Předchozí část ukázala, že během konfliktu na Ukrajině došlo a stále dochází k páchání (přinejmenším) tří ze čtyř zločinů podle mezinárodního práva – zločinu agrese, zločinů proti lidskosti a válečných zločinů – a že vyšetřováním a stíháním těchto zločinů se paralelně zabývají ukrajinské orgány, orgány jiných států a MTS. Všechny tyto orgány si počínají velmi aktivně. Přesto, jak jsme si řekli v úvodu, existují návrhy na zřízení ještě dalšího orgánu, a to zvláštního tribunálu pro Ukrajinu. Jak by takový tribunál mohl vypadat? Jaký by byl jeho vztah k národním soudům a k MTS? A dokázal by překonat problémy, jimž čelí tyto orgány?
Východiskem při hledání odpovědí je na prvním místě článek Philippa Sandse, který s myšlenkou zřízení zvláštního tribunálu pro Ukrajinu přišel jako první. Tribunál by podle něj neměl nahradit existující mechanismy, ale naopak by je doplnil. Jeho mandát by byl nastaven velmi úzce a zaměřil by se výlučně na zločin agrese, který není z důvodů popsaných výše schopen stíhat MTS. „MTS má mezeru (…), neboť jeho jurisdikce nepokrývá zločin agrese spáchaný na území Ukrajiny. Proč tedy nevytvořit specializovaný mezinárodní trestní tribunál, který by vyšetřoval Putina a jeho přisluhovače za tento zločin?“ píše Sands. Nápad zaujal a již o pár dní později, dne 3. 3. 2022, se za něj postavila skupina právníků, akademiků a bývalých politiků z různých zemí.
Jejich prohlášení opět zdůrazňuje, že ačkoli je třeba podporovat již běžící vyšetřování, zločin agrese se předmětem těchto vyšetřování může stát jen omezeně, respektive před MTS vůbec ne. Jako doplněk MTS by proto měl vzniknout nový mezinárodní tribunál, který by se věnoval „vyšetřování a stíhání jednotlivců, kteří spáchali zločin agrese na území Ukrajiny, včetně těch, kteří podstatně ovlivnili nebo utvářeli spáchání tohoto zločinu“. Podrobnosti o podobě či složení nového orgánu prohlášení neobsahuje, jen ještě uvádí, že jurisdikci by tribunál čerpal z vnitrostátních trestních zákoníků států, jež by ho zřídily, a z obecného mezinárodního práva. Den po svém vydání, dne 4. 3. 2022, bylo prohlášení rozebíráno na online konferenci uspořádané institucí Chatham House v Londýně. Akce se zúčastnil mimo jiné ministr zahraničních věcí Ukrajiny Dmytro Kuleba, který návrh podpořil. Od té doby Ukrajina návrh prosazuje na mezinárodních fórech.
Návrh již koncem dubna zaujal Radu Evropy (RE). Parlamentní shromáždění (PACE) RE nechalo k návrhu zpracovat zprávu, která vyzněla jednoznačně v jeho prospěch. Členské státy by podle závěrů „měly zřídit ad hoc mezinárodní trestní tribunál pro vyšetřování a stíhání zločinu agrese na základě mnohostranné smlouvy uzavřené skupinou států, která by mohla být schválena Valným shromážděním OSN a podpořena Radou Evropy“. Zpráva se tedy kloní k modelu smíšeného či hybridního tribunálu, jehož působení by se opíralo o mnohostrannou smlouvu sjednanou částí států, včetně Ukrajiny. Širší mezinárodní legitimitu by tribunálu dalo zaštítění mezinárodními organizacemi typu OSN, RE a Evropské unie. Tribunál by se soustředil jen na zločin agrese, jehož definici by převzal z Římského statutu. Jeho mezinárodní povaha by údajně zajistila to, že by se zde neuplatnily personální imunity. PACE zprávu probíralo na svém zasedání dne 28. 4. 2022. V tehdy přijaté rezoluci 2436 se přihlásilo k závěrům zprávy a vyzvalo členské státy RE, aby „urychleně zřídily ad hoc mezinárodní trestní tribunál, jenž by měl (…) získat mandát k vyšetřování a stíhání zločinu agrese, který údajně spáchalo politické a vojenské vedení Ruské federace“. Parametry tribunálu zůstávají stejné jako podle zprávy, jen se nově počítá s tím, že tribunál bude sídlit ve francouzském Štrasburku.
O tři týdny později než PACE, dne 19. 5. 2022, podpořil návrh na zřízení zvláštního tribunálu pro Ukrajinu Evropský parlament (EP). Ve svém usnesení EP „vyzývá orgány EU, zejména Komisi, aby za podpory etablovaných mnohostranných institucí, jako je OSN a Rada Evropy, neprodleně podpořily vytvoření vhodného právního základu, který by umožnil zřízení zvláštního mezinárodního tribunálu pro potrestání zločinu agrese proti Ukrajině, který spáchali političtí představitelé a vojenští velitelé Ruska a jeho spojenců (…)“. Orgány EU mají také usilovat o to, aby pro zřízení tribunály získaly záštitu Valného shromáždění OSN (VS). OSN, včetně právě zmíněného VS, na návrh naopak zatím nereagovala. Opatrný postoj zastává také většina států. Kromě Polska, pobaltských států a samotné Ukrajiny nemá iniciativa silnější zastánce. K nim se neřadí ani Česká republika. Poslanecká sněmovna PČR sice již na počátku dubna 2022 vyzvala k „intenzivní podpoře Ukrajiny a mezinárodního společenství v dokumentaci zločinů spáchaných Ruskou federací na území Ukrajiny a zapojení ČR do příprav pro ustanovení mezinárodního soudního tribunálu pro souzení všech jejich pachatelů“, nad rámec tohoto prohlášení ale ČR zatím nešla.
Z prohlášení vyplývá, že o povaze zvláštního tribunálu pro Ukrajinu existuje poměrně jasná představa. Tribunál by měl povahu smíšeného či hybridního tribunálu, byl by ale ustaven mezinárodní smlouvou části států, čímž by navazoval na Norimberský tribunál a částečně na MTS. Na rozdíl od MTS by ale byl ad hoc povahy, tj. byl by zaměřen na situaci v jedné zemi, respektive v jednom konfliktu. Oproti Norimberskému tribunálu, MTS, ICTY, ICTR či většině smíšených tribunálů by měl velmi úzce nastavenou jurisdikci ratione materiae. Ta by byla omezena jen na zločin agrese, stíhání ostatních zločinů podle mezinárodního práva by zůstalo na MTS a na vnitrostátních soudech. Právní základ pro výkon jurisdikce vůči zločinu agrese by tribunál měl mít dílem z ukrajinské úpravy, dílem, z mezinárodního obyčejového právu, které obsahuje definici zločinu agrese (identickou s definicí v čl. 8bis Římského statutu) a také zakládá pravomoc států stíhat tento zločin na základě titulu univerzální jurisdikce.
Návrhy naznačují, že na rozdíl od velké části smíšených tribunálů by zvláštní tribunál pro Ukrajinu nebyl součástí vnitrostátní soudní soustavy Ukrajiny, ale měl by čistě mezinárodní povahu. Tím by se vyřešila otázka jeho potenciální neslučitelnosti s čl. 125 Ústavy Ukrajiny, který říká, že „zřizování mimořádných a zvláštních soudů není dovoleno“ (odstavec 6). V rozhodnutí týkajícím se možné ratifikace Římského statutu Ústavní soud Ukrajiny v roce 2001 potvrdil, že toto ustanovení se vztahuje jen na vnitrostátní soudy a nijak neomezuje soudy mezinárodní. Rozhodnutí přesto vyznělo v neprospěch možnosti ratifikace Římského statutu, a to s ohledem na údajný nesoulad mezi ním a čl. 124 Ústavy Ukrajiny, který zakazuje „delegování funkcí soudů nebo přisvojování si těchto funkcí jinými orgány“ (odstavec 2). Ústavní soud dospěl k závěru, že „na rozdíl od mezinárodních soudních orgánů (…), které jsou svou povahou pomocnými prostředky ochrany práv a svobod člověka a občana (jako je ESLP – dodává autorka), Mezinárodní trestní soud systém národní jurisdikce doplňuje“. Takové doplňování je přitom údajně s ústavou v rozporu. V reakci na rozhodnutí došlo v roce 2016 k novele čl. 124 a na jejím základě nyní „Ukrajina může uznat jurisdikci MTS za podmínek stanovených Římským statutem MTS“ (odstavec 6). Změna se ovšem týká pouze MTS, a je tak otázkou, nakolik by při případném přezkumu ústavnosti obstál zvláštní tribunál. To je ale samozřejmě věc vnitrostátní úpravy Ukrajiny.
Z pohledu práva mezinárodního nestojí ustavení zvláštního tribunálu nic v cestě. Přesněji řečeno, nic mu nestojí v cestě tehdy, když by byl opravdu zřízen mezinárodní smlouvou určité skupiny států. Státy nepochybně mají kompetenci zřídit mezinárodní soudní instituci, jak to ostatně prokazuje existence řady takových institucí včetně MTS. Danou kompetenci naopak nemá Valné shromáždění OSN, o němž se v souvislosti s návrhem hojně mluví. VS by návrh mohlo podpořit politicky, vydáním právně nezávazné rezoluce, jíž by vznik orgánu doporučilo, popřípadě by ho kladně zhodnotilo, čímž by posílilo jeho legitimitu. Ustavit tribunál ale VS nedokáže. V rámci OSN je totiž tato pravomoc vyhrazena Radě bezpečnosti. Jak jsme viděli v první části, Rada ji již v minulosti využila, mimo jiné při zřízení ICTY a ICTR v 90. letech. Šance, že by tak učinila ve vztahu k Ukrajině, je ovšem s ohledem na právo veta, jímž v Radě coby jeden z jejích stálých členů disponuje Rusko, minimální. Hlavní výhodou takového řešení by přitom bylo, že s orgánem zřízeným Radou by měly povinnost spolupracovat všechny státy světa. Naopak u orgánu zřízeného smlouvou se tato povinnost vztahuje jen na smluvní strany (mezi nimiž třeba Rusko zcela jistě nebude).
Zvláštní tribunál pro Ukrajinu by tak nebyl schopen překonat problém nespolupráce Ruské federace, kterému by byl vystaven obdobně jako vnitrostátní soudy či MTS. Jeho velkou výhodou oproti části těch prvních (tj. soudům států, jež nemají vůči zločinu agrese zavedenu univerzální jurisdikci, což je i případ ČR) i oproti MTS by ovšem bylo, že by nad zločinem agrese měl jasně danou jurisdikci ratione materie. Tu by na něj primárně delegovaly státy, jež by ho ustavily, zejména samotná Ukrajina. Může-li určitou aktivitu stát vykonávat sám, může ji i přenést na mezinárodní instituci, kterou zřídí společně s jinými státy. Vedle toho by se tribunál mohl opřít přímo o normy mezinárodního obyčejového práva, které zločin agrese zná a dovoluje státům jeho stíhání. V této souvislosti by ovšem bylo nutné vyjasnit, zda by tribunál chápal zločin agrese podle definice v mezinárodním právu, nebo podle definice v ukrajinské národní úpravě. Jak jsme viděli, mezinárodní definice je užší mimo jiné v tom, že okruh potenciálních pachatelů omezuje na osoby ve vedoucím postavení. Ukrajinská úprava takové zúžení neobsahuje, a na jejím základě by tak bylo možné stíhat prakticky kohokoli, kdo se do ruské agrese zapojil. Většinu takových osob již ale mohou stíhat ukrajinské národní soudy.
Klíčovou skupinou, na kterou tyto soudy nedosáhnou, představuje ona velká trojka – prezident, předseda vlády a ministr zahraničních věcí. Nositelé těchto funkcí mají po dobu, kdy jsou v úřadě, personální imunitu, a není tak možné pohnat je k odpovědnosti před soudy jiných států. Imunita je vázána na pozici a odvíjí se od zásady svrchované rovnosti států. Každý stát má možnost se imunity vlastních představitelů vzdát, jak to udělaly smluvní strany Římského statutu MTS (čl. 27). Část autorů se kloní k názoru, že zvláštní tribunál pro Ukrajinu, ustavený coby orgán mezinárodní povahy, by personální imunitu respektovat nemusel, a mohl by tak stíhat i hlavní představitele Ruska včetně prezidenta Putina. Tento názor je obvykle opírán o rozhodnutí MTS ve věci súdánského prezidenta Al-Bašíra. V tomto rozhodnutí MTS prohlásil, že „neexistuje ani státní praxe, ani opinio juris, které by podporovaly existenci imunity hlavy státu podle mezinárodního obyčejového práva vůči mezinárodnímu soudu. (…) taková imunita nebyla nikdy uznána v mezinárodním právu jako překážka pro jurisdikci mezinárodního soudu“. MTS v tomto navazoval na obdobné rozhodnutí Zvláštního soudu pro Sierra Leone a na o něco opatrněji formulovaný rozsudek Mezinárodního soudního dvora.
Všechna tři rozhodnutí jsou ovšem dlouhodobě považována za kontroverzní. Hlavní kritický argument je ten, že pokud jednotlivé státy nemají pravomoc stíhat hlavní představitele jiných států, těžko mohou ustavit orgán, který by takovou pravomoc měl (zásada nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). Odlišný stav existuje tam, kde se angažuje Rada bezpečnosti, jako tomu bylo při zřízení ICTY a ICTR, nebo v případu prezidenta Al-Bašíra. Rada má totiž Chartou OSN svěřeny zvláštní kompetence a její rezoluce mají přednost před jinými závazky dle mezinárodního práva, včetně závazků týkajících se personálních imunit. Zvláštní tribunál pro Ukrajinu ovšem za účasti Rady jistě zřízen nebude. A jiné orgány OSN, například VS, možnost prosadit odchylku od běžné právní úpravy nemají. Někteří autoři odkazují na precedent údajně vytvořený tribunálem v Norimberku. Ten byl rovněž ustaven mezinárodní smlouvou, a přesto stíhal hlavní představitele Německa, které tuto smlouvu nepodepsalo. Tribunál ale vznikl po úplné porážce Německa (tzv. debellatio), a dá se tak tvrdit, že zde byl souhlas, respektive absence nesouhlasu Německa, jehož správa byla dočasně přesunuta na okupační mocnosti. Nic takového se v současném konfliktu nestalo. Ačkoli tedy lze jistě mít za to, že stíhání nejvyšších představitelů Ruska, včetně prezidenta Putina, za rozpoutání útočné války proti Ukrajině by bylo více než žádoucí, zůstává sporné, nakolik by to před tribunálem vytvořeným podle dosavadních návrhů bylo s ohledem na personální imunitu části těchto osob právně možné.
Pokud shrneme již řečené, zvláštní tribunál pro Ukrajinu, který by vznikl na základě mezinárodní smlouvy a byl by zaměřen na zločin agrese, by měl jurisdikci tento zločin stíhat. V tom by se odlišoval od MTS, který tuto jurisdikci, ve vztahu ke konfliktu na Ukrajině, nemá. Oba orgány by tak působily komplementárně. Jinými slovy, byly by zde dva mezinárodní trestní tribunály, z nichž jeden, stálý MTS, by řešil zločiny proti lidskosti a válečné zločiny, a druhý, zvláštní tribunál ad hoc povahy, by se soustředil na zločin agrese. Daný model by dovolil přenést na mezinárodní scénu stíhání zločinu agrese, u nějž jsou v Římském statutu podmínky pro výkon jurisdikce nastaveny přísněji než u zbývajících tří zločinů (vyžaduje se souhlas obou států), v důsledku čehož není toto stíhání v souvislosti s Ukrajinou právně možné. Možnost stíhání u zvláštního tribunálu by ale podle všeho zahrnovala jen osoby mimo tzv. velkou trojku, na kterou by se vztahovala personální imunita. Pokud by tribunál pracoval s definicí zločinu agrese dle mezinárodního práva (s omezením na nejvyšší představitele státu), pak by takových osob zas až tolik nebylo. Pokud by pracoval s definicí širší, obsaženou v ukrajinském právu, daných osob by bylo výrazně více, současně by ale hrozilo vnesení zmatků do právní úpravy, kde by najednou dva mezinárodní orgány (MTS a zvláštní tribunál) oba měly ve své jurisdikci zločin agrese, každý by ho ale vymezoval jinak.
Ať už by byla zvolena ta či ona definice, je třeba konstatovat, že zvláštní tribunál by vlastně dělal jen to, co už nyní mohou dělat a také dělají vnitrostátní soudy Ukrajiny a několika jiných států. Na to poukazuje i jeden z hlavních kritiků návrhu na zřízení tribunálu, Kevin J. Heller, podle nějž „by pro zvláštní tribunál nebylo snazší stíhat ruské představitele za agresi než pro národní soud. Zvláštní tribunál není nutný k potvrzení nepřijatelnosti a trestnosti agrese. A (…) neměl by menší povinnost než národní soud respektovat personální imunitu (…)“. S tímto závěrem se lze plně ztotožnit. Současně platí, že zřízení tribunálu, zejména pokud by se na něm podílelo větší množství států a podařilo by se pro něj získat politickou záštitu mezinárodních organizací typu OSN, RE či EU, by bylo významným symbolickým aktem, jímž by určitá část mezinárodního společenství dávala jasně najevo, že agresivní válka je v dnešní době zhola nepřijatelná.
Ona mezinárodní záštita by navíc nemusela a neměla zůstat jen u rétorické podpory. Mohla a měla by tribunálu také zajistit potřebné materiální, finanční, personální a jiné zdroje, kterými národní soudy nutně nedisponují. Od všech států, jež by zřízení tribunálu podpořily, by také bylo možné legitimně očekávat, že s tímto orgánem budou aktivně spolupracovat, pomáhat mu získávat důkazy, zadržovat pro něj podezřelé osoby, budou-li v jejich jurisdikci, apod. Při takovémto „plném nasazení“ nejen tribunálu a Ukrajiny, ale i všech dalších podporovatelů návrhu, by přínos tribunálu mohl jít nad rámec symbolického „vysílání signálů“ a přispět k vyvození trestní odpovědnosti alespoň části osob spojených s ruskou agresí proti Ukrajině. Zda státy a organizace takové „plné nasazení“ vyvinou a nakolik by tribunál při všech právních i faktických omezeních, kterým by musel čelit, reálně a v rozumném časovém rámci naplnil očekávání, jež jsou do něj vkládána, je ovšem velkou otázkou. Stejně jako je otázkou případné vhodné nastavení vztahu mezi tribunálem a národními soudy Ukrajiny a jiných států, které již zločin agrese namířené proti Ukrajině pár týdnů či měsíců posuzují.