Na první pohled se může zdát paradoxní, že se budu až nyní blíže zabývat vymezením dalšího předpokladu pro uplatnění právní odpovědnosti provozovatele vozidla, který lze bez nadsázky považovat za její hlavní principiální východisko. Důvodem je skutečnost, že se jedná o předpoklad, který má rovněž významné procesní důsledky. Je totiž neodmyslitelně spojen se zákonem předvídanou aktivitou správních orgánů před zahájením řízení o přestupku provozovatele vozidla, přičemž má přímou vazbu na uplatnění procesního institutu či mechanismu, který byl zákonodárcem pro účely projednání daného druhu přestupků exkluzivně vytvořen. Konkrétně mám na mysli požadavek na respektování subsidiární povahy odpovědnosti provozovatele vozidla vůči odpovědnosti neznámého řidiče, který svým aktivním jednáním porušil zákonem stanovené povinnosti nebo pravidla silničního provozu.
Zakotvení daného požadavku můžeme předně nalézt v § 125f odst. 5 ProvPoz, podle kterého platí:
„Obecní úřad obce s rozšířenou působností přestupek podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku, jehož znaky porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje, a a) nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.“
Zásadní roli v tomto ohledu sehrává zákonem výslovně stanovená a blíže nespecifikovaná povinnost „učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku“. Jak již bylo uvedeno, v případě přestupků splňujících svojí povahou a způsobem zjištění formální podmínky pro uplatnění odpovědnosti provozovatele vozidla zásadně platí, že správní orgány nemají na podkladě postoupené policejní dokumentace k dispozici žádné konkrétní údaje či indicie vedoucí k odhalení totožnosti řidiče vozidla, jakožto pachatele přestupku.
Z toho důvodu zákonodárce prostřednictvím § 125h ProvPoz zavedl speciální právní institut v podobě kvalifikované výzvy provozovatele vozidla. Její podstata nespočívá v oprávnění či možnosti, nýbrž v povinnosti příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností bezodkladně po zjištění nebo oznámení dotčeného přestupku vyzvat provozovatele vozidla, s nímž došlo ke spáchání přestupku, k uhrazení tzv. určené částky nebo ke sdělení údajů umožňujících určení totožnosti řidiče vozidla za předpokladu, že jsou splněny všechny tři podmínky vymezené v odst. 1 daného ustanovení zákona. Předně se musí jednat o přestupek, za který může být provozovatel vozidla podle již komentovaného § 125f odst. 2 ProvPoz vůbec postižen. Kromě toho nemůže být totožnost řidiče vozidla znama nebo zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku (policejní dokumentace), z čehož vyplývá pouze podpůrná povaha daného procesního institutu. Poslední podmínka spočívá v tom, že se musí jednat o přestupek řidiče vozidla, který lze projednat uložením pokuty příkazem na místě, což se odráží ve výši částky, která má být ve výzvě správním orgánem s ohledem na závažnost porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích určena (§ 125h odst. 2 ProvPoz).
Je však nutné zdůraznit, že k učinění výzvy dochází vždy ještě před zahájením samotného řízení o přestupku provozovateli vozidla, což znamená, že takto určenou částku nelze zaměňovat s pokutou či obecně správním trestem, který lze ukládat výlučně ve vazbě na uznání viny ze spáchání přestupku, ať už příkazem na místě, příkazem anebo samostatným výrokem v rozhodnutí o přestupku. Z toho důvodu nelze na určenou částku analogicky aplikovat ani zákonem či judikaturou dovozené požadavky na přezkoumatelnost úvah ohledně výše uložené pokuty, přestože zákonodárce příslušnému obecnímu úřadu de facto svěřuje rovněž správní uvážení (v zákonem stanovených mezích) ohledně toho, v jaké konkrétní výši bude tato částka určena.
K tomu je třeba doplnit, že výše uvedenou výzvu lze považovat za kvalifikovanou proto, že musí kromě určené částky obsahovat v souladu s § 125h odst. 4 ProvPoz také další obligatorní náležitosti, mezi které patří
„popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, označení přestupku, jehož znaky skutek vykazuje, výši určené částky, datum splatnosti určené částky a další údaje nezbytné pro provedení platby a poučení podle odstavců 6 a 7“.
Důvodem je skutečnost, že provozovatel vozidla musí od správního orgánu obdržet natolik podrobné časové a místní údaje, aby na jejich základě mohl vědět a případně správnímu orgánu alternativně sdělit, kdo vozidlo v rozhodnou dobu řídil, popř. kdo je měl ve své faktické dispozici. Současně má dostatečně určité vymezení protiprávního jednání neznámého řidiče význam pro následné posouzení, zda byla zachována totožnost skutku, a to jak ve srovnání s jeho popisem v oznámení o zahájení řízení vůči provozovateli vozidla (popř. v příkazu), tak v samotném výroku o vině prvostupňového rozhodnutí. Co se týče náležitostí poučení, musí být jeho součástí informace o tom, že úhrada dané částky v zákonem stanovené lhůtě 30 dnů od doručení výzvy povede k odložení věci. Kromě toho musí být provozovatel poučen o již uvedené alternativě k úhradě určené částky, tedy o možnosti ve lhůtě písemně sdělit příslušnému úřadu údaje umožňující určení totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku.
V opačném případě, tedy při včasném nezaplacení částky a nesdělení údajů umožňujících zjištění totožnosti řidiče vozidla, je správní orgán povinen aktivně pokračovat v šetření přestupku neznámého řidiče. V praxi však bude v drtivé většině případů docházet k tomu, že správní orgán bezprostředně po marném uplynutí dané lhůty vydá usnesení o odložení věci, s odkazem na skutečnost, že došlé oznámení neodůvodňuje zahájení přestupkového řízení vůči konkrétní osobě, aniž by činil nějaké další úkony. Teprve následně může být zahájeno řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla, čímž je již do budoucna zahájení řízení vůči řidiči v zásadě (vyjma úspěšné liberace provozovatele) vyloučeno, bez ohledu na skutečnost, že bude jeho totožnost až dodatečně objasněna.
Na druhou stranu je nutné zdůraznit, že řada provozovatelů vozidel nebo jejich zmocněnci sice na výzvu správního orgánu reagují a konkrétní osobu řidiče označí, avšak způsobem, který její reálný postih jako pachatele přestupku neumožňuje. Konkrétně se lze setkat s praxí, že v písemných reakcích na učiněné výzvy jsou za údajné řidiče vozidla mnohdy opakovaně (ve vazbě na různá řízení) označovány nekontaktní či smyšlené zahraniční osoby, nebo dokonce takové, které jsou již po smrti. V takových případech mnohdy nedochází ani k uskutečnění jinak předvídaného pokusu správního orgánu o doručení výzvy k podání vysvětlení označené osobě, neboť je postup provozovatele legitimně vyhodnocen jako zneužití práva, resp. jako účelová a svojí povahou obstrukční praktika. Může ovšem nastat také situace, kdy je za řidiče vozidla označena sice reálně existující a kontaktní osoba, ale taková, která svoji vinu popírá a na spolehlivém objasnění přestupku nespolupracuje. V takovém případě je rovněž namístě uplatnit zákonem předvídaný postup, tedy věc odložit nebo již zahájené přestupkové řízení zastavit a zaměřit pozornost opět na sekundární postih provozovatele vozidla.
K zahájení řízení vůči provozovateli, jeho vedení a nakonec vydání rozhodnutí o přestupku však může dojít po splnění všech výše uvedených podmínek a absolvování jednotlivých procesních kroků pouze za předpokladu, že byly současně dodrženy zákonem stanovené lhůty a doby. Záměrně uvádím oba pojmy, byť nejsou v teorii a (legislativní) praxi jednotně používány. Pro účely následujícího výkladu budu nicméně za lhůtu považovat jasně ohraničený časový úsek, ve kterém může nebo musí být něco učiněno, aby nastaly nebo byly odvráceny právem předvídané následky. Ve vztahu k řešenému tématu lze tento pojem dobře vztáhnout na dnes již zrušenou právní úpravu obsaženou v § 125e odst. 3 ProvPoz, ve kterém bylo do 30. 6. 2017 stanoveno:
„Odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm příslušný orgán nezahájil řízení do 2 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 4 let ode dne, kdy byl spáchán.“
V této souvislosti pak bylo v odst. 5 téhož ustanovení uvedeno:
„Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby38c nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125f.“
Z cit. ustanovení vyplývalo, že zákon o silničním provozu v rozhodném znění stanovoval speciální subjektivní a objektivní prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení o přestupku provozovatele vozidla (tehdy správního deliktu). Tato právní úprava však byla zásadním způsobem dotčena v důsledku přijetí nového přestupkového zákona, který odstranil dosavadní dvojkolejnost správních deliktů a přestupků. To se významně projevilo rovněž ve vztahu k aplikaci právních norem upravujících délku promlčecích dob, jejichž marným uplynutím dochází ex lege k zániku daného druhu veřejnoprávní odpovědnosti. Nový přestupkový zákon totiž ve svém původním znění zakotvoval v § 112 odst. 2 intertemporální pravidlo, podle kterého platilo, že na dříve (před účinností zákona) spáchané jiné správní delikty se sice budou aplikovat nově stanovené promlčecí doby,, ale s podmínkou, že odpovědnost za tyto delikty nezanikne dříve, než by zanikla podle lhůt platných v době, kdy byly spáchány. Na základě toho tak správní orgány a soudy u tzv. „dobíhajících“ provozovatelských deliktů nadále rozlišovaly, zda došlo k jejich spáchání před nebo až po přijetí nového přestupkového zákona. Tato rozhodovací praxe však byla záhy ukončena zásahem Ústavního soudu, který ve svých dvou na sebe navazujících nálezech postupně zrušil celý § 112 odst. 2 PřesZ. Podle jeho názoru byl v rozporu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle kterého je třeba při veřejnoprávním trestání pozdější (příznivější) právní úpravu použít ve vztahu ke všem součástem trestnosti, což se týká nejen toho, zda je nějaké jednání trestné, ale také toho, po jakou dobu může být postiženo. V důsledku toho došlo ke sjednocení podmínek pro všechny přestupky provozovatele vozidla, na které se tak již jednotně aplikují všeobecně platné doby pro zánik odpovědnosti.
Účelem dosavadního výkladu bylo rozebrat jednotlivé hmotněprávní a procesní předpoklady či podmínky, které musí být postupně naplněny, aby mohla být právní odpovědnost provozovatele vozidla v konkrétních případech uplatněna. Kromě specifické povahy dotčeného druhu přestupků a okolností, za kterých byly spáchány či zjištěny, lze opětovně zdůraznit zejména sekundární charakter daného druhu odpovědnosti, který se odráží rovněž v zákonných požadavcích na procesní aktivitu správních orgánů před zahájením řízení ve věci přestupku provozovatele vozidla. Jakmile jsou všechny podmínky naplněny, dochází ke standardnímu zahájení a vedení řízení o přestupku, byť se specifická povaha dané formy objektivní odpovědnosti promítá nejen do důkazního standardu a celkového odůvodnění rozhodnutí o vině (včetně zdůvodnění výše uložené pokuty), ale také do případného množství a povahy námitek, které mohou být proti němu v odvolacím nebo navazujícím soudním řízení uplatněny.