1. Aplikační přednost zásady non-refoulement
NSS byl po 24. 2. 2022 postaven před otázku, jakým způsobem se vypořádat s tím, že rozhodnutí krajských soudů napadená kasační stížností byla vydána před tímto datem, tedy v době, kdy válka na Ukrajině ještě neprobíhala, a krajské soudy ji tak nemohly zohlednit. NSS přitom při přezkumu ve věcech mezinárodní ochrany vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí krajského soudu (čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32/EU, § 75 odst. 1 SŘS). Podle § 109 odst. 5 SŘS pak platí, že ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, NSS nepřihlíží.
Ve své judikatuře nicméně kasační soud z těchto dvou pravidel dovodil výjimky. Tato procesní pravidla mohou být prolomena jinou normou, která požívá aplikační přednosti, a to zejména EÚLP a z ní vyplývající zásady non-refoulement. K prolomení § 75 odst. 1 SŘS NSS již v rozsudku z 24. 8. 2010, č. j. 5 Azs 15/2010-76, uvedl, že před tímto ustanovením má aplikační přednost čl. 10 Úst i čl. 2 a 3 EÚLP, které je třeba pod úhlem mezinárodněprávní zásady „non-refoulement“ vykládat tak, že stanoví závazek ČR nevystavit žádnou osobu, jež podléhá její jurisdikci, újmě, která by spočívala v ohrožení života či vystavení mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, a to například tím, že bude vyhoštěna či v důsledku jiných okolností donucena vycestovat do země, kde by jí taková újma hrozila.
NSS přitom v rozsudcích vydaných po 24. 2. 2022 konzistentně přistupuje k otázce, zda přihlédnout k válce na Ukrajině, přestože nastala až po vydání napadených rozsudků krajského soudu, a to z toho důvodu, že nucený návrat stěžovatelů do země původu by mohl být v rozporu se zásadou non-refoulement․ V případech, kdy NSS neshledal jiné pochybení krajského soudu či Ministerstva vnitra, vedlo zohlednění změny poměrů na Ukrajině ke zrušení napadeného rozsudku krajského soudu i rozhodnutí Ministerstva vnitra (viz rozsudky z 10. 3. 2022, č. j. 10 Azs 537/2021-31, z 11. 3. 2022, č. j. 6 Azs 306/2021-49, z 24. 3. 2022, č. j. 1 Azs 36/2022-31, z 31. 3. 2022, č. j. 9 Azs 13/2022-32, z 7. 4. 2022, č. j. 4 Azs 324/2021-46 a č. j. 8 Azs 55/2022-25, z 8. 4. 2022, č. j. 5 Azs 86/2021-33, a z 14. 4. 2022, č. j. 5 Azs 212/2020-44). Je však nutné zdůraznit, že NSS takto postupuje pouze v případech, kdy krajský soud případ rozhodoval meritorně, tedy žalobu přezkoumal věcně. Jiný postup pak volí v případech, kdy krajský soud žalobu odmítl nebo řízení o ní zastavil z procesních důvodů (rozsudek z 25. 3. 2022, č. j. 5 Azs 14/2022-25, k tomu viz níže).
Kasační soud má v judikatuře vydané po 24. 2. 2022 v případech ukrajinských žadatelů o mezinárodní ochranu rovněž konzistentní postup v situacích, kdy shledá jiný důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a současně i napadeného rozhodnutí ministerstva. Prozatím v žádném takovém rozhodnutí neopomněl ministerstvo do dalšího řízení instruovat tak, že vedle odstranění pochybení dosavadního řízení, pro které NSS jeho rozhodnutí zrušil, je povinen přihlédnout též k aktuální situaci na Ukrajině spojené s vojenskou agresí Ruska (viz rozsudky z 25. 2. 2022, č. j. 5 Azs 82/2020-64, z 8. 3. 2022, č. j. 10 Azs 524/2021-32, z 25. 3. 2022, č. j. 8 Azs 336/2021-33; stejnou poznámku pak obsahuje i rozsudek z 17. 3. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021-58, kterým NSS zamítl kasační stížnost ministerstva).
Z důvodu aplikační přednosti EÚLP a z ní vyplývající zásady non-refoulement rozšířený senát dovodil ve věcech mezinárodní ochrany rovněž prolomení pravidla zakotveného v § 75 odst. 2 SŘS, dle kterého soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů (viz usnesení z 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84, 2288/2011 Sb. NSS). KS dle rozšířeného senátu nesmí přehlédnout, a to i nad rámec žalobních bodů, pokud jsou dány důvody k ochraně žalobce před hrozící vážnou újmou v zemi původu, které žalovaný nezohlednil za situace, kdy již nepřichází v úvahu žádné další řízení, v němž by mohla být ochrana poskytnuta. Poznatky k tomu zpravidla vyplývají z vyjádření žadatele v žádosti nebo při pohovoru a ze skutečností zjištěných o zemi původu v řízení či známých z jiných řízení, či známých obecně. Pokud tedy soud má k dispozici poznatky o tom, že žadateli o azyl je nezbytné poskytnout doplňkovou ochranu podle § 14a AzZ, neboť její neposkytnutí by bylo narušením zásady non-refoulement a ochranu již nelze poskytnout v jiném řízení, rozhodnutí žalovaného zruší, aniž by taková skutečnost musela být žalobou výslovně namítána. Tato výjimka se vztahuje nejen na řízení před krajským soudem. Z judikatury NSS plyne, že i kasační soud je povinen k případným pochybením ministerstva či krajského soudu, která by mohla vést k porušení principu non-refoulement, přihlížet z úřední povinnosti. Ani NSS tedy v takových případech není vázán stížními body (rozsudek z 3. 10. 2018, č. j. 6 Azs 300/2018-23).
Krajské soudy konzistentně, a to od doby ještě před vydáním pilotního rozsudku NSS č. j. 10 Azs 537/2021-31, přihlíží ke změně poměrů na Ukrajině, i pokud žalobci sami v doplnění žaloby změnu poměrů netvrdí. Konzistentně tak činí i NSS v případech, kdy tato skutečnost není obsažena mezi stížními body.
2. Další řízení, v němž by mohla být ochrana poskytnuta
Pokud NSS rušil rozsudek krajského soudu a rozhodnutí ministerstva s ohledem na aplikační přednost EÚLP před procesními pravidly SŘS, musel se také vypořádat s podmínkou neexistence žádného dalšího řízení, ve kterém by ochrana mohla být poskytnuta. Bez jejího splnění nemůže dojít k aplikační přednosti zásady non-refoulement před § 75 odst. 1 a 2 a § 109 odst. 5 SŘS. Tuto podmínku nejprve vymezil rozšířený senát v již citovaném usnesení č. j. 7 Azs 79/2009-84, a to ve vztahu k možnosti překročení dispoziční zásady ve věcech mezinárodní ochrany (tedy prolomení § 75 odst. 2 SŘS). Uvedl, že by soud nemohl přehlédnout (bez ohledu na obsah žaloby), pokud by byly dány důvody k ochraně žalobce před hrozící vážnou újmou v zemi původu, které žalovaný nezohlednil za situace, kdy již nepřichází v úvahu žádné další řízení, v němž by mohla být ochrana poskytnuta. Za takovou ochranu rozšířený senát v souladu se svým dřívějším usnesením z 7. 9. 2010, č. j. 4 Azs 60/2007-119 (2174/2011 Sb. NSS), označil řízení o správním vyhoštění, ve kterém je dle rozšířeného senátu dostatečně respektována zásada non-refoulement, neboť rozhodnutí o správním vyhoštění cizince lze vydat pouze na základě závazného stanoviska Ministerstva vnitra, které posuzuje, zda je takové vycestování možné, tj. zda se na takového cizince nevztahují důvody znemožňující vycestování.
Pátý senát pak tuto podmínku vztáhl i na prolomení pravidla zakotveného v § 75 odst. 1 SŘS a dodal, že ono další řízení, ve kterém může být ochrana poskytnuta, musí být s ohledem na čl. 13 EÚLP i na čl. 36 odst. 2 LPS takovým řízením, které je ukončeno rozhodnutím podléhajícím možnému soudnímu přezkoumání dříve, než skutečně dojde k vyhoštění či jinému nucenému navrácení dané osoby do země původu (rozsudek z 22. 4. 2011, č. j. 5 Azs 3/2011-131). Osmý senát podmínku rovněž dále rozvedl (rozsudek z 4. 2. 2013, č. j. 8 Azs 27/2012-65). Konkrétně osmý senát uvedl, že prolomit § 75 odst. 1 SŘS lze za splnění dalších podmínek v případě, kdy soud neshledá dostatečné záruky, že nové skutečnosti budou dodatečně posouzeny v novém správním řízení.
V řízeních o kasačních stížnostech, kde onou novou skutečností byl aktuální vojenský konflikt na Ukrajině, odůvodnil NSS závěr o neexistenci takové dostatečné záruky vícero způsoby. V pilotním rozsudku č. j. 10 Azs 537/2021-31 NSS konstatoval, že není možné stěžovatele odkázat na podání nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany s ohledem na to, že je ohrožen jeho život a žádost na první pohled není zjevně nedůvodná. Na tento závěr NSS následně odkázal v rozsudcích č. j. 9 Azs 13/2022-32, č. j. 5 Azs 86/2021-33 a č. j. 5 Azs 212/2020-44. Podrobněji se otázkou, proč v řízení o potenciální nové (tedy opakované) žádosti o udělení mezinárodní ochrany ukrajinské občanky nejsou dány dostatečné záruky ochrany, zabýval v rozsudku č. j. 1 Azs 36/2022-31. V něm konstatoval, že není vhodné odkazovat stěžovatelku na jiná řízení, která jí mohou zajistit ochranu (například možnost podat opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany). Přihlédl přitom k důsledkům posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně neúspěšné a hrozbě, kterou aktuální situace na Ukrajině představuje. Nepřehlédl například „síto“ přípustnosti opakované žádosti stanovené v § 11a odst. 1 AzZ, jehož podmínky žadatel musí splnit, aby jeho žádost vůbec byla meritorně posouzena. Autorka se domnívá, že takový postup respektuje předchozí judikaturu NSS. První senát postupoval dle návodu, jaký mu poskytl již pátý senát v rozsudku č. j. 5 Azs 3/2011-131. Ten ve vztahu k naplnění podmínky existence „dalšího řízení, ve kterém může být ochrana poskytnuta“ posuzoval právě možnost podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Ministerstvo instruoval, aby ji posoudil jako přípustnou s ohledem na skutečnosti, které vyšly najevo v předcházejícím řízení před správními soudy. I s ohledem na vážnost situace však dle autorky nyní nebylo vhodné spoléhat se na vázanost ministerstva právním názorem NSS v jiném řízení.
Odůvodnění závěru o nedostatečnosti záruky ochrany, která by byla cizinci dostupná v dalším řízení, obsažené v rozsudku č. j. 1 Azs 36/2022, zopakoval NSS v rozsudku č. j. 4 Azs 324/2021-46 a v rozsudcích č. j. 8 Azs 55/2022-25 a č. j. 9 Azs 13/2022-32 na něj pak odkázal. Autorka se domnívá, že by bylo jistě vhodnější v každém konkrétním případě posoudit, proč u daného žadatele nebude dostatečná záruka poskytnutí ochrany v dalším řízení. S ohledem na odůvodnění poskytnuté NSS (vážnost situace na Ukrajině, rizika spojená s podáním opakované žádosti) však obstojí pouze odkaz na takové odůvodnění učiněné v předchozích rozsudcích, jedná-li se o soudní přezkum první žádosti Ukrajince o udělení mezinárodní ochrany. V případě soudního přezkumu řízení o opakované žádosti by již bylo namístě argumentovat rovněž riziky spojenými s podáním další opakované žádosti.
Velmi přesvědčivě se s otázkou, zda by bylo možné žadateli poskytnout dostatečnou ochranu v jiném řizení, NSS vypořádal v rozsudku č. j. 6 Azs 306/2021-49. V něm rovněž shledal, že válka na Ukrajině svědčí o hrozbě porušení zásady non-refoulement, nikoli však ve vztahu k ukrajinskému občanovi, nýbrž k ruskému žadateli o udělení mezinárodní ochrany, o jehož vydání k trestnímu stíhání byla ČR ze strany Ruska požádána. Skutkově je tento případ popsán v poslední podkapitole tohoto článku. Autorka nicméně považuje za vhodné na tomto místě vyzdvihnout právě odůvodnění nedostupnosti dostatečné ochrany v dalším řízení. Podání nové žádosti o mezinárodní ochranu, v níž by stěžovatel poukázal na změnu okolností, neshledal NSS jako účinnou ochranou jeho práv. Zohlednil, že u stěžovatele totiž již bylo rozhodnuto o přípustnosti vydání a ministr spravedlnosti je s povolením vydání povinen vyčkat skončení řízení o mezinárodní ochraně, včetně soudního přezkumu, pouze jde-li o první žádost o mezinárodní ochranu (stanovisko pléna ÚS z 13. 8. 2013, sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13). NSS dodal, že ministr naopak není povinen vyčkat rozhodnutí o opakované žádosti o mezinárodní ochranu podané ze stejných nebo obdobných důvodů, tj. aniž by se změnily rozhodné poměry (to vyplývá z nálezu ÚS z 3. 6. 2019, sp. zn. II. ÚS 3505/18). Posouzení, zda je opakovaná žádost podána ze stejných nebo obdobných důvodů, ovšem závisí v první řadě na ministru spravedlnosti. Jeho rozhodnutí o povolení vydání přitom podléhá přezkumu pouze před ÚS na základě ústavní stížnosti (stanovisko pléna ÚS sp. zn. Pl. ÚS-st. 37/13), které sice může být přiznán odkladný účinek, nikoli však nutně dříve, než dojde k realizaci vydání.
Nutnost rozlišovat při hodnocení dostatečné záruky ochrany v dalším řízení podle skutkových okolností a procesního postupu v jednotlivých případech vyplývá i z rozsudku pátého senátu. Ten posuzoval kasační stížnost proti usnesení MS v Praze, který řízení o žalobě ukrajinské žadatelky o udělení mezinárodní ochrany zastavil, neboť vzala svou žalobu zpět. NSS konstatoval, že by bylo možné prolomit neodvolatelnost zpětvzetí žaloby pro pozdější změnu situace v zemi původu. Avšak pouze za podmínky, že by jinak stěžovatelka skutečně byla nucena vycestovat do země původu, a došlo by tak k porušení zásady non-refoulement. Takovou situaci však pátý senát neshledal. Učinil tak právě s ohledem na skutková zjištění. Rovněž odkázal na možnost podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany či využít institutu tzv. dočasné ochrany.
3. Změna bezpečnostní situace na Ukrajině jako notorieta
Krajské soudy i NSS musely rovněž posoudit otázku, zda je probíhající válečný konflikt na Ukrajině všeobecně známou skutečností, kterou není třeba dokazovat při jednání. Skutečnosti obecně známé (tzv. notoriety) obdobně jako skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti (§ 50 odst. 1 SpŘ) jsou objektivizované, do značné míry nesporné skutečnosti, které se v soudním či správním řízení zásadně nedokazují. Účastníci řízení nicméně mohou svými tvrzeními popírat obsah notoriet (stejně jako skutečností známých správnímu orgánu z úřední činnosti), mohou také navrhovat provedení důkazů za účelem prokázání svých odlišných tvrzení. Notoriety mohou být známé úplně každému nebo širokému okruhu osob v určitém místě a čase (výkladu tohoto pojmu se NSS obsáhleji věnoval v rozsudku z 12. 4. 2011, č. j. 1 As 33/2011-58, na nějž autorka odkazuje).
Mezi krajskými soudy a NSS přitom panuje shoda v tom, že válka na Ukrajině takovou notorietou skutečně je.
Trefně se k tomu vyjádřil KS v Brně: Snad každý člověk na světě s přístupem k internetu nebo nezávislým televizním, rozhlasovým či novinovým zprávám o vypuknutí války ví. Nařizování jednání jenom proto, aby krajský soud provedl dokazování ve vztahu k této nové skutečnosti, by nemělo praktický smysl. Absence ústního jednání nijak nezasáhne do práv účastníků řízení. I sám žalovaný v současné době zřejmě minimálně tuší, že jeho negativní rozhodnutí, vesměs vycházející z toho, že Ukrajina je bezpečnou zemí původu, ve světle hrozivých událostí posledních dnů neobstojí (rozsudek z 2. 3. 2022, č. j. 41 Az 9/2021-36).