1. Přehled používané právní úpravy
Začátkem r. 2020, kdy do Česka dorazila pandemie onemocnění COVID-19, byla platná a účinná právní úprava daná zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů („zákon o ochraně veřejného zdraví“, „VeřZdr“).
Pandemie je epidemie velkého rozsahu zasahující více kontinentů. Jedná se tedy o výskyt onemocnění s vysokou incidencí na velkém území (kontinenty) za určité časové období. Pandemie je tedy epidemie, „jen“ rozšířenější. V českém právním prostředí je epidemie upravena právě v zákoně o ochraně veřejného zdraví; zejména jde o postup při zjištění výskytu infekčního onemocnění dle části první hlavy III dílu 3 VeřZdr, tj. o § 62 až 70 VeřZdr.
Tento zákon tak mimo jiné upravuje epidemiologické šetření, opatření, kterým jsou povinny se podrobit fyzické osoby podnikající i nepodnikající a právnické osoby, a provádění opatření před zavlečením infekčních onemocnění ze zahraničí. V § 69 VeřZdr jsou pak zakotvena mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku.
Kompetentními orgány státní správy v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví jsou v souvislosti s epidemií Ministerstvo zdravotnictví, které dle § 80 odst. 1 písm. g) VeřZdr mimo jiné nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, a krajské hygienické stanice, kterým náleží dle § 82 odst. 2 písm. m), p) a r) VeřZdr mimo jiné nařizovat mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, stanovit protiepidemická opatření a provádět epidemiologická šetření.
Epidemie jsou tedy něco, s čím se lidská společnost již opakovaně potkala, a v českém právním prostředí se získané zkušenosti odrazily v právní úpravě, která pro řešení epidemií byla přijata. Jako každou právní normu, i normy týkající se epidemií, lze považovat za společenský konsenzus, jakým postupem epidemii řešit.
V případě pandemie onemocnění COVID-19 však stát reprezentovaný vládou aplikoval pro řešení situace jinou právní úpravu, a to zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů („ZKrŘ“). Stalo se tak, byť i členové vlády opakovaně uváděli, že tato právní úprava není pro řešení pandemie vhodná. V § 2 písm. b) ZKrŘ se krizovou situací rozumí
„mimořádná událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen ,krizový stav‘)“.
Vláda pandemii COVID-19 podřadila pod ono jiné nebezpečí a vyhlásila nouzový stav s odkazem na ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb. („BezpČR“).
V jednání vlády lze spatřovat popření právní zásady, kdy speciální právní úprava má přednost před právní úpravou obecnou. Podřazení pandemie jako „jen“ horší podoby epidemie pod jiné nebezpečí není logické, existuje-li právní úprava řešící přímo epidemii. Zákon o ochraně veřejného zdraví ostatně pamatuje výslovně i na pandemie, když v § 80 odst. 1 písm. x) u kompetencí Ministerstva zdravotnictví a v § 82 odst. 2 písm. v) u kompetencí krajských hygienických stanic předpokládá zpracování pandemických plánů, ať již České republiky či krajů.
Na popsaném nic nemění, že podle čl. 2 BezpČR lze nouzový stav vyhlásit mimo jiné také v případě ohrožení životů a zdraví. Existuje-li speciální právní úprava pro řešení konkrétní situace, v daném případě epidemie, musí mít její aplikace přednost.
Vyhodnocení, nakolik měla tato chyba při aplikaci právní úpravy nežádoucí vliv na průběh pandemie, může být předmětem dalších a podrobných výzkumů. Za pozornost ovšem stojí, že toto za chybu nepovažoval ani Ústavní soud, když posuzoval vyhlášení nouzového stavu a opatření učiněná na jeho základě.
Argumentem užití krizového zákona byla tvrzená nedostatečnost právní úpravy dané zákonem o ochraně veřejného zdravi, pročež byl schválen zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů („pandemický zákon“, „PandZ“). Zkratka pandemický zákon je pro uvedený zákon běžně používána, i když není zcela výstižná. Protiepidemickým zákonem je zákon o ochraně veřejného zdraví a ten se také i nadále používá. Pandemický zákon je k němu zvláštní právní úpravou právě v souvislosti s onemocněním COVID-19.
2. Bližší znění používané právní úpravy
Důvod uvedeného argumentu o nedostatečnosti zákona o ochraně veřejného zdraví měl spočívat v mimořádných opatřeních, která při epidemii lze nařídit dle § 69 VeřZdr.
Z tohoto ustanovení je na první pohled zjevné, že je koncipována pro různé možnosti přenosu původce epidemie, např. prostřednictvím vody či potravin. Výčet opatření v odst. 1 není uzavřený, neboť podle jeho písm. i) může jít za účelem likvidace epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku o zákaz nebo nařízení i jiné konkrétní činnosti. Požadavek zásahu jen v nezbytně nutném rozsahu vyplývá výslovně také z § 69 odst. 2 věty první VeřZdr. Pro úplnost je třeba uvést, že během pandemie onemocnění COVID-19 došlo s účinností ode dne 1. 5. 2020 k novele cit. ustanovení zákonem č. 205/2020 Sb., ale jen v rozsahu úpravy § 69 odst. 1 písm. e). Pro účely předmětné pandemie přicházejí při aplikaci v úvahu zejména ustanovení § 69 odst. 1 písm. b), d) a i) VeřZdr.
V pandemickém zákoně jsou mimořádná opatření upravena v § 2. Mohou je nařídit Ministerstvo zdravotnictví nebo krajské hygienické stanice. Pandemický zákon upravuje vztah opatření podle něj vůči opatřením podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Mimořádná opatření podle pandemického zákona se podle jeho § 3 odst. 1 nařizují pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu.
Z § 2 PandZ je zjevné, že rozlišuje mezi zákazem a omezením činnosti.
Ještě i po účinnosti pandemického zákona zůstával stát s odkazem na údajnou nedostatečnost i této nové právní úpravy krátce u aplikace krizového zákona na řešení pandemie onemocnění COVID-19.
3. Vyhodnocení k používané právní úpravě
Ke všemu uvedenému lze uzavřít, že moc výkonná nemá možnost svévolné volby, kterou právní úpravu použije. Je omezena zejména čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, podle kterých
„státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ a „každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“.
Obdobně zní také čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Pokud tedy bylo v zákoně upraveno, jak se řeší epidemie, státní moc ji mohla řešit pouze způsoby a v mezích, které pro tento případ zákon znal. Nebylo namístě aplikovat jinou právní úpravu, resp. právní úpravu obecného charakteru.
Historicky se vyvinula právní úprava, jak řešit epidemie, aby současně bylo zachováno fungování společnosti, resp. současně byla vybalancována všechna práva a svobody. Epidemie přirozeně může vést ke strpění zásahů do práv a svobod, které může být třeba omezit, aby došlo k potlačení epidemie a ozdravení obyvatelstva. Zákon o ochraně veřejného zdraví a následně i pandemický zákon toto ostatně předpokládají. Na nich byla celospolečenská shoda projevená zákonodárcem. Omezení a zákazy, které byly činěny s odkazem na krizový zákon, šly nad takto schválená pravidla pro řešení epidemií.
Státní moc nejprve měla, byť ve velmi krátké době, vyhodnotit hrozící nebezpečí a poměřit zvažovaná opatření podle všech důsledků, které přinesou. Nejen z pohledu epidemie, ale ze všech pohledů tak, aby nedošlo ke způsobení celkově větších škod a vítězství nad pandemií nebylo Pyrrhovo. Tento profesionální přístup státní moci lze vyžadovat, jakkoli byly počáteční informace nedostatečné, ledaže převážně z médií, kdy jsou však zpravidla nadsazené ve smyslu dramatizace, aby zaujaly pozornost. Samozřejmě jde o mimořádně těžká rozhodnutí a odpovědnost státní moci, kdy na jedné straně stojí životy a zdraví lidí. Ale na druhé straně, k čemu je život změněný pouze v přežívání ve zničeném okolí. Nejde jen o přežívání v rámci velmi přísných mimořádných opatření během pandemie, ale o pouhé přežívání kvůli následkům mimořádných opatření ještě dlouho po skončení pandemie.
Tento balanc v hodnotách byl promítnut v recentní právní úpravě, ale aplikování jiné a nepřípadné právní úpravy tomu neodpovídalo. Pokud ve společnosti skutečně převážila absolutizace každého lidského života nad jakoukoli jinou hodnotou, bylo nezbytné nejdříve v řádném legislativním procesu dosáhnout změny zákona o ochraně veřejného zdraví, nebo učinit pandemický zákon co do opatření přísnější, nikoli aplikovat jinou právní úpravu, která výkonnou moc posiluje oproti moci zákonodárné a ostatně i moci soudní.
Nemělo být potřebné hledání odborníků a odpovědných osob, neboť státní správu podle zákona o ochraně veřejného zdraví a následně podle pandemického zákona v tomto vykonává Ministerstvo zdravotnictví a krajské hygienické stanice.