JOSEF VEDRAL
předseda komise pro veřejné právo Legislativní rady vlády
Nový procesní kodex upravující výkon působnosti orgánů veřejné správy (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád), který nabyl účinnosti 1. 1. 2006, vykazuje ve srovnání s předchozí právní úpravou obsaženou v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) řadu systémových odlišností.
K nejdůležitějším patří mnohem širší rozsah jeho působnosti, a to jak z hlediska rozsahu veřejné správy, jejíž výkon se bude novým správním řádem řídit, tak z hlediska okruhu orgánů, resp. subjektů veřejné správy, které budou podle něj postupovat.
Nový správní řád upravuje podle § 1 odst. 1 postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Předchozí zákon o správním řízení se naproti tomu podle svého § 1 odst. 1 vztahoval jen na řízení, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací rozhodují v oblasti státní správy národní výbory, ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, orgány Slovenské národní rady a jiné orgány státní správy. Výčet orgánů veřejné správy obsažený v tomto ustanovení se stal postupem času, zejména po r. 1990, prakticky zcela obsoletní, neboť byl nepřímo novelizován řadou zákonů upravujících postavení a působnost nově konstituovaných orgánů veřejné správy a řízení před nimi. Na rozhodování jiných orgánů veřejné správy v oblasti státní správy než které jsou v § 1 odst. 1 předchozího správního řádu uvedeny, resp. na rozhodování orgánů veřejné správy v oblasti územní nebo zájmové, resp. profesní samosprávy, se předchozí správní řád vztahoval jen v případě, kdy tak výslovně stanovil jiný zákon. Pro lepší srovnání rozsahu působnosti předchozího a nového správního řádu bude proto dobré zrekapitulovat nejdříve stručně rozsah působnosti předchozího zákona.
1. Působnost předchozího správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.)
První výrazný nepřímý zásah do jeho působnosti přišel v r. 1990 prostřednictvím zákona o obcích, resp. zákona o hlavním městě Praze, které vztáhly správní řád na rozhodování orgánů obcí o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech občanů a organizací v přenesené působnosti a také na některá rozhodování v působnosti samostatné. Ze stejného modelu vychází i stávající zákon o obcích a zákon o hl. m. Praze z r. 2000 a rovněž ve stejném roce vydaný zákon o krajích. Podle správního řádu rozhodují orgány obcí (a po r. 2000 též krajů) v samostatné působnosti též v některých otázkách sociální péče.
Další rozšíření působnosti správního řádu znamenal zákon č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, který vztáhl správní řád na řízení vedená orgány zdravotních pojišťoven ve věcech týkajících se placení pojistného, pokut a přirážek k pojistnému. Rozsah působnosti předchozího správního řádu nepřímo rozšířily rovněž zákony upravující postavení subjektů profesní samosprávy, tzn. profesních komor, a to např. zákon o advokacii, zákon o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, zákon o auditorech nebo zákon o patentových zástupcích. Řada zákonů upravujících právní postavení profesních komor naopak vztah ke správnímu řádu nijak neupravuje a předchozí správní řád se tak na rozhodování podle těchto zákonů sám o sobě nevztahoval (např. zákon č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, zákon č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, zákon č. 358/1992 Sb․, o notářích a jejich činnosti (notářský řád) či zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů). Změnu tohoto stavu proto s účinností od 1. 1. 2006 přinesl až nový správní řád prostřednictvím svého § 1 a přechodných ustanovení (zejm. § 180).
Dalším typem právnické osoby vykonávající veřejnou správu, na kterou byl předchozí správní řád vztažen, se vedle zdravotních pojišťoven a profesních komor stala burza cenných papírů. Předchozí správní řád se na základě zvláštních zákonů vztahoval i na rozhodování některých státních fondů. Jeho působnost byla dále rozšířena na fyzické osoby vykonávající na základě zvláštních zákonů státní správu, a to především tzv. veřejné stráže – stráž ochrany přírody, mysliveckou stráž, lesní stráž a rybářskou stráž. Specifickým typem fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy, jejíž veřejnoprávní činnost se také řídila předchozím správním řádem, se stal finanční arbitr jakožto osoba rozhodující některé spory mezi účastníky finančního trhu.
Zásah do rozsahu působnosti předchozího správního řádu, tentokrát naopak ve smyslu zúžení jeho věcné působnosti, znamenal zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, obsahující s účinností od 1. 1. 1993 samostatnou a na správním řádu zcela nezávislou úpravu řízení v oblasti správy daní, poplatků, odvodů, záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně a také postup při vybírání a vymáhání peněžitých plnění uložených správními rozhodnutími, resp. vyplývajících přímo ze zákona.
2. Působnost nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)
2.1 Institucionální vymezení působnosti zákona č. 500/2004 Sb.
Pokud jde o institucionální vymezení, vztahuje se nový správní řád podle svého § 1 odst. 1 na prvním místě obecně na orgány moci výkonné. Těmi jsou ministerstva, „další ústřední orgány státní správy, v jejichž čele není člen vlády“, tedy správní úřady s celostátní působností nepodřízené žádnému ministerstvu a další správní úřady s celostátní působností podřízené některému ministerstvu a územní správní úřady. Orgány moci výkonné jsou sice též prezident republiky a vláda, na výkon jejich působnosti se však správní řád s ohledem na jejich postavení v rámci výkonné moci dané Ústavou, resp. charakter jejich působnosti stanovený typicky rovněž primárně Ústavou a také s ohledem na charakter pravidel obsažených ve správním řádu, zásadně nevztahuje, neboť funkce vlády v moderním státě spočívá nikoliv v rozhodování konkrétních záležitostí v oboru výkonné moci, ale v politickém vedení správy a ve spolupůsobení při utváření vnitřních směrů politiky a vnějších vztahů státu orientovaných na budoucnost. Na výkon kompetencí prezidenta republiky se správní řád nebude vztahovat z obdobných důvodů, jaké platí v případě vlády, když se dále vychází z toho, že výkon pravomocí prezidenta republiky je navíc spíše výkonem moci vládní než moci výkonné, jakkoliv nynější Ústava tohoto rozlišování neužívá a prezident republiky by tedy měl být takovému rozhodování v oblasti výkonné moci, které je regulováno správním řádem, vzdálen ještě více.
Dalšími orgány veřejné správy, na které se nový správní řád vztahuje, jsou orgány územních samosprávných celků, tedy krajů a orgány obcí (včetně orgánů městských částí a městských obvodů statutárních měst a městských částí hlavního města Prahy), především tedy obecní a krajské úřady, které vykonávají rozhodující část státní správy (přenesené působnosti) svěřené územním samosprávným celkům. Správní řád se vztahuje i na rozhodování dalších orgánů územních samosprávných celků, v případě přenesené působnosti tedy především zvláštních orgánů, resp. komisí rad obcí pověřených výkonem státní správy, v případě samostatné působnosti pak tak jako dnes zejména na rozhodování obecních rad o pokutách za správní delikty, nově též např. na rozhodování o přidělování popisných čísel.
V § 1 odst. 1 správního řádu jsou mezi orgány veřejné správy dále uvedeny „jiné orgány“. Do této kategorie lze zařadit tzv. nezávislé správní orgány, mezi které bývají zařazovány např. Nejvyšší kontrolní úřad, Úřad pro ochranu osobních údajů, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání a zřejmě i příslušný orgán České národní banky, vykonává-li tato funkci správního úřadu. Mezi „jiné orgány“ lze řadit též orgány profesních komor jako veřejnoprávních korporací. Správní řád se konečně vztahuje i na fyzické a právnické osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, kdy lze víceméně odkázat na výše uvedený výklad stručně popisující nepřímé novely § 1 odst. 1 stávajícího správního řádu.
2.2 Věcný rozsah působnosti zákona č. 500/2004 Sb.
Rozsah věcné působnosti předchozího správního řádu doznal sice díky řadě nepřímých novel poměrně zásadní proměny, nedotčena však zůstala obecná zásada, podle níž se tento zákon vztahoval jen na (správní) řízení, v němž se rozhodovalo o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti státní správy, resp. (územní a zájmové) samosprávy, tedy na správní řízení v užším smyslu, jehož výsledkem je vydání (konstitutivního) správního rozhodnutí [kromě toho obsahoval již jen ustanovení vztahující se na výkon rozhodnutí (exekuci)]. Z takto pojaté působnosti předchozího správního řádu se tak vymykal jen jeho § 3 odst. 5, podle kterého se ustanovení o základních pravidlech řízení použila přiměřeně též při vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření. Nový správní řád se však podle § 1 odst. 1 vztahuje na postup správních orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, jeho věcná působnost je tedy mnohem širší než jen „správní řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech“. Správní řád se nicméně nevztahuje na veškerou veřejnou správu svěřenou správním orgánům, ale jen na veřejnou správu, která je výkonem veřejné moci, nevztahuje se tedy na „soukromoprávní“, resp. soukromoprávními prostředky vykonávanou veřejnou správu, tedy na případy, kdy správní orgány vystupují při výkonu jim svěřené působnosti jako vykonavatelé tzv. nevrchnostenské (fiskální) veřejné správy. To potvrzuje i § 1 odst. 3, podle kterého se správní řád nepoužije pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány. Správní řád se nepoužije, s výjimkou případů, kdy tak sám stanoví, ani na vzájemné vztahy nadřízených a podřízených správních orgánů (tedy na vnitřní vztahy v rámci veřejné správy), neboť jeho účelem je procesní regulace výkonu působnosti orgánů veřejné správy, tedy takové činnosti, která směřuje navenek vůči adresátům veřejné správy. Podle § 1 odst. 2 správního řádu se tohoto zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení použije tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup; zvláštní zákon upravující výkon veřejné správy musí proto (aby mohl být označen za lex specialis) obsahovat buď komplexní nebo alespoň (ve vztahu ke správnímu řádu) speciální procesní úpravu, aby se tak pokud možno předešlo případům, kdy by zvláštní zákon upravující (vrchnostenskou) působnost orgánů veřejné správy pouze stanovil, že se správní řád nepoužije a sám adekvátní procesní úpravu neobsahoval.
Zcela jiný obsah dostaly také základní zásady správního řádu. Zatímco předchozí zákon obsahoval jen základní pravidla řízení (§ 3 a 4 zákona č. 71/1967 Sb.), přičemž podle § 3 odst. 5 se ustanovení o základních pravidlech řízení přiměřeně použijí též při vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření, základní principy nového správního řádu jsou označeny jako „Základní zásady činnosti správních orgánů“; nejde tedy jen o principy vztahující se pouze na správní řízení v užším smyslu (tedy na rozhodování o právech a povinnostech), ale o principy regulující veškerou (veřejnoprávní) činnost orgánů veřejné správy, na které (a na kterou) se nový správní řád vztahuje. Podle § 177 odst. 1 se pak základní zásady činnosti správních orgánů použijí při výkonu (vrchnostenské) veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.
Stěžejní část zákona tvoří ustanovení o správním řízení, podle § 9 tedy postupu správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, včetně ustanovení o řádných a mimořádných opravných prostředcích a exekuci o ochraně před nečinností a nově též např. o nicotnosti rozhodnutí a uspokojení účastníka soudního řízení po podání žaloby ve správním soudnictví. Správní řízení je upraveno v části druhé (§ 9–129) věnované obecným ustanovením o správním řízení, která svým záběrem víceméně odpovídá dnešnímu správnímu řádu, a v části třetí (§ 130–153) upravující zvláštní ustanovení o správním řízení, tedy ustanovení, která sice jsou, resp. mohou být, součástí správního řízení, předpokládá se však, že nepůjde o součásti zcela obvyklé, ale spíše o instituty, které budou charakteristické jen pro některá speciální správní řízení, resp. některé druhy správních řízení. Součástí části druhé správního řádu jsou i ustanovení o výkonu rozhodnutí (hlava XI druhé části správního řádu). Tak jako podle dosavadní úpravy se rozlišuje exekuce na peněžitá a nepeněžitá plnění. Zatímco u exekucí na peněžitá plnění stanoví správní řád pouze věcnou příslušnost správních orgánů (§ 106 zákona) a z hlediska procesního odkazuje na postup podle zákona o správě daní a poplatků, u exekucí na nepeněžitá plnění obsahuje nejen úpravu věcné příslušnosti správních orgánů k výkonu rozhodnutí a smírů ukládajících nepeněžitá plnění, ale i procesní úpravu jejich postupu (§ 107–129).
3. Nové právní instituty zákona č. 500/2004 Sb.
Nad rámec rozsahu věcné působnosti předchozího správního řádu jdou ustanovení části čtvrté, páté a šesté nového správního řádu, obsahující základní pravidla pro vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení správními orgány (část čtvrtá), úpravu veřejnoprávních smluv (část pátá) a pravidla pro vydávání opatření obecné povahy (část šestá). Část čtvrtá správního řádu (§ 154–158) pojednávající o vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení se vztahuje na takové úkony správních orgánů, jejichž prostřednictvím správní orgány sice plní úkoly veřejné správy, avšak tyto úkony přímo nezasahují do ničích práv. Půjde zejména o vydávání osvědčení, posudků, stanovisek a vyjádření, budou sem patřit i závazná stanoviska vydávaná podle § 149 správního řádu. Do režimu části čtvrté budou patřit i úkony správních orgánů prováděné podle částí druhé a třetí, pro jejichž vydávání, resp. nápravu nemá zákon speciální pravidla (např. předběžná informace podle § 139). Část čtvrtá je rovněž obecným základem pro veškeré další formy veřejnoprávní správní činnosti orgánů veřejné správy, což vyplývá jednak z § 158 odst. 1, podle kterého se ustanovení této části obdobně použijí i v případě, provádí-li správní orgán jiné úkony, které nejsou upraveny v části první, třetí, páté nebo šesté anebo v této, tedy čtvrté, části a jednak z § 177 odst. 2, podle kterého se v případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují části druhá a třetí správního řádu postupuje obdobně podle části čtvrté. Část čtvrtá se naopak nepoužije tehdy, pokud zvláštní zákony obsahují vlastní samostatnou úpravu těchto jiných úkonů správních orgánů. Část čtvrtá se nevztahuje na tzv. faktické pokyny a donucovací úkony prováděné správními orgány, pro které je charakteristická naprostá neformálnost neznamenající pochopitelně absenci zákonného základu.
Část pátá (§ 159–170) obsahuje obecná pravidla pro uzavírání veřejnoprávních smluv a vyplňuje tak dosud existující mezeru v právním řádu. Veřejnoprávní smlouvy jsou v novém správním řádu definovány jako dvoustranné nebo vícestranné právní úkony, které zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád rozlišuje veřejnoprávní smlouvy koordinační (§ 160), subordinační (§ 161) a veřejnoprávní smlouvy o převodu nebo způsobu výkonu práv nebo povinností uzavírané mezi (potenciálními) účastníky řízení (§ 162). Podle § 182 odst. 1 se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti s tím, že vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti správního řádu se budou posuzovat podle dosavadních právních předpisů.
Posledním zcela novým obecným institutem správního řádu je opatření obecné povahy (§ 171–174) jakožto (slovy důvodové zprávy) „zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému počtu dotčených osob, který leží na pomezí mezi rozhodnutím a právním předpisem“, kdy účelem právní úpravy je, aby „dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky“. Institut opatření obecné povahy je částečně inspirován zahraničními zkušenostmi, jeho zařazení do správního řádu vychází však především z toho, že mnohotvárnost činností veřejné správy dnes již nevystačí s klasickými modely správních aktů, jakými jsou typicky správní akty individuální a normativní. Ukazuje se, že v některých případech není vhodná ani forma individuálního (adresáty správního aktu tvoří velké množství individuálně neurčených osob) ani forma normativního správního aktu (předmět správního aktu je natolik konkrétní, že vylučuje vydání právního předpisu, který by se měl vztahovat na neurčitý počet případů, které v budoucnu nastanou), účelem opatření obecné povahy je proto vytvořit takový obecný institut, který by mohl tuto mezeru vyplnit.