Po zavedení posuzování nepřijatelnosti kasačních stížností ve věcech mezinárodní ochrany v řízení u NSS (§ 104a SŘS)¹ publikoval v roce 2006 Vojtěch Šimíček článek, v němž nazval tuto procesní úpravu jako jakousi „laboratoř“ sloužící pro prověření toho, zdali má takový prvek v našem právním řádu své místo a jestli povede ke zefektivnění české justice.² Od 1. 4. 2021 vstoupila v účinnost novela,³ která poměrně zásadně rozšířila okruh věcí, u kterých má být přijatelnost posuzována. Znamená to tedy, že tento institut v (metaforickém) laboratorním testu obstál, a je tak možno jej uvést do „ostrého provozu“ správního soudnictví?

Pro zodpovězení této otázky je nejprve třeba objasnit, co nepřijatelnost (resp. přijatelnost) kasační stížnosti vlastně znamená. NSS rozhoduje o kasačních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví (§ 102 SŘS). Byť se jedná o mimořádný opravný prostředek, kasační stížnost je zásadně přípustná téměř proti všem meritorním a řadě procesních rozhodnutí.⁴ Nicméně ve vybraných otázkách – donedávna pouze oblast mezinárodní ochrany, nově i jiných (viz níže) – může meritornímu přezkumu napadeného rozhodnutí bránit právě posouzení přijatelnosti kasační stížnosti ve smyslu § 104a SŘS. To znamená, že i v případě přípustné kasační stížnosti (ve smyslu § 102 SŘS a contrario a po splnění nutných procesních náležitostí) NSS posuzuje, zdali ji do věcného přezkumu vůbec připustí. Pokud ano, rozhodne o ní rozsudkem (§ 110 SŘS), pokud ne, usnesením ji odmítne (§ 104a SŘS).

V čem tedy současná novela nepřijatelnosti kasační stížnosti spočívá a co správnímu soudnictví do budoucna přinese? Zaprvé rozšiřuje okruh věcí, u kterých bude NSS přijatelnost posuzovat. Jak je uvedeno výše, doposud tak mohl činit pouze ve věcech mezinárodní ochrany, nyní bude povinen ji posuzovat ve všech věcech, v nichž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce. Neúplný výčet věcí, v nichž u krajských soudů nerozhoduje senát, ale právě specializovaný samosoudce, nabízí § 31 odst. 2 SŘS. Jedná se zejména o některé otázky spadající do oblasti práva sociálního zabezpečení,⁵ dále rozhodování ve věcech přestupků, za které zákon stanoví sazbu pokuty s horní hranicí nejvýše 100 000 Kč, v pobytových věcech cizinců,⁶ jimž nebylo uděleno krátkodobé vízum anebo je-li důsledkem rozhodnutí omezení osobní svobody cizince,⁷ a věci mezinárodní ochrany, u nichž se tedy z hlediska posuzování přijatelnosti takřka nic nemění. Dále rozhoduje specializovaný samosoudce i ve věcech, kdy tak stanoví zvláštní zákon. Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozšíření nepřijatelnosti kasační stížnosti je poměrně velké – byť určitě nelze hovořit o „obecné nepřijatelnosti“ v pravém slova smyslu, jak bude rozvedeno dále.

Oproti tomu je druhá změna § 104a SŘS o poznání méně významná. NSS totiž nově nemá možnost usnesení o odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost neodůvodňovat, jako tomu bylo donedávna (§ 104a odst. 3 SŘS ve znění účinném do 31. 3. 2021). Jak v tomto textu přiblížíme, této možnosti v naprosté většině však ani doposud nevyužíval, zřejmě i s ohledem na judikaturu ÚS vymezující základní požadavky na rozhodování o dovolání u NS, které lze i na posuzování (ne)přijatelnosti kasační stížnosti u NSS vztáhnout.

Podle důvodové zprávy k zákonu č. 77/2021 Sb. je novelizace § 104a SŘS cestou k postupnému zlepšení vysokého stavu nedodělků a s tím spojené zhoršující se délky řízení, tedy má vést zejména k urychlení řízení před NSS.⁸ V tomto ohledu účel novely odpovídá důvodům, pro které byl v roce 2005 do SŘS institut nepřijatelnosti ve věcech mezinárodní ochrany zakomponován. Tehdejší důvodová zpráva k jeho zavedení⁹ uváděla, že se azylová agenda rozhodující měrou podílí na kriticky se zvyšujícím počtu neskončených řízení o kasačních stížnostech a ze dvou třetin vyčerpává […] omezenou kapacitu [NSS], jeví se nezbytné zajistit zákonem urychleně nápravu tohoto stavu. Zároveň zdůrazňovala, že ve srovnání s jinými otázkami projednávanými před NSS je úspěšnost azylových kasačních stížností […] mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově ve snaze protáhnout řízení.¹⁰ K tomu se zároveň sluší uvést, že v době zavádění nepřijatelnosti týkající se výlučně věcí mezinárodní ochrany tvořila daná agenda téměř polovinu veškerého tehdejšího nápadu NSS.¹¹ Jak v roce 2005 v případě azylových kasačních stížností, tak v roce 2021 v případě těch „samosoudcovských“ je tedy zjevná snaha o alespoň částečné odlehčení velkého zatížení, kterému NSS v posledních letech čelí.¹² Současná novela však oproti té původní postrádá obdobné odůvodnění podepřené konkrétními statistikami, jakými agendami je činnost NSS nejvíce zatížena․ Není proto zcela zřejmé, proč by neduhy správního soudnictví mělo řešit zavedení nepřijatelnosti právě v těchto vybraných otázkách¹³ (a o vhodnosti tohoto kroku nepanuje shoda ani mezi soudci NSS^14,15), jak bude podrobněji rozvedeno dále.

Určitá názorová pluralita se promítla i do navržené a výsledné podoby současné novely. Původní návrh předložený Poslanecké sněmovně¹⁶ předpokládal zavedení nepřijatelnosti pro veškeré kasační stížnosti předkládané k NSS (tzv. „obecná nepřijatelnost“), tedy bez ohledu na typ řízení a dotčenou oblast. Jak je však patrné z výše uvedeného, nakonec prošlo poněkud kompromisní řešení.¹⁷ Ústavněprávní výbor jakožto výbor garanční totiž v průběhu legislativního procesu nabídl pozměňovací návrh,¹⁸ který namísto obecné nepřijatelnosti předestřel pojetí „samosoudcovské nepřijatelnosti“.

Důvodem k přijetí „užšího“ znění novely § 104a SŘS bylo, že se jedná typově o jednodušší případy projednávané před NSS.¹⁹ S tím se však nelze plně ztotožnit. Zaprvé, komentářová literatura²⁰ k § 31 SŘS (jehož odstavec 2 uvádí výše popsaný demonstrativní výčet věcí, o nichž rozhoduje na krajském soudu samosoudce) upozorňuje, že přidělení konkrétních oblastí rozhodování do agendy specializovaných samosoudců nesouvisí s jejich složitostí. Naopak zdůrazňuje, že takový pohled by byl značně zjednodušující, neboť i ve věcech vyhrazených samosoudcům je třeba se nezřídka vypořádat se složitými právními a skutkovými otázkami. Jednoznačnou odpověď v chápání samosoudcovské agendy nenabízí ani důvodová zpráva k novele SŘS z roku 2011 přenášející některá rozhodnutí týkající se cizinců právě pod rozsah věcí, o nichž rozhodují specializovaní samosoudci. Uvádí se v ní, že k tomuto kroku (souvisejícímu mimo jiné se zavedením sedmidenních lhůt pro soudní rozhodování v souvislosti s právem EU a judikaturou ESLP) vedla snaha o efektivnost, rychlost a hospodárnost rozhodování v těchto typech řízení. Zároveň však na jiném místě uvádí, že věci mezinárodní ochrany spadají mezi věci rozhodované samosoudci kvůli tomu, že jsou „typově jednodušší“.²¹

Výše uvedený argument však nemůže v plné míře platit na veškeré ostatní otázky spadající do samosoudcovské agendy – tedy na oblast přestupků²² a práva sociálního zabezpečení, o kterých rozhodují ve správním soudnictví specializovaní samosoudci již od zavedení SŘS v roce 2003.²³ Že přinejmenším věci sociálního zabezpečení nepředstavují bez dalšího méně složité spory projednávané ve správním soudnictví, potvrdil v nedávném rozhodnutí i rozšířený senát NSS. V usnesení z 10. 11. 2020, č. j. 6 Ads 209/2019-62, vyslovil, že nelze mechanicky říci, že věci sociálního zabezpečení jsou typově jednodušší než ostatní věci správního soudnictví. Byť se projednávaná věc týkala jiné právní otázky než posouzení pojetí samosoudcovské agendy,²⁴ lze k tomuto bodu uzavřít, že náhledy na „typovou jednoduchost“ věcí, v nichž rozhodují specializovaní samosoudci, se podstatně liší.

Finální podobu současné novely § 104a SŘS tedy lze nazvat nejen jako kompromisní, ale spíše jako pragmaticky kompromisní. Skutečně substantivní důvody pro zavedení nepřijatelnosti právě u samosoudcovských sporů lze najít jen těžko. Tím nezpochybňujeme jejich existenci, pouze poukazujeme na skutečnost, že ani zdaleka nebudou obecně platné. Jinak řečeno, v důsledku této změny může například NSS v meritorním přezkumu automaticky projednávat poměrně banální finančněprávní spor zakládající se spíše na skutkových otázkách, zatímco u kasační stížnosti ve věci udělené pokuty (s maximální zákonnou sazbou 100 000 Kč) bude třeba hledat důvody její přijatelnosti. Pokud je soud nenajde, věcí se nebude moci meritorně zabývat, a to i přesto, že oblast správního trestání spadá (jakožto tzv. „malé trestní právo“) pod rozsah práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 EÚLP.²⁵

Bez ohledu na důvody, pro jaké nezískal podporu návrh obecné nepřijatelnosti, není bez zajímavosti si povšimnout, jaké zdůvodnění zaznívalo od poslanců ve prospěch přijetí výsledné podoby novely. Poslanec Marek Benda (jeden z předkladatelů původního návrhu) podpořil přijetí pozměňovacího návrhu představeného ústavněprávním výborem s odůvodněním, že se jedná o dostatečně flexibilní a pružné řešení umožňující v budoucnu „přeřazovat“ v případě nutnosti věci rozhodované na krajských soudech v senátech do výčtu věcí rozhodovaných specializovanými samosoudci, a tím případně dále rozšířit výčet „nepřijatelnostní“ agendy NSS.²⁶ Poslanec Jakub Michálek (zpravodaj ústavněprávního výboru k danému návrhu) dále dodal, že změna ve schváleném znění umožní, aby NSS vykonával úlohu sjednocujícího orgánu v čele soudní soustavy a nemusel se zaměřovat na individuální hledání spravedlnosti a přezkoumávání každého daného případu až do velkých podrobností.²⁷

Jakkoliv lze ocenit snahu zmenšit zatížení NSS, a přestože je zvolená varianta v souladu s postavením NSS jako kasačního soudu rozhodujícího o mimořádných opravných prostředcích, nespatřujeme s ohledem na výše uvedené dostatek pádných důvodů, které by měly odůvodnit vyšší zájem na hledání individuální spravedlnosti ve věcech projednávaných senáty krajských soudů. Totéž platí rovněž ve vztahu k zájmu na sjednocování judikatury nebo rychlosti vyřizování věcí. Lze samozřejmě chápat, že některým zájmovým či profesním skupinám konvenuje vidina rychlejšího vyřizování pro ně významných věcí²⁸ v důsledku toho, že se NSS nebude muset „zbytečně zdržovat nepodstatnými“ samosoudcovskými věcmi. Přesto se nelze ubránit dojmu, že zrovna tak by rychlejší vyřízení věcí při zachování stejné úrovně procesní ochrany svých práv nepochybně ocenili i stěžovatelé z řad žadatelů o přiznání důchodu nebo osoby žádající o přiznání nároku na dávky pomoci v hmotné nouzi. Při projednávání současné novely se však nenašel nikdo, kdo by jejich zájmy stejně aktivně hájil.

Rozšíření „nepřijatelnostních“ oblastí v řízení před NSS samozřejmě není jen obecnou otázkou související se zvýšením efektivity jeho fungování. Tato změna s sebou nutně nese i praktické důsledky, z nichž některé jsou více, a některé naopak méně předvídatelné. Než se přesuneme k jejich rozboru, podívejme se alespoň krátce na to, v čem posuzování přijatelnosti kasační stížnosti vlastně spočívá a jaký je jeho význam. Nelze totiž přehlédnout, že institut (ne)přijatelnosti kasační stížnosti budí navzdory dlouhodobé zkušenosti ve věcech mezinárodní ochrany určité nejasnosti.

Konkrétním příkladem budiž jeho odlišení od přípustnosti kasační stížnosti, což dokumentuje například projednání novely v Senátu.²⁹ Je však třeba zdůraznit, že podle SŘS se přípustnost kasační stížnosti (stejně jako žaloby) pojí výhradně s otázkami procesními. Pouze jsou-li splněny zákonné procesní předpoklady a podmínky řízení, jako je včasné podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 SŘS), řádné zastoupení (§ 105 odst. 2 SŘS) a absence dalších zákonných důvodů nepřípustnosti kasační stížnosti (§ 104 SŘS) apod., je kasační stížnost přípustná. Posouzení její přípustnosti tedy představuje většinou rutinní a mechanickou otázku, k níž zpravidla není nutné se v rozsudku blíže vyjadřovat.³⁰ Vedle toho posouzení přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech, u nichž je vyžadováno, představuje posouzení její věcné projednatelnosti s přihlédnutím k předmětu sporu a vzneseným námitkám. Nejedná se sice přímo o meritorní projednání a rozhodnutí věci (k tomu dojde pouze tehdy, je-li věc shledána přijatelnou), avšak NSS se v této rovině do určité míry podstatou věci zabývá.³¹ Posuzuje v tomto ohledu to, jak ve věci rozhodl krajský soud a jaké (významné) právní otázky v ní vyvstaly. Nad rámec tohoto textu je možno zmínit, že při odlišování přípustnosti a přijatelnosti kasační stížnosti je přinejmenším matoucí obdobný institut obsažený v OSŘ. Dovolání k NS je přípustné (sic!) z obdobných důvodů, na jakých stojí institut přijatelnosti v SŘS (srov. § 237 OSŘ).³²

V čem tedy vlastně posouzení přijatelnosti kasační stížnosti spočívá? Znamená, že si NSS může sám vybrat, jakou věc připustí do meritorního přezkumu, a jakou naopak odmítne usnesením jako nepřijatelnou? Ačkoliv takto byl institut nepřijatelnosti původně (tedy v době jeho přijetí ve vztahu k mezinárodní ochraně) chápán i odbornou literaturou, resp. soudci NSS samotnými,³³ judikatura NSS brzy vymezila kritéria přijatelnosti, která libovůli soudu a možnost „výběru“ podstatně omezují. Tato kritéria (tzv. „Ostapenko test“) soud aplikuje pro posouzení, zda kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, a jde tedy ve věci mezinárodní ochrany o přijatelnou kasační stížnost.³⁴ To je splněno tehdy, pokud:

Přestože jsou tato kritéria vymezena velmi obecně a vcelku široce, je otázkou, zdali je nyní NSS s ohledem na významné rozšíření věcí projednávaných v rámci nepřijatelnosti nějakým způsobem modifikuje. Lze si představit, že mohou obstát v nezměněné podobě, neboť zahrnují kromě funkce vytváření a sjednocování judikatury i možnost nápravy (hmotněprávních a procesněprávních) pochybení krajských soudů, jejichž důsledkem je meritorní přezkum. Stejně tak si však lze představit potřebu soudců tato kritéria pozměnit, a to s ohledem na jejich praktickou zkušenost s institutem nepřijatelnosti. K této úvaze nás vede určitá nesourodost toho, jak NSS nepřijatelnost ve své judikatuře vlastně pojímá a jak ji chápe odborná veřejnost.³⁶

Výše uvedenou nejednotu lze spatřovat v chápání zákonem stanoveného požadavku na poměřování podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele. Zákonodárce dal opakovaně najevo,³⁷ že institut nepřijatelnosti kasační stížnosti chápe jako způsob vypořádání v těch věcech (spadajících do „nepřijatelnostního“ posouzení), u nichž není dán určitý širší přesah nad rámec konkrétní věci. Jinak řečeno, NSS se nemá zabývat individuálními právy a povinnostmi v dané věci, pokud kasační stížnost svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele (§ 104a SŘS). Posouzení nepřijatelnosti kasační stížnosti by tedy nemělo být pouze snazší cestou, jak vypořádat kasační stížnost, která by byla v meritorním přezkumu zamítnuta jako nedůvodná. Stejný pohled zaujal i NSS již ve výše citovaném usnesení č. j. 1 Azs 13/2006-39 (vymezující tzv. Ostapenko test). V něm zdůraznil, že přesahem vlastních zájmů stěžovatele […] je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je […] nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. To prakticky znamená, že přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu. Zběžným pohledem na meritorní rozsudky NSS ve věcech mezinárodní ochrany je však zjevné, že soud mnohdy na naplnění požadavku širšího přesahu věci příliš přísně netrvá (resp. jej výslovně nijak nekonstatuje).³⁸ K tomu Zdeněk Kühn uvádí, že právě na tento nutný aspekt přijatelnosti kasační stížnosti judikatura NSS často zapomíná, a to zejména u čtvrté skupiny vymezených kritérií (zásadní pochybení krajského soudu). Dodává, že to je jeden z klíčových důvodů, proč se institut nepřijatelnosti v praxi rozpliznul do zastřeného plnohodnotného přezkumu napadeného rozhodnutí.³⁹

V současné době se lze pouze dohadovat, jak se tato popsaná dichotomie odrazí v judikatuře NSS v důsledku rozšíření rozsahu věcí, u nichž bude třeba přijatelnost posuzovat. Buď bude soud nadále částečně přehlížet zákonodárcem a vlastní judikaturou vytyčené kritérium širšího přesahu věci, nebo se vrátí k ryzejší koncepci přijatelnosti, která by skutečně vyžadovala přesah individuálních zájmů stěžovatele. Zřejmě nelze automaticky předpokládat, že se poněkud rozštěpená praxe soudu přirozeně sjednotí, ba naopak zavedení širší nepřijatelnosti může posloužit jako katalyzátor další dezintegrace zastávaných přístupů k tomuto institutu. Bude tedy třeba, aby NSS co nejdříve vyslovil, zdali tzv. Ostapenko test obstojí i nadále, a případně v něm vymezená kritéria přijatelnosti aktualizoval. Je však otázkou, zdali to na stávajícím přístupu NSS něco zásadně změní. S ohledem na různorodost projednávaných sporů (a to i v agendě, o které na krajských soudech rozhodují samosoudci) si lze představit, že najít důvod přijatelnosti spočívající v doposud neřešené právní otázce nemusí být příliš složité. Právě tato cesta může soudcům NSS poskytnout určitou flexibilitu při posuzování přijatelnosti kasační stížnosti v případech, kdy bude z různých důvodů žádoucí provést meritorní přezkum. Na druhou stranu to však zároveň může stěžovatele navádět ke vznášení velmi originálních a kreativních námitek, kterými bude překonáno odmítnutí stížnosti pro nepřijatelnost,⁴⁰ což nemusí být vždy žádoucí.

Jen závěrem k tomu lze dodat, že bude bezpochyby zajimavé sledovat, jak se stěžovatelé i soudci NSS rozšíření „nepřijatelností“ agendy přizpůsobí. Doposud NSS netrval na výslovném uvedení důvodů přijatelnosti kasační stížnosti (kterou mohou podat žalobci i žalované správní orgány).⁴¹ Zároveň lze předpokládat, že nyní bude ještě více platit, že formulace důvodů přijatelnosti kasační stížnosti je v zájmu samotného stěžovatele,⁴² který tím tak může zvýšit šanci, že ji NSS jako přijatelnou (a případně i důvodnou) shledá. Na budoucím úspěchu rozšíření nepřijatelnosti se tedy projeví i to, nakolik se s tímto institutem naučí pracovat právě stěžovatelé, resp. jejich advokáti. Ze strany NSS je pak otázkou, zdali bude v některých samosoudcovských oblastech přijatelnost posuzovat přísněji (například právě ve správním trestání z výše popsaných důvodů) a v některých méně, a to třeba i napříč různými senáty.⁴³ To by bezesporu nebylo žádoucí, pokud je primární funkcí NSS sjednocovat judikaturu. Takové úvahy jsou však prozatím velmi předběžné.

Nyní se už konečně dostáváme k tomu, jaké budou praktické změny oproti dosavadnímu stavu a jaké výzvy mohou v důsledku rozšíření institutu nepřijatelnosti před NSS vyvstat.

1. Nutnost odůvodnit rozhodnutí

Jak bylo již výše uvedeno, zákon doposud umožňoval NSS odmítnout kasační stížnost pro nepřijatelnost, aniž by usnesení odůvodnil. To se od 1. 4. 2021 mění a NSS bude muset v každém rozhodnutí vysvětlit, proč právě v kontextu dané věci shledal kasační stížnost nepřijatelnou. Na první pohled by se mohlo zdát, že se jedná o zásadní změnu. Pravda je ale taková, že NSS této možnosti téměř vůbec nevyužíval a neodůvodněná usnesení představují naprostou výjimku.⁴⁴ Tato změna je proto spíše formálního charakteru, ale reálně se v činnosti soudu nijak neprojeví. Současně ale nelze přehlédnout, že dosavadní rozhodovací praxe se i po letech existence tohoto institutu potýká s otázkou hledání míry odůvodňování⁴⁵ a leckdy osciluje mezi přístupem omezujícím se v zásadě na pouhé uvedení odkazů na dosavadní prejudikaturu⁴⁶ a odůvodňováním, které si rozsahem nezadá se standardním meritorním rozhodnutím či které sklouzává k hodnocení důvodnosti kasační stížnosti.⁴⁷

2. Nepřijatelnost a jednotlivé žalobní typy

Trochu stranou pozornosti zatím zůstává, že širší zavedení nepřijatelnosti nedopadne na všechny žalobní typy (tj. žaloba proti rozhodnutí, nečinnostní žaloba, zásahová žaloba a návrh na zrušení opatření obecné povahy). Judikatura NSS totiž na základě restriktivního výkladu dovodila, že § 31 odst. 2 SŘS vymezující věci, v nichž rozhoduje samosoudce, dopadá pouze na žaloby proti rozhodnutí, nikoli na zbývající žalobní typy.⁴⁸ Určitě lze uvažovat, zda v důsledku zavedení nepřijatelnosti v samosoudcovských věcech nebude některý ze senátů NSS iniciovat přehodnocení tohoto názoru cestou předložení věci rozšířenému senátu. Nepřímým důsledkem širšího zavedení nepřijatelnosti totiž dochází ze systémového hlediska k nelogickému omezení přístupu k meritornímu soudnímu přezkumu pouze ve vztahu k jedinému žalobnímu typu, aniž by toto znevýhodnění stěžejního žalobního typu (tj. žaloby proti rozhodnutí) bylo dostatečně zdůvodněné a sledovalo jakýkoliv legitimní cíl.⁴⁹

Ba co víc, shledáváme spíše nešťastnou situaci, kdy se jednotlivec sice hypoteticky nejprve domůže podrobného meritorního posouzení nečinnosti ve své věci, ale až správní orgán rozhodnutí konečně vydá, stejné míry procesní ochrany se již žalobce v soudním řízení ve věci přezkumu daného rozhodnutí nedočká. V případě žaloby proti nezákonnému zásahu je situace z hlediska nepřijatelnosti kasační stížnosti ještě o něco absurdnější. Mnozí stěžovatelé touto cestou často brojí proti různým pochybením správního orgánu souvisejícím s vedením správního řízení, například tomu, že jim nebylo umožněno nahlížet do správního spisu. Správní soudy včetně NSS k těmto námitkám obvykle (tedy nikoliv ve výjimečných případech) uvádějí, že zásahová žaloba je ve smyslu § 85 SŘS subsidiární a procesní pochybení správního orgánu tohoto charakteru mají namítat až v žalobě proti rozhodnutí, které z daného správního řízení vzejde.⁵⁰ Pokud se tedy stěžovatel bude proti postupu správního orgánu bránit zásahovou žalobou, NSS případnou kasační stížnost meritorně projedná [byť se bude zabývat pouze tím, zda odmítnutí bylo v souladu se zákonem, tj. naplněním důvodu kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. e) SŘS] a odkáže jej na možnost později napadnout konečné správní rozhodnutí. Pokud se však bude jednat o rozhodnutí ve smyslu § 31 SŘS, může se poměrně snadno stát, že v takovém případě NSS posoudí případnou kasační stížnost jako nepřijatelnou.

Ani z tohoto důvodu proto nepokládáme kritérium v podobě složení tělesa rozhodujícího u krajského soudu za šťastně zvolené. NSS se navíc nyní ocitá v pozici, kdy by odklon od výše uvedené judikatury sledující zavedení jednotného standardu pro všechny žalobní typy nutně vyvolával otázky z hlediska účelovosti takového postupu dále rozšiřujícího institut nepřijatelnosti i ve vztahu k dalším agendám, v nichž by si mohl „ulehčit práci“.

3. Vliv procesních vad a nepřezkoumatelnosti na přijatelnost kasační stížnosti

Zatímco první tři důvody přijatelnosti (tj. absence judikatury, její rozpornost nebo shledání potřeby judikaturního odklonu) v praxi zpravidla nečiní mnoho problémů, vnímání čtvrtého důvodu přijatelnosti již takto bezrozporné není. Právě tato čtvrtá kategorie pracující s pojmy „hrubého“ či „zásadního pochybení“ poskytuje soudcům NSS největší prostor pro uvážení.

Představy jednotlivých soudců se totiž mohou značně rozcházet v otázce, co takovým hrubým či závažným pochybením je a není. V době zavádění institutu nepřijatelnosti ve věcech kasační stížnosti si od něj V. Šimíček sliboval, že některé případy, v nichž NSS z důvodů procesních pochybení rušil napadená rozhodnutí krajských soudů, již nebudou vůbec připuštěna k meritornímu přezkumu. Jako příklad uváděl situaci, kdy krajský soud v rozporu s § 51 SŘS rozhodne bez souhlasu účastníků bez jednání.⁵¹ Jeho představy se ale do rozhodovací praxe nepromítly, jak ukazují například rozsudky NSS z 31. 3. 2010, č. j. 1 Azs 1/2010-67, nebo z 9. 8. 2018, č. j. 9 Azs 108/2018-43, ve kterých NSS shledal přijatelnost a důvodnost kasační stížnosti právě na základě Šimíčkem uváděné vady. Z rozsudků ani neplyne, že by snad stěžovatelé tvrdili, jak konkrétně se tato procesní vada údajně promítla do posouzení věci (například jaká konkrétní tvrzení či důkazní návrhy kvůli tomu nemohli vznést). Na citovaných rozhodnutích lze tak opět ilustrovat, že ne vždy NSS v praxi vyžaduje přesah vlastních zájmů stěžovatele jako nutnou podmínku přijatelnosti kasační stížnosti.

Otázkou, která by si zasloužila větší analýzu a sjednocení přístupu, je také posuzování přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí krajského soudu. Z judikatury totiž není zřejmé, jak si tato vada ve vztahu k institutu nepřijatelnosti stojí. V judikatuře lze dohledat rozhodnutí, dle kterého námitka nepřezkoumatelnosti představuje důvod přijatelnosti kasační stížnosti, protože bylo-li by napadené rozhodnutí skutečně nepřezkoumatelné, dopustil by se městský soud závažného pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Toto pochybení nelze na úrovni posuzování přijatelnosti kasační stížnosti stěžovatele prima facie vyloučit, a je proto třeba kasační stížnost posoudit meritorně.⁵² Ačkoliv tomuto odůvodnění nelze upřít určitou logiku, neboť případná nepřezkoumatelnost skutečně představuje zcela zásadní vadu a posoudit důvodnost námitky nepřezkoumatelnosti by správně mělo být možné teprve u přijatelné kasační stížnosti, nemělo by vznesení námitky nepřezkoumatelnosti představovat automatickou „vstupenku“ do meritorního přezkumu (nutno dodat, že ve většině případů k tomu nedochází). Tím by institut nepřijatelnosti zcela ztratil svůj smysl.

NSS se přezkoumatelností proto zpravidla zabývá do určité míry souběžně s přijatelností. I v usneseních, jimiž kasační stížnost odmítl jako nepřijatelnou, se tak lze setkat s de facto meritorním posouzením námitky nepřezkoumatelnosti.⁵³ Jindy se omezí pouze na konstatování, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, aniž by na danou námitku podrobněji reagoval.⁵⁴ Zároveň je ale nutné zdůraznit, že zavedením institutu nepřijatelnosti nedochází k negaci § 109 odst. 4 SŘS, který vymezuje vady, jimiž se NSS zabývá i bez námitek stěžovatele. NSS proto může shledat kasační stížnost přijatelnou a napadené rozhodnutí zrušit jako nepřezkoumatelné, i když v tomto směru stěžovatel neuplatnil žádnou argumentaci.⁵⁵

4. Dopady nesprávného obsazení krajského soudu

Ačkoliv půjde o výjimečnou situaci, bude nutné, aby NSS vyjasnil, jaký dopad bude mít, pokud rozhodovací těleso krajského soudu nebude odpovídat zákonným pravidlům.⁵⁶ V této souvislosti judikatura dovodila, že z hlediska zmatečnosti rozhodnutí ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) SŘS je problematická toliko situace, kdy místo senátu rozhodne samosoudce.⁵⁷

Rozsah aplikace institutu přijatelnosti je vymezen tak, že jde o věci, v nichž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce. Jak jsme uvedli, v praxi mohou nastat a nastávají situace, kdy namísto senátu rozhodne samosoudce a naopak. V takové situaci použitá formulace novelizovaného § 104a SŘS nedává jednoznačnou odpověď, jaký by měl být rámec posouzení případné kasační stížnosti – zda se zabývat přijatelností kasační stížnosti, nebo ji bez dalšího posoudit meritorně. Není totiž zřejmé, zda se dané ustanovení v tomto ohledu váže na fakticitu (tj. kdo před krajským soudem v předchozím řízení skutečně rozhodoval), anebo zda je třeba jej chápat stejně, jako by znělo ve věcech, v nichž dle tohoto zákona rozhoduje před krajským soudem samosoudce.

Na základě gramatického výkladu lze dospět k závěru, že podstatné je, kdo v dané věci rozhodoval. Takový výklad by ale nejspíše neodpovídal smyslu daného ustanovení, kterým bylo zavedení nepřijatelnosti v určitých typových věcech, které jsou vymezeny jako samosoudcovské v § 31 odst. 2 SŘS. Současně lze také namítat, že není důvodu, aby pouhé poskytnutí procesního „beneficia“ v podobě širšího rozhodovacího tělesa u krajského soudu samo o sobě vedlo k poskytnutí další procesní výhody také v řízení o kasační stížnosti, kde by se stěžovatel v důsledku nesprávného procesního postupu krajského soudu vyhnul úskalím posuzování (ne)přijatelnosti. Na druhou misku vah lze ale položit zásadu in dubio pro libertate velící upřednostňovat v případě nejasností takový výklad, který je příznivější pro jednotlivce.⁵⁸ Z judikatury NSS lze také dovodit zásadu, která by se dala zjednodušeně vyjádřit jako v pochybnostech v neprospěch zjednodušeného rozhodovacího režimu cestou nepřijatelnosti.⁵⁹ Nelze proto předjímat, jak k takové situaci soud přistoupí, a lze si představit, že se názory na tuto otázku mohou mezi jednotlivými soudci (resp. senáty NSS) rozcházet.

5. Nejednotnost v přezkumu procesních a meritorních rozhodnutí

Výše jsme již popsali určitou nelogičnost toho, kdy se stěžovatel u NSS domůže kasační stížností v řízení o žalobě proti nečinnosti anebo nezákonnému zásahu správního orgánu meritorního přezkumu (byť poněkud omezeného), avšak v řízení o žalobě proti rozhodnutí vzešlému z téhož správního řízení (kterým se upravují práva a povinnosti stěžovatele) může s kasační stížností „ztroskotat“ na posouzení její přijatelnosti. Obdobně absurdní je situace i v případě přezkumu tzv. procesních rozhodnutí,⁶⁰ kterými je mimo jiné i rozhodnutí o neosvobození od soudních poplatků anebo neustanovení zástupce. Kasační stížnost proti těmto rozhodnutím je přípustná,⁶¹ a i když se předmět daného řízení týká otázky, která spadá pod rozsah nepřijatelnosti, není třeba se její přijatelností zabývat. Rozšířený senát NSS totiž (prozatím pochopitelně pouze ve vztahu k mezinárodní ochraně) v usnesení z 21. 1. 2015, č. j. 9 Azs 66/2014-69, dovodil, že na tato procesní rozhodnutí se otázka (ne)přijatelnosti nevztahuje. Konstatoval, že kasační stížnosti směřující proti takovým procesním rozhodnutím nejsou zneužívány stejně jako ty, které směřují proti rozsudku krajského soudu, které mají ze zákona odkladný účinek. Jejich počet je zároveň naprosto zanedbatelný, nevykazují typizovaný charakter, a navíc v těchto procesních rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné vztáhnout kritérium přijatelnosti ve smyslu tzv. Ostapenko testu (tj. přesah vlastních zájmů stěžovatele). Rozšířený senát dále uvedl, že v procesních rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení (zda je žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů by proto byla nevhodná. […] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a SŘS výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně […].

Z výše uvedeného tedy plyne, že pokud stěžovatel napadne kasační stížností kupříkladu rozhodnutí o neustanovení zástupce, NSS jej bude přezkoumávat meritorně. Pokud následně napadne i rozsudek krajského soudu ve věci, tedy meritorní posouzení podané žaloby, NSS bude ve věcech spadajících pod § 104a SŘS u kasační stížnosti posuzovat její přijatelnost, a pokud ji neshledá, rozhodne o odmítnutí. Tak tomu alespoň bylo doposud ve věcech mezinárodní ochrany. Lze pouze spekulovat, zdali se s rozšířením agendy nepřijatelnosti přístup NSS k těmto procesním rozhodnutím změní.⁶² Samozřejmě je nutno respektovat, že o dané otázce rozhodoval rozšířený senát a jeho závěry jsou pro „malé“ senáty závazné. Zároveň je však možno argumentovat, že důvody rozšířeného senátu se vztahují specificky k rozhodnutím vycházejícím z řízení o věcech mezinárodní ochrany⁶³ a v případě přezkumu samosoudcovských rozhodnutí tomu může být jinak. Nelze totiž přehlédnout, že pokud dané řízení spadá do agendy specializovaných samosoudců, rozhodují samosoudci právě i o dílčích procesních rozhodnutích (srov. § 31 odst. 3 ve spojení s § 35 odst. 10 a § 36 odst. 3 SŘS). V tomto směru tedy litera zákona nepřijatelnosti daných procesních rozhodnutí nebrání, navíc se s rozšířením § 104a SŘS nebude nadále jednat o zanedbatelný počet přezkoumávaných rozhodnutí (byť je jejich počet stále nízký a vysoce převažuje přezkum meritorních rozhodnutí).

Nesouhlas s meritorním posuzováním procesních rozhodnutí krajských soudů vydaných v řízení ve věcech mezinárodní ochrany vyjádřil již Zdeněk Kühn v odlišném stanovisku k výše citovanému usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 9 Azs 66/2014-69. V něm popsal, že budou testu nepřijatelnosti před NSS podrobena finální rozhodnutí krajského soudu ve věci mezinárodní ochrany, nikoliv však různé procesní „výhonky“ v tomto řízení před krajským soudem vznikající a zdejším soudem přezkoumávané ještě předtím, než krajský soud dospěje k finálnímu rozhodnutí [typicky půjde o rozhodnutí o (ne)ustanovení advokáta]. Takovýto závěr mi přijde absurdní již jen s ohledem na to, že tzv. „vyšší“ procesní standard se přizná něčemu, co je méně významné a ve vztahu k meritu v podstatě předběžné (procesní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany), zatímco „nižší“ procesní standard je paradoxně aplikován na věc nesrovnatelně významnější […] Jinými slovy, procesní otázky typu, zda krajský soud správně rozhodl o (ne)ustanovení advokáta, přezkoumáme vždy, jsou-li jinak dány podmínky řízení, zatímco v téže věci přezkoumáme finální rozhodnutí jen tehdy, dovodíme-li, vedle podmínek řízení, též podmínky přijatelnosti vymezené judikaturou. Skutečně k tomuto (naprosto absurdnímu) závěru mohl směřovat jakýkoliv racionální zákonodárce? Podle mne nikoliv, a tomuto závěru nijak nesvědčí ani slova samotného zákona.

S citovanými výtkami se plně ztotožňujeme, tím spíše ve vztahu k širšímu pojetí „nepřijatelnostní“ agendy zahrnující veškerá samosoudcovská rozhodnutí. Na druhou stranu je nutno připustit, že ani opačný výklad by příliš logický nebyl. Pokud by totiž NSS uvedená procesní rozhodnutí vzešlá ze samosoudcovské agendy zahrnul pod přezkum přijatelnosti, byla by v důsledku různě přezkoumávána rozhodnutí se zcela stejným předmětem. Nedávalo by totiž smysl, aby v případě stěžovatele brojícího proti neosvobození od soudního poplatku v řízení spadajícím pod § 31 SŘS odmítl NSS jeho kasační stížnost pro nepřijatelnost, avšak jinou kasační stížnost proti téměř shodnému rozhodnutí krajského soudu, jen vzešlého z jiného řízení, bez dalšího meritorně přezkoumal. Zvláštní by to bylo tím spíše, pokud by se jednalo o téhož stěžovatele vedoucího více různých řízení. Zároveň by zrovna na přezkumu těchto rozhodnutí (majících mnohdy významný dopad do materiálního postavení stěžovatele) neměli být kráceni například již výše zmínění důchodci anebo nemajetní cizinci, pokud by byl plný přezkum nadále připuštěn v řízeních z oblasti finančního práva. Tím by totiž mohl být částečně popřen smysl toho, proč NSS přezkum tohoto typu procesních rozhodnutí v usnesení rozšířeného senátu č. j. 3 As 125/2012-43 vůbec připustil.

6. Vrácení soudního poplatku v případě odmítnutí kasační stížnosti

Rádi bychom na tomto místě upozornili také na nedávné usnesení rozšířeného senátu NSS, které se institutu nepřijatelnosti jako takového přímo netýká, ale přesto se významně dotkne jeho praktického uplatňování. Z něj plynoucí závěry mohou mít zároveň významný vliv na rozhodování účastníků, zda kasační stížnost podat, či nikoliv.

Dosavadní praxe NSS byla taková, že v případě odmítnutí kasační stížnosti soud vždy s odkazem na § 10 odst. 3 SoudP rozhodl o vrácení soudního poplatku. Docházelo k tomu například v situaci nedoplnění blanketní kasační stížnosti nebo nedoložení povinného zastoupení. V případě odmítnutí pro nepřijatelnost se touto otázkou v minulosti zabývat nemusel, neboť cizinci žádající o mezinárodní ochranu jsou ze zákona osvobozeni od soudních poplatků.⁶⁴ Počátkem března 2021 se ale 8. senát obrátil na rozšířený senát NSS s návrhem na změnu dosavadní rozhodovací praxe.⁶⁵ Měl za to, že § 10 odst. 3 větu třetí SoudP je třeba vyložit tak, že „návrhem na zahájení řízení“ se v kontextu správního soudnictví rozumí pouze žaloba, nikoli již podání kasační stížnosti. V této souvislosti poukázal na praxi civilních soudů, kde v případě odmítnutí dovolání k vracení soudního poplatku nedochází, přičemž tato praxe byla aprobována také ÚS.

Rozšířený senát NSS se s návrhem 8. senátu sice v dané věci neztotožnil a rozhodl o vrácení soudního poplatku.⁶⁶ Závěrem se však obiter dictum vyjádřil i k tomu, zda se takový postup vztáhne i na případy, kdy bude kasační stížnost odmítnuta z důvodu nepřijatelnosti. Podle rozšířeného senátu je třeba rozlišit mezi odmítnutím kasační stížnosti pro neodstranění vad podání ve smyslu § 37 odst. 5 SŘS či pro důvody stanovené v § 46 SŘS (například nedostatek podmínek řízení, opožděnost, nedostatek aktivní legitimace, nepřípustnost) a situací, kdy je kasační stížnost odmítnuta podle § 104a SŘS jako nepřijatelná. K odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost totiž dochází na základě věcného, byť zjednodušeného, ale stabilní judikaturou vytvořeného kritériálního posouzení případu. V situaci, kdy se stěžovateli podle rozšířeného senátu dostane zjednodušeného meritorního přezkumu, nejsou naplněny předpoklady vrácení soudního poplatku ve smyslu § 10 odst. 5 SoudP.

Uvedené závěry představují vedle samotné nepřijatelnosti další podstatný faktor, který se nejspíše promítne ve statistikách nápadu u NSS. Pozitivně lze vnímat i to, že o věci rozšířený senát rozhodl mimořádně rychle a ještě před nabytím účinnosti novely rozšiřující institut nepřijatelnosti. Z hlediska účastníků řízení se však pochopitelně nejedná o vítané závěry, které může částečně vyvažovat skutečnost, že Poslanecká sněmovna začátkem roku v 1. čtení zamítla vládní návrh, v jehož důsledku by mimo jiné soudní poplatek za kasační stížnost podražil z nynějších 5 000 Kč na 10 000 Kč.⁶⁷

7. Přezkum rozhodnutí ve věcech přestupků

Pouze krátce zmíníme ještě jeden důsledek přijaté novely § 104a SŘS. Nejedná se sice o otázku, která by měla v budoucí judikatuře NSS činit zásadní problémy, chceme tím spíše poukázat na určitou nekoncepčnost a nedůslednost zákonodárce. Mezi samosoudcovská rozhodnutí, u nichž bude NSS nově posuzovat přijatelnost, spadají i rozhodnutí ve věcech přestupků, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je nejvýše 100 000 Kč. Určité problematické aspekty zahrnutí správního trestání pod rozsah nepřijatelnosti jsme popsali již výše. Je však třeba ještě zmínit, že ne ve všech případech stanoví zákon hranici sankce pevnou částkou, ale například procentem z obratu. K této otázce uvádí Tomáš Kocourek, že s ohledem na restriktivní judikaturu NSS ve vztahu k rozhraničení kompetence senátu a samosoudce se lze domnívat, že rozhodování o žalobách proti rozhodnutí o takovém přestupku náleží senátu, neboť horní hranice sankce může dle okolností převýšit 100 000 Kč.⁶⁸ V této souvislosti může jako inspirativní vodítko posloužit i rozsudek NSS z 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, v němž se soud zabýval důsledkem vymezení sazby pokuty bez předem daných hranic na délku promlčecí doby přestupku. Dovodil, že není-li taková sazba předem jasně daná, vztahuje se na věc kratší (jednoroční) promlčecí doba namísto delší (tříleté) doby, která je dána ve věcech, pro něž zákon stanoví hranici pokuty ve výši alespoň 100 000 Kč. Tento závěr NSS opřel mimo jiné i o to, že v případě nejasnosti je nutno zvolit pro žalobce výhodnější přístup.

Na základě výše uvedeného (a maje na paměti specifika správního trestání přísně vyžadujícího dodržování principu in dubio pro libertate) tak lze dovodit, že rozhodnutí ve věcech, v nichž zákon nestanoví přesnou sazbu pokuty (ale vymezuje toliko způsob jejího výpočtu), nebudou do „nepřijatelnostní“ agendy spadat. A to ani v případě, kdy uložená pokuta (anebo částka, z níž bude pokuta procentuálně vypočtena) nebude přesahovat 100 000 Kč. V důsledku toho bude docházet (nikoliv vinou soudu) k situacím, kdy v některém řízení proti udělení pokuty bude třeba posoudit kritéria přijatelnosti kasační stížnosti, zatímco v případě jiné pokuty (třebas i vyšší) tomu tak nebude. To je samozřejmě přirozený důsledek výše horní hranice zákonem stanovené sazby, avšak absence jejího jasného vymezení u některých přestupků poukazuje na nedostatky zvolené varianty nepřijatelnosti (a zároveň rozdělení samosoudcovské a senátní agendy) o to více.

Na základě všech výše popsaných problémů spojených s přijetím novely § 104a SŘS, tedy rozšířením věcí, které spadají pod posouzení kritérií (ne)přijatelnosti kasační stížnosti, by se chtělo říct, že to snad alespoň k něčemu bude. Tento legislativní krok byl veden primárně snahou odlehčit NSS od vzrůstající zátěže kontinuálně narůstajícího nápadu a zároveň zkrátit délku řízení u věcí, které projednává. Jeho důsledkem zároveň bude posílení role NSS jako sjednocovatele judikatury. Proto by bylo krátkozraké tuto změnu nepřivítat s pozitivním očekáváním, avšak tato očekávání by měla být velmi opatrná. Jak plyne z výzkumu Martina Bobáka a Michala Hájka, zavedení nepřijatelnosti ve věcech mezinárodní ochrany se z hlediska zamýšlených účelů zcela minulo s kýženým účinkem, kvůli čemuž jej autoři označili za „kanón na vrabce“.⁶⁹ Zůstaneme-li v tomto metaforickém přirovnání, nyní získal NSS od zákonodárce kanón nikoliv na jednoho, ale na celé hejno vrabců. Otázkou je, jak často a silně bude mačkat spoušť.

Významné zkrácení délky řízení u NSS určitě nelze v blízké době očekávat. Zaprvé, novela se vztahuje na kasační stížnosti směřující proti rozhodnutím krajských soudů vydaným po 1. 4. 2021. Přestože v těchto věcech bude možno rozhodovat poměrně rychle, bude-li shledána jejich nepřijatelnost, vliv na ostatní řízení nespadající pod rozsah § 104a SŘS bude alespoň prozatím zřejmě nepatrný, a pokud se projeví, pak spíše v dlouhodobějším horizontu a s časovým odkladem. NSS se totiž bude muset nejprve vypořádat s věcmi, které k němu již napadly před tímto datem.⁷⁰

Uvedené platí navíc tím spíše, že Parlament aktuálně zatížil NSS přezkumem mimořádných opatření podle tzv. pandemického zákona.⁷¹ V souvislosti s tím vydal předseda NSS prohlášení, v němž žádá účastníky řízení o shovívavost, neboť je třeba o těchto návrzích rozhodovat v řádu jednotek týdnů i za cenu, že ostatní agenda bude muset být odsunuta.⁷²

Zároveň bude NSS zřejmě muset v nejbližších měsících odpovědět alespoň na některé z námi popsaných problematických důsledků přijetí komentované novely. Ačkoliv jsou některé z těchto otázek ryze teoretické, ba dokonce hypotetické, jiné jsou naopak velmi praktické. Velmi úzce se budou dotýkat práv a povinností stěžovatelů, a to mnohdy těch nejzranitelnějších. Je na soudcích NSS, aby při posuzování přijatelnosti v širší plejádě řízení vyvážili ochranu individuálních práv i zájem zákonodárce, a to aniž by příliš ustoupili z nutnosti sjednocování judikatury správních soudů.