejvyšší soud neuznal zvolení D. Lastovecké⁵ a konstatoval, že jí nelze vydat osvědčení o zvolení. Poté následovaly stejné pochybnosti o tom, zda může Senát ověřovat zvolení kandidáta, v jehož obvodu byly volby prohlášeny neplatnými. I v dalším Senát postupoval stejně jako v roce 1998, tzn. vzal na vědomí zprávu svého mandátového a imunitního výboru, podle které nelze ověřit daný mandát s ohledem na skutečnost, že NSS rozhodl, že volby v tomto obvodu jsou neplatné. Následně opět vznikly pochybnosti, proti čemu má dotčený kandidát, popř. politická strana, která jej navrhla k registraci, vlastně podat opravný prostředek k Ústavnímu soudu. Zda proti usnesení NSS, který rozhodl 3. 12. 2004 nebo proti usnesení Senátu, který tak učinil až 15. 12. 2004, tedy v době, když již lhůta k podání opravného prostředku proti usnesení NSS již uplynula. Nakonec ODS podala opravný prostředek proti usnesení NSS a ve vztahu k usnesení Senátu pouze opravný prostředek doplnila.

Ústavní soud se proto musel vypořádat s touto problematickou procesní úpravou,⁶ současně odůvodnění nálezu využil k tomu, že poukázal na další nedostatky právní úpravy volebního soudnictví. Tento moment je v tomto nálezu dosud přehlížen. Pokud bych se pokusil o přehled legislativních námětů, kterými odůvodnění téměř oplývá, možno uvést, že v nálezu Ústavního soudu bylo poukázáno na následující problémy a jsou v něm obsaženy tyto podněty:

To je vskutku dosti na jeden nález. Jestliže vláda za takové situace odstoupila od svého původního záměru věnovat se těmto otázkám, je to na pováženou. Problém tak přetrvává a při příštích parlamentních volbách bude opět ztrpčovat postup všech zúčastněných stran a vyvolávat pochybnosti.⁷ Jistě nejde o klíčovou otázku našeho parlamentního zřízení,⁸ dořešena by však být měla.

Původně byl význam pojmu ověřování daleko širší, zejména uplatňoval-li se francouzský a belgický model,⁹ kde o ověření rozhodoval jen parlament. V našich podmínkách byla v roce 1920 po špatných zkušenostech z dob monarchie¹⁰ zvolena anglická cesta soudního přezkumu. Volební soud měl rozhodovat mimo jiné jednak o stížnostech do voleb do Národního shromáždění (na návrh), jednak zkoumat a ověřovat volby členů Národního shromáždění (z úřední povinnosti). Po zrušení volebního soudu tyto kompetence přešly v roce 1946 na Ústavodárné národní shromáždění, v roce 1948 se rozdvojily mezi předsednictvo (platnost voleb) a Národní shromáždění (ověřování). Následně se již hovořilo jen o ověřování voleb příslušným zastupitelským sborem.¹¹ Odtud pochází náš dnešní problém, neboť přezkum platnosti voleb (na návrh s výsledkem rei iudicatae) a ověřování voleb (ex offo s možností obnovy řízení) se v systému vlády shromáždění spojilo do jedné věci, ačkoli jde o věci svou povahou odlišné. Volební stížnost proti vydání osvědčení o zvolení (tzv. certifikát pro vstup z dob monarchie) byla v roce 1990 pojata jako předběžné soudní projednání věci (stanovisko Nejvyššího soudu ve formě dobrozdání), o které pak v rámci ověření volby definitivně rozhodne sněmovna FS nebo národní rada. Domnívám se, že nastal okamžik opět označit věci pravými jmény.

Nevyřešené problémy volebního soudnictví z pohledu nálezů Ústavního soudu

Nechávám stranou základní problém volebního soudnictví, tj. roli voličů, kteří při volbách nejsou pasivními diváky nějakého utkání, jak si někteří jejich tzv. ochránci vytrvale myslí. Je obdivuhodné, jak přežívá představa minulého režimu, že musíme vybírat ty nejlepší z nás a jak by to mělo právo a soudy zajišťovat. Dnes jsou naopak voliči spolu s kandidáty hlavními aktéry, kteří rozhodují o tom, kdo bude zvolen, kdo je podle jejich názoru nejvhodnějším kandidátem.¹² Proto mají ve volbách rozhodovat právě oni ve volebních místnostech, a ne advokáti v soudních síních. Především oni by měli rozhodnout, který z kandidátů má být zvolen i z hlediska toho, jak hraje fér ve volebním boji a co jim může přinést. Jejich hlasovací akt je příkladem nejvyššího stupně uvážení v právu. To je ale věčná problematika přesahující možnosti tohoto příspěvku. Považuji však za potřebné alespoň ve zkratce poukázat na problémy, které v této oblasti i podle Ústavního soudu existují a které stejně bude třeba dříve či později vyřešit.

Na prvém místě je to problém ústavního východiska volebního soudnictví. Pokud jde o úpravu obsaženou v čl. 20 Ústavy ČR, kde se požaduje, aby zákon stanovil „rozsah soudního přezkumu“, problém nevzniká. Ten je zakódován až v čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy ČR, kde je stanoveno, že Ústavní soud rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci „ověření volby“ poslance nebo senátora. Ústava ČR však na rozdíl od úst. zákona č. 143/1968 Sb., o čs. federaci ověřování voleb výslovně komorám nesvěřila, ačkoli s tímto institutem počítá. Bohužel pouze v rámci kompetenčních ustanovení týkajících se Ústavního soudu. Nesvěřila je ani komorám Parlamentu, ani soudům. Její autoři zřejmě vyšli z toho, že to bylo v tehdy platném jednacím řádu ČNR (§ 8 odst. 1), který stanovil, že na návrh mandátového a imunitního výboru ověří Česká národní rada platnost volby poslanců. Následně však toto ustanovení nebylo novými jednacími řády komor převzato.¹³ To bylo celkem pochopitelné, neboť Ústava ČR přešla od systému vlády shromáždění k systému parlamentní formy vlády. Proto bez obsáhlejších výkladů možno konstatovat, že je třeba buď změnit formulaci ústavní kompetence Ústavního soudu nebo přizpůsobit této formulaci ústavní text spolu se zákonem o Ústavním soudu, zákonem o volbách do Parlamentu (dále jen „ZVP“) a soudním řádem správním. Osobně se kloním k prvé možnosti.¹⁴ Je však možné řešení i v podobě doplnění, nikoli změny čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy ČR, když Ústavní soud poukázal na to, že může jít o dvě obsahově a procesně různé věci. Pak by Ústavní soud navíc výslovně rozhodoval i o opravném prostředku proti rozhodnutí NSS podle § 90 SŘS. Konečně by do úvahy přicházelo využití zmocnění v čl. 20 Ústavy ČR a přenesení ověřování voleb do kompetence NSS.¹⁵

V souvislosti s tím by byl řešen další problém, na který Ústavní soud rovněž kriticky poukázal. Postupným vrstvením řízení (v roce 1990 ještě Ústavní soud nebyl zřízen) bylo rozhodování o této otázce svěřeno dokonce třem orgánům (nepočítaje závěry Státní volební komise). Zde je třeba rozhodnout, zda je takový systém nadále udržitelný. Možností se opět nabízí více – může rozhodovat pouze Ústavní soud nebo může rozhodovat sněmovna jako v minulosti a Ústavní soud bude její rozhodnutí přezkoumávat. Může též zůstat rozhodování NSS v případě napadení výsledku voleb s tím, že sněmovny již nebudou mít možnost vstupovat vůbec do hry. Je též možná kombinace rozhodování sněmovny a jeho přezkoumání NSS. Osobně se kloním k řešení, kdy by NSS rozhodoval pouze otázky dnes zakotvené v § 89 SŘS, tj. otázky kandidování a registrace před hlasováním. Ostatní věci by měl rozhodovat Ústavní soud jako je tomu ve věcech celostátního referenda.¹⁶ Jeho rozhodnutí by bylo konečné.¹⁷

Další spornou otázkou je vymezení účastníků takového řízení před Ústavním soudem. Jak známo kandidát, který v incidentním případě uspěl před NSS, se marně domáhal, aby se mohl na řízení účastnit. Své odmítnutí Ústavní soud obsáhle odůvodnil.¹⁸ Je evidentní, že tyto diskuse mohou probíhat jen proto, že náš systém přezkumu výsledku voleb je tak komplikovaný. Ve státě, kde rozhoduje jen zastupitelský sbor, jehož rozhodnutí je možno přezkoumat Ústavním soudem, takový problém vzniknout nemůže. Řešení se proto nabízí zejména ve zjednodušení celé organizace přezkumu. Jinak je samozřejmé, že je především věcí NSS, aby své zpochybněné rozhodnutí před Ústavním soudem obhájil, neboť se jedná především o jeho rozhodnutí a o ochranu objektivního volebního práva.¹⁹

Problematickým je rovněž uplatnění zásady proporcionality v § 87 ZVP. V daném případě se nedostatky právní úpravy projevily ve dvou směrech. NSS rozhodl o zrušení voleb podle § 87 odst. 4 ZVP (celkové výsledky voleb), ač na místě bylo použití § 87 odst. 5 ZVP (zvolení určitého kandidáta). To mělo důsledek i pro jeho postup z hlediska posuzování, co vlastně chce rušit a proč.²⁰ Dále, a to je již chyba pouze volebního zákonodárství, NSS rozhodl o opakování voleb v obvodu č. 19 od samého počátku. Nic jiného mu ZVP neumožňuje, což je ale právě v rozporu s principem proporcionality. Volební řízení by se mělo opakovat pouze od toho stadia, kde došlo k porušení ZVP, které mohlo ovlivnit výsledek voleb. Místo „opakovaných“ voleb jsme tak mohli být svědkem voleb zcela nových!²¹ Korunu této nepřesné úpravě nasazuje povinnost prezidenta rozhodnout o vyhlášení opakovaných voleb, ačkoli v dané chvíli vůbec nebylo jisté, zda k nim má vůbec dojít. Mohlo se tak stát, že by Ústavní soud musel zrušit i výsledek opakovaných voleb, ačkoli ty by proběhly naprosto v souladu v ZVP. To je další věc pro volebního zákonodárce – respektování postavení Ústavního soudu a otázky dělby mocí vůbec.

Možnost soudů hodnotit čestnost a poctivost volební kampaně

Jestliže výše uvedené problémy jsou snad rozumně řešitelné, klíčovým problémem zůstává jako vždy možnost soudů hodnotit čestnost a poctivost volební kampaně.²² Zde se bude muset volební zákonodárce rozhodnout, jak postupovat dále při regulaci takových otázek jako jsou zahájení volební kampaně, její obsah, prostředky agitace, způsob dohledu nad jejím vedením a stanovení sankcí za porušení předepsaných pravidel. Z nálezu Ústavního soudu vyplývají v této souvislosti takové podněty jako např. zpracování volebního etického kodexu, který by se každý kandidující zavázal dodržovat s vědomím sankcí, které jsou za porušení stanoveny. Tento závazek by byl součástí přihlášky k registraci. Tím by se vytvořil spolehlivější základ pro hodnocení průběhu kampaně než je dosud. Tento kodex by se neměl tvořit postupně judikaturou, nehledě na to, že Ústavní soud vždy zaujal jiné stanovisko než Nejvyšší soud, popř. NSS.

Dalším možným prostředkem pro regulaci této oblasti je zavedení zvláštního urychleného řízení, ve kterém by bylo možno řešit takové spory již v průběhu volební kampaně. Krajský soud²³ by mohl např. nařídit odstranění plakátů, povinnost otisknout odpověď na útok, povinnost se omluvit a omluvu zveřejnit apod. Lze též zvažovat zavedení zvláštních volebních přestupků, které by preventivně i represivně řešily volební delikty, kterých se kandidující strany dopustí, jednání úředních osob, voličů atd. Zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu, zdůraznil Ústavní soud v této souvislosti. Konstatoval, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající „volbám“ z dob minulého režimu. Zdá se, že u části veřejnosti stále převažuje dojem, že ještě platí pověstné ustanovení o tom, že každý má právo agitovat pro kandidáta Národní fronty (nikoli již proti němu). Proto též Ústavní soud zdůraznil, že smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. To sebou nutně přinese konflikty, které by mělo volební právo regulovat. Zrušení výsledku voleb však má být až prostředkem ultimae rationis.

Tyto problémy částečně souvisejí s tím, že Ministerstvo vnitra prosadilo svou koncepci exekutivního modelu řízení voleb v tom směru, že namísto řídících volebních komisí tvořených na principu kombinace politicko-občanského (zástupci kandidujících a voličů) a odborného (zapisovatel) živlu se přešlo na řízení cestou volebních orgánů, které jsou tvořeny orgány státní správy a orgány územní samosprávy jednajícími v přenesené působnosti. Tím se podařilo zčásti odstranit nebezpečí pochybení a manipulací, na druhé straně se však vyprázdnil prostor pro výkon dohledu nad vedením přípravy a průběhu voleb a zejména volební kampaně. Po státu to plně žádat nelze, když má naordinováno zachovávat neutralitu. Vznikla tak nikoli nerudovská, nýbrž bezručovská otázka „kdo na moje místo“. Na místo volebních komisí, které by k tomu legitimitu měly, již nikdo nenastoupil (a nezvedl onen štít), takže se spory řeší až po volbách návrhem na zrušení jejich výsledku, což je zpravidla v rozporu s principem proporcionality, jak bylo uvedeno výše. Tuto mezeru by mohlo rovněž vyplnit soudní rozhodování ve věcech sporů v rámci volební kampaně.

Nález Ústavního soudu č. 140/2005 Sb. – de lege ferenda

Shrnuto možno konstatovat, že odůvodnění tohoto nálezu Ústavního soudu je mírou úvah de lege ferenda vysoce nad průměrem toho, s čím jsme se v této oblasti mohli dosud v jeho judikatuře setkat. Naznačené změny by se měly promítnout zejména do čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy ČR, dále § 79 a § 87 ZVP, § 90 SŘS, § 85 až 91 zákona o Ústavním soudu, § 41 odst. 1 písm. a) jednacího řádu Senátu a § 45 odst. 1 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Kromě toho byla zmíněna potřeba změn v oblasti úpravy pravidel volební kampaně.

Samotný stručný výčet ukazuje, jak složitý, legislativně technicky i politicky náročný úkol by čekal toho, kdo by se pokusil uvést alespoň část zde naznačených problémů do řeči volebních předpisů. Jiné státy se o to snaží po desetiletí. Ani u nás proto nelze očekávat, že se to podaří hned a zcela. Pokusit se o to ale třeba je, jinak budou obdobné spory vyvstávat stále častěji. Argumentovat v systému pravidel, která si navzájem odporují a jejichž vzájemný vztah není zcela jasný (lex specialis, lex posterior), je přirozeně krajně obtížné.

_____________