Soudní ochrana proti rozhodnutí, jímž byl předseda soudu odvolán z funkce – nová otázka

VLADIMÍR MIKULE

docent na Právnické fakultě UK v Praze

Pokud média o těchto případech a případně i o různých právních názorech na ně informují, poskytují sice veřejnosti informační službu v zásadě užitečnou, nemohou však nahradit pronikavější debatu odbornou. K takové debatě, která je vzhledem k relativní novosti problémů nezbytná, bych proto rád alespoň několika poznámkami přispěl.

I.

Předseda a místopředseda soudu (Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, vrchního, krajského a okresního soudu) jsou sice soudci a jako takoví se podílejí na výkonu moci soudní, v uvedených funkcích však vykonávají státní správu soudů a mají především za úkol vytvářet podmínky pro řádný výkon moci soudní (soudnictví).¹ Předsedu a místopředsedu Nejvyššího soudu jmenuje prezident republiky podle své úvahy a bez kontrasignace předsedou vlády [čl. 62 písm. f) Ústavy], předsedu a místopředsedu Nejvyššího správního soudu jmenuje sice také prezident republiky, avšak s kontrasignací předsedou vlády, předsedu a místopředsedu vrchního, krajského a okresního soudu jmenuje ministr spravedlnosti.² Předseda a místopředseda soudu může být ze své funkce odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval (tedy prezidentem republiky nebo ministrem spravedlnosti), avšak s tím, že k platnosti rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu i předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu je třeba spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády․³

Podle původního znění § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích stačilo jako důvod pro odvolání, že předseda nebo místopředseda soudu „neplní řádně své povinnosti“. Ústavní soud však toto ustanovení zrušil, kromě jiného pro jeho nepřiměřenou obecnost a neurčitost, tedy pro rozpor s požadavkem právní jistoty.⁴ Zákonem č. 192/2003 Sb. pak dostal § 106 odst. 1 nový obsah v tom směru, že předseda nebo místopředseda soudu může být odvolán jen z toho důvodu, že „závažným způsobem nebo opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů“. Tím byla navozena zajímavá otázka, zda jde o subjektivní veřejné právo nebýt z funkce „orgánu státní správy soudů“ odvolán, aniž byly tyto podmínky splněny.⁵

II.

Rozhodnutím ministra spravedlnosti odvolaná předsedkyně okresního soudu toto rozhodnutí napadla správní žalobou u Městského soudu v Praze. Uváděla mj., že jím byla zkrácena na svém veřejném subjektivním právu vykonávat státní správu okresního soudu, že žalovaný (ministr spravedlnosti) nerespektoval výlučné důvody pro odvolání podle § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a že řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, trpí závažnými procesními vadami (skutkový stav nebyl spolehlivě zjištěn, odůvodnění rozhodnutí je nekonkrétní a nedostatečné). Proti tomu žalovaný namítal zejména, že není subjektivní právo na jmenování a proto ani odvoláním nemůže být předseda soudu zkrácen na svých subjektivních právech; žaloba by proto měla být odmítnuta jako nepřípustná.

Městský soud v Praze dal žalobkyni za pravdu. Dovodil, že stanovením podmínek pro odvolání v § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích zákon chrání soudní funkcionáře před uplatněním libovůle ze strany moci výkonné a že soudní funkcionáři mají „právo, aby pokud zákonem předvídané důvody pro jejich odvolání nenastanou, odvoláni nebyli“. Žalobu proto neodmítl a naopak konstatoval, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné vzhledem k nedostatku důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) SŘS]. V důsledku toho napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.⁶ Pokud je mně známo, ministr spravedlnosti tento rozsudek kasační stížností nenapadl, Nejvyšší správní soud jej proto nemohl přezkoumat a vyslovit svůj názor (ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozsudek zatím uveřejněn nebyl). Osobně s právním posouzením věci soudem v zásadě souhlasím, i když leckteré otázky jsou dosud otevřené (také proto, že zákon o soudech a soudcích se tváří, jako by neexistovaly – např. použití správního řádu při rozhodování orgánu moci výkonné⁷.

III.

Předsedkyně Nejvyššího soudu rozhodnutí prezidenta republiky (kontrasignované předsedou vlády), kterým byla odvolána z této své funkce ve státní správě soudů, napadla jednak žalobou ve správním soudnictví (u Městského soudu v Praze), jednak ústavní stížností (u Ústavního soudu) s návrhem na odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, spolu s níž podala i návrh, aby ÚS zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.⁸ V pouhém nástinu uvedu, jaké tu vidím právní problémy:

1. Rozhodnutí prezidenta republiky z 30. 1. 2006 zní: „Vážená paní předsedkyně, rozhodl jsem se vyhovět žádosti ministra spravedlnosti ze dne 25. ledna 2006 a podle § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb. (…) Vás odvolávám z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu.“ Rozhodnutí neobsahuje žádné odůvodnění. Je podepsáno prezidentem republiky a předsedou vlády (kontrasignace podle čl. 63 odst. 3 Ústavy). Datem pozdějším (1. 2. 2006) je opatřen dopis prezidenta republiky předsedkyni Nejvyššího soudu, v němž se mj. uvádí, že ministr spravedlnosti ve svém návrhu „označil stav Nejvyššího soudu pod Vaším vedením za alarmující a neudržitelný. Kromě jiného konstatuje, že se od roku 2002 neustále zhoršuje stav jednotlivých agend u Nejvyššího soudu, a že není plněno poslání Nejvyššího soudu spočívající v péči o jednotnost soudního rozhodování, a to v důsledku Vašeho osobního postoje k věci, který ministr spravedlnosti považuje za nepochopitelný a neakceptovatelný“.

2. První (a zásadní) otázka zní, zda toto rozhodnutí lze napadnout žalobou ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 SŘS), když podle ust. § 4 odst. 1 písm. a) SŘS soudy rozhodují také o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné (takovým orgánem prezident republiky nepochybně je). Zdá se, že kladně na tuto otázku odpovídá J. Vyvadil (Právo 4. 2. 2006). Naproti tomu např. Z. Koudelka (Právo 4. 2. 2006) zastává názor, že „prezident má ústavně danou absolutní materiální imunitu“ a že „rozhodnutí prezidenta může být přezkoumáno jen Ústavním soudem, a to v rámci prezidentovy zvláštní odpovědnosti za velezradu na základě žaloby Senátu“. V. Pavlíček rezolutně tvrdí, že uvedené rozhodnutí „není správní úkon, ale ústavní akt“ a také A. Gerloch „má dost pochybností o tom, že je to věc, kterou by mohlo řešit správní soudnictví“ (Právo 7. 2. 2006). Faktem ovšem zůstává, že pravomoc odvolat předsedu soudu je v ust. § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích upravena obecně, že tedy o toto ustanovení obyčejného zákona se opírá jak rozhodnutí ministra, tak rozhodnutí prezidenta republiky (čl. 63 odst. 2 Ústavy). Právní názor Městského soudu v Praze výše uvedený, který se týká výkladu a použití téhož ustanovení zákona, nelze proto ani v tomto případě bez přesvědčivého zdůvodnění přehlížet.⁹

3. Za platnosti Ústavy z roku 1920 bylo podle právní nauky i zákonné úpravy prakticky jasné, že je-li Nejvyšší správní soud příslušný rozhodovat ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím nebo opatřením správního úřadu byl poškozen na svých právech (§ 2 odst. 1 zákona o NSS), může být takovým „správním úřadem“ také prezident republiky. Tento výklad byl ostatně nepřímo potvrzen i parlamentem, když do zákona o NSS (§ 2 odst. 2) bylo při jeho novelizaci vloženo ustanovení, podle něhož „byla-li podána stížnost proti rozhodnutí nebo opatření (odstavec 1) prezidenta republiky, zastupuje ho v řízení před nejvyšším správním soudem ministerstvo (…)“ (zákon č. 164/1937 Sb.). V právní nauce tento názor zastávali např. J. Hoetzel¹⁰, E. Hácha¹¹, J. Krejčí¹² i F. Weyr¹³. Pokud bylo z některých stran namítáno, že přezkum správním soudem odporuje ustanovení § 66 Ústavy z roku 1920, podle něhož „prezident republiky není odpověden z výkonu svého úřadu“¹⁴, odpověděla na to výstižně zpráva ústavně právního výboru poslanecké sněmovny (1937) tak, že při kontrole správním soudem „nejde vůbec o odpovědnost orgánů výkonné moci, nýbrž toliko o zkoumání zákonnosti jejich aktů“ a že „ani vláda ani prezident republiky nepodléhají kontrole nejv. správ. soudu, nýbrž jen jejich akty, pokud vykonávají působnost správních úřadů“¹⁵. Nelze přehlédnout v této souvislosti pronikavý postřeh, že kdyby správní akty vlády a prezidenta republiky nepodléhaly přezkoumání správním soudem, mohlo by se stát, že by obyčejným zákonem byly na ně přeneseny pravomoci např. ministerstev nebo dokonce i místních orgánů státní správy a osoby rozhodnutím dotčené na svých právech by byly vyloučeny z ochrany poskytované ve správním soudnictví.¹⁶

Nevidím žádné podstatné důvody, pro které by uvedené závěry, učiněné za platnosti Ústavy z roku 1920, neměly platit i pro stav za platnosti Ústavy nynější. Plenární usnesení starorakouského správního soudu z roku 1879, podle něhož císař z ústavních důvodů nikdy nemůže být považován za správní úřad (Exelova sbírka č. 1226), snad v demokratické republice již využito být nemůže.

4. Pokud by bylo uznáno, že prvotní soudní ochranu¹⁷ proti rozhodnutí prezidenta republiky v dané věci poskytuje správní soud, měl by Ústavní soud podanou ústavní stížnost odmítnout jako nepřípustnou, protože stěžovatelka dosud nevyčerpala všechny procesní prostředky, které ji zákon k ochraně jejího práva poskytuje.¹⁸ Pokud je mně známo, Ústavní soud tak neučinil a naopak usnesením z 9. 2. 2006 vyslovil, že se odkládá vykonatelnost rozhodnutí ústavní stížností napadeného. V odůvodnění tohoto usnesení sice uvádí, že takto rozhodl „aniž předjímá konečný výsledek řízení o podaném návrhu“, přípustnost ústavní stížnosti z uvedeného hlediska tu však výslovně posouzena není a naskýtá se proto otázka, zda by ústavní stížnost ještě vůbec mohla být pro nevyčerpání procesních prostředků odmítnuta. Kromě toho jsou však účinky uvedeného usnesení nejasné, protože Ústavní soud svého času vyslovil právní názor, že vykonatelnými jsou pouze ty správní akty, které ukládají subjektu něco vykonat (splnit), takže „vykonatelností správního aktu se rozumí možnost vymoci určitými prostředky, aby subjekty k tomu povinné splnily své povinnosti, pokud tak neučinily dobrovolně“; o takovou situaci však daném případě nejde.¹⁹

IV.

Nakonec ještě poznámku k důvodům rozhodnutí. V ust. § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích se mluví o porušení „zákonem stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů“, úkoly státní správy soudů jsou pak uvedeny v § 118. Podle mého názoru bude třeba uvážit, zda mezi tyto povinnosti předsedy Nejvyššího soudu patří (popř. nakolik) „péče o jednotnost soudního rozhodování“, když v zájmu jednotného rozhodování může předseda Nejvyššího soudu formálně jen navrhnout kolegiu nebo plénu Nejvyššího soudu „zaujetí stanoviska“ (§ 21 zákona o soudech a soudcích), výsledek však závisí na uvážení členů těchto sborů.²⁰ To jsou ovšem již otázky speciální, o nichž se zmiňuji pouze proto, že rozhodnutí prezidenta republiky odůvodnění neobsahuje.