Od počátku své účinnosti soudní řád správní zakládá pravomoc správním soudům vyslovit nicotnost žalobou napadeného správního rozhodnutí. Avšak až v letošním roce k tomu v soudní praxi došlo také na základě žaloby podané ve veřejném zájmu, kdy Krajský soud v Plzni dospěl k závěru, že správní žalobou nejvyššího státního zástupce podle § 66 odst. 2 SŘS napadený kolaudační souhlas je nicotný.³

V dané věci byla krajským soudem vyslovena nicotnost rozhodnutí stavebního úřadu o vydání kolaudačního souhlasu ke stavbě lesní cesty, a to z důvodu, že žalovaný stavební úřad nebyl k vydání tohoto rozhodnutí věcně příslušný. K tomu v odůvodnění svého rozsudku krajský soud konstatoval, že „jelikož je nedostatek věcné příslušnosti natolik zásadní vadou, kterou nelze dodatečně odstranit, resp. zhojit (s výjimkou případu, kdy by rozhodoval nadřízený orgán věcně příslušnému orgánu, což nebyl nyní posuzovaný případ), způsobuje takováto zásadní vada nicotnost daného rozhodnutí vydaného věcně nepříslušným správním orgánem, jak výslovně stanovuje § 77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.“⁴

Vedle argumentace, týkající se důvodů nicotnosti správního rozhodnutí, se krajský soud v odůvodnění svého rozsudku věnoval také otázce ochrany dobré víry adresáta nicotného rozhodnutí. Přitom vycházel mj. z nálezu Ústavního soudu z 30. 5. 2018, sp. zn. I. ÚS 946/16, který se zbývá otázkou, jak posuzovat případy, kdy orgán veřejné správy nejprve svým rozhodnutím vyvolá v jednotlivci dobrou víru v tento akt, aby následně soud konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit. V duchu citovaného nálezu krajský soud přistoupil k poměření veřejného zájmu na zrušení vadného kolaudačního souhlasu s případně existující dobrou vírou jeho adresáta, a to i pro případ, kdy správní rozhodnutí shledal nicotné.⁵

Následující text se zabývá otázkou, zda uvedená ochrana dobré víry připadá obecně v těchto případech – kdy na základě žaloby nejvyššího státního zástupce správní soudy dospějí k závěru o nicotnosti napadeného rozhodnutí – vůbec v úvahu. Pozornost je věnována nejdříve vztahu mezi dobrou vírou adresáta správního rozhodnutí a veřejným zájmem, jehož ochrana je žalobou nejvyššího státní zástupce sledována. Uvedené je následně promítnuto do specifik případů nicotných správních rozhodnutí.

Na základě soudního řádu správního poskytují správní soudy skrze jednotlivé (základní) žalobní typy ochranu primárně veřejným subjektivním právům jednotlivců․ Správní žaloba nejvyššího státního zástupce je ale případem, ve kterém primárně nejde o ochranu něčích veřejných subjektivních práv, nýbrž o ochranu veřejného zájmu či objektivního práva. Nejvyššímu státnímu zástupci tak soudní řád správní přiznává zvláštní žalobní legitimaci k ochraně určitého veřejného zájmu, aniž by muselo být tvrzeno zkrácení něčích práv rozhodnutím žalovaného správního orgánu. Jinak řečeno postačí tedy stav protizákonnosti, který nemusí zasahovat do ničích práv. Jde o ochranu veřejného zájmu, který může být dokonce se zájmy adresátů napadených rozhodnutí protichůdný.⁶

Oproti tomu jedním z centrálních znaků demokratického právního (materiálního) státu, které jsou dovozovány z čl. 1. odst. 1 Listiny, je princip právní jistoty, mezi jehož varianty lze zařadit také principy ochrany nabytých práv, důvěry v právo či důvěry ve státní akty (akty veřejné moci). Tyto principy, které dávají jednotlivcům jistotu umožňující jim racionální volbu svého jednání, důvěru v prostředí, ve kterém se pohybují, či jim dávají možnost legitimní předvídatelnosti jednání veřejné moci, patří mezi neopominutelné znaky materiálního právního státu.⁷

V této souvislosti je významná judikatura Ústavního soudu, který „(...) setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci (…) Je proto stěží akceptovatelné, pokud orgán veřejné moci při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky. (…) Tyto závěry platí i pro uplatňování procesních prostředků ochrany objektivního práva, které jsou uplatňovány na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci, kam lze vedle běžných dozorčích prostředků řadit i žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního.“⁸⛘

K samotnému pojmu dobrá víra lze poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle kterého „pod pojmem dobrá víra je (…) nutno chápat objektivně posuzované vědomí jedince o souladu jednání s právem. Jinými slovy, dobrá víra jako nezaviněná nevědomost chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem. (…) Samotná nevědomost tedy nepředstavuje dobrou víru. K naplnění dobré víry je navíc potřeba objektivní nemožnost rozpoznat skutečný stav věci.“⁹

Otázce, jak posuzovat případy, kdy orgán veřejné správy nejprve svým rozhodnutím vyvolá v jednotlivci dobrou víru v tento akt, aby následně soud na základě správní žaloby nejvyššího státního zástupce konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky, se také věnoval Ústavní soud, který v duchu výše uvedeného konstatoval, že: „V případech čistě vertikálních vztahů, v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno důvěru v akty veřejné moci a právní jistotu nabytí práv pokládat za zásadní a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud k tomu přeci jenom dojde, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Nezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom, že dobrá víra se předpokládá, a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila.“¹⁰

V návaznosti na uvedené Ústavní soud vyslovil, že mohou nastat v zásadě tři modelové skupiny situací:

Ústavní soud k těmto modelovým skupinam situací dodává, že bude-li proto soudem posuzovaná věc spadat do první nebo druhé z výše uvedených modelových skupin situací, požadavek minimalizace či zmírnění dopadů musí mít svůj projev v úvahách o nezbytnosti užití kasačního výroku, byť by napadené rozhodnutí bylo objektivně nezákonné. V těchto případech, pokud bude předmětnému zásadnímu veřejnému zájmu učiněno zadost a napadené rozhodnutí bude soudem zrušeno, musí současně negativní dopady do práv adresátů odpovídat jejich podílu na vzniklé nezákonnosti – jejich zmírnění či minimalizace, a to v podobě např. možnosti domáhat se škody, upuštěním od uložení sankce, urychleným vydáním nového rozhodnutí apod.¹¹

Lze tedy uzavřít, že podle aktuální judikatury musí soudy při rozhodování o žalobě podané nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s. zohlednit okolnosti konkrétní věci tak, aby bylo veřejnému zájmu na zachovávání zákonnosti učiněno zadost a zároveň aby negativní následky do práv jednotlivců odpovídaly jejich podílu na vzniklé nezákonnosti.¹²

Výše uvedená korekce v podobě dobré víry a důvěry ve správnost veřejnosprávního aktu se ale neuplatní ve všech případech rozhodnutí, která mohou být napadena správní žalobou nejvyššího státního zástupce. Rozdělíme-li správní rozhodnutí podle přínosu jejich obsahu pro adresáta,¹³ uvedená korekce se uplatní v těch případech, kdy rozhodnutí bude k dobru jeho adresáta, bude zvýhodňovat jeho právní pozici, tzn. bude jej typicky k něčemu opravňovat.

Naopak v případě rozhodnutí vydaných k tíži jeho adresáta, tzn. na jeho základě mu byly ukládány především povinnosti, k poměřování dobré víry dotčené osoby (v zákonnost rozhodnutí) s veřejným zájmem (na jeho zrušení) z povahy věci zpravidla nedochází. Jen stěží může být za takových okolností důvěra dotčené osoby v zákonnost rozhodnutí překážkou či omezením pro zrušení napadeného rozhodnutí. Bylo by absurdní, pokud by princip dobré víry, který má sloužit k ochraně práv adresáta rozhodnutí, byl důvodem, proč v těchto případech nelze ochrany práv dané osoby dosáhnout.

Jak je konstatováno v úvodu, předmětný rozsudek krajského soudu nevyloučil, resp. nepřímo připustil, že k předmětnému poměřování dobré víry s veřejným zájmem lze přistoupit v případě rozhodnutí příznivých pro své adresáty i pokud trpí vadou nicotnosti. Následující část je věnována úvahám, proč ve světle výše uvedeného tento přístup odporuje ve své podstatě následkům, které jsou s nicotností správních rozhodnutí tradičně spojovány.

Jak bylo již výše uvedeno, omezení či limity pro to, aby bylo soudem jako nezákonné zrušeno správní rozhodnutí napadené správní žalobou nejvyššího státního zástupce, vycházejí z principu dobré víry a důvěry ve správnost správního aktu, což je navázáno na princip presumpce platnosti a správnosti správního aktu. Podle posledně uvedeného principu platí, že každý veřejně mocenský akt je do doby, než je zrušen nebo změněn (resp. prokázán opak), považován za zákonný a správný.

Presumpci platnosti a správnosti však nelze uplatnit ve vztahu ke správním rozhodnutím, která označujeme jako „nicotná“, a to z důvodu existence natolik závažných vad, pro které je nelze vůbec označit za veřejně mocenská rozhodnutí způsobilá vyvolat příslušné právní následky.¹⁴⛘ Nejedná se o vady, které lze napravit, nýbrž o vady kvalifikované a nenapravitelné. Ty ve svém důsledku způsobují neexistenci rozhodnutí, a proto není namístě je nadat presumpcí platnosti a správnosti.¹⁵ Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozhodnutí, „nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou například absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí.“¹⁶

S ohledem na uvedenou podstatu nicotnosti umožňuje soudní řád správní autoritativní deklaraci existence nicotnosti, tzn. vyslovení nicotnosti správními soudy (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), neboť nicotné rozhodnutí není možné zrušit či změnit. Uvedeného deklarování lze dosáhnout rovněž na základě správní žaloby nejvyššího státního zástupce. Důvodem vyslovení nicotnosti správním soudem je, aby byla postavena na jisto dosud sporná otázka nicotnosti rozhodnutí správního orgánu, které se může jevit jako rozhodnutí bezvadné a způsobilé vyvolat zamýšlené právní účinky.

Nicotnost správního rozhodnutí přitom může být jediným důvodem k podání správní žaloby nejvyšším státním zástupcem, shledá-li k tomu závažný veřejný zájem. S ohledem na to, že v případě nicotného rozhodnutí se princip presumpce jeho zákonnosti neuplatňuje, je namístě otázka, jak má v těchto případech soud posoudit důvěru dotčené osoby v zákonnost takového rozhodnutí. Zda může být taková dobrá víra jednotlivce omezením pro rozhodování soudu o vyslovení nicotnosti napadeného správního rozhodnutí.

V případě, že správní soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí je nicotné, nelze zřejmě s ohledem na výše uvedenou podstatu nicotnosti správního rozhodnutí dospět k závěru, že by správní soud jeho nicotnost nevyslovil z důvodu dobré víry dotčené osoby. Dobrá víra nemůže představovat limit ani omezení pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, neboť není možné, aby takové rozhodnutí vyvolávalo jakékoliv právní účinky, a tedy ani takové, které jsou pro adresáta rozhodnutí a jeho právní sféru přínosné. Jinak řečeno, pokud soud shledá rozhodnutí nicotným, je povinen nicotnost rozhodnutí vyslovit bez ohledu na dobrou víru kohokoliv, a to i v případech, kdy tímto způsobem bylo někomu zdánlivě založeno nějaké právo.

Nelze však přehlédnout, že vedle zcela zjevných případů nicotných aktů se v praxi mohou vyskytnout správní rozhodnutí, u kterých určení charakteru vady, resp. rozlišení mezi aktem nicotným a nezákonným, může být obtížné.¹⁷ Proto v těchto případech – kdy nicotný akt zdánlivě přiznává určitá práva adresátu, kterému nemusí být a ani není jeho nicotnost vůbec patrná a považuje jej za bezvadný a působící zamýšlené právní účinky – mohou být podmínky dobré víry adresáta v tento akt naplněny. Zásadu ochrany práv nabytých v dobré víře nelze totiž chápat jen jako ochranu práv v dobré víře skutečně (de iure) nabytých, ale v úvahu přichází i nutnost chránit dobrou víru dotčených osob jako takovou, tj. jejich přesvědčení o vzniku a existenci určitých subjektivních práv, která de iure nevznikla, o čemž adresát nemusí mít vědomost.¹⁸

Nicméně řešení, nabízená Ústavním soudem v souvislosti s první a druhou modelovou skupinou situací (viz výše), nelze ve vztahu k nicotným rozhodnutím využít, neboť nicotné rozhodnutí je soud nejen povinen zrušit, ale nepřipadá v úvahu ani zmírnění dopadů na adresáta prostřednictvím určení, od jakého okamžiku bude nicotnost rozhodnutí vyhlášena. Správní rozhodnutí, je-li nicotné, pak je nicotné od samého počátku. Pokud tedy na základě žaloby nejvyššího státního zástupce shledá soud napadené rozhodnutí nicotným, není v daném řízení před správním soudem zřejmě žádný prostor, jak zohlednit případnou dobrou víru adresáta. Správní soud v takovém případě nemá v podstatě možnost zohlednit závěr judikatury z oblasti nezákonných správních rozhodnutí, podle kterého jde-li o situaci, kdy lze zrušit rozhodnutí jen při minimalizaci negativních dopadů na adresáta a taková minimalizace není možná, jde o okolnost, která svědčí pro zájem na ochraně důvěry v rozhodnutí, tj. pro to, aby rozhodnutí zrušeno nebylo.¹⁹

V případech napadených správních rozhodnutí, která jsou správním soudem posouzena jako nicotná, by soud k otázce vyslovení nicotnosti neměl nijak přezkoumávat závažný veřejný zájem tvrzený nejvyšším státním zástupcem, ani jej poměřovat s dobrou vírou adresáta takového rozhodnutí. Z důvodu nicotnosti správního rozhodnutí zde není prostor k úvahám, zda dobrá víra adresáta nicotného rozhodnutí převažuje nad veřejným zájmem na vyslovení nicotnosti. Negativní dopady na případnou dobrou víru způsobené vyslovením nicotnosti rozhodnutí ze strany správního soudu pak mohou být zohledněny jedině až v jiných souvislostech. Příkladem lze uvést posouzení protiprávnosti činnosti, kterou adresát vykonával na základě nicotného aktu, a to v otázce odpovědnosti za správní delikt, nebo při posouzení odpovědnost státu za újmu způsobenou nicotným rozhodnutím.²⁰

V případě (nejen) nicotných rozhodnutí jde tak především o posouzení samotného nejvyššího státního zástupce, zda má být žaloba proti nicotnému rozhodnutí podána, resp. zda je na jejím podání – i s ohledem na případnou dobrou víru adresáta – přesto dán závažný veřejný zájem. Lze ⛘přitom poukázat na přístup, podle kterého o závažný veřejný zájem jde nikoliv již v případě jevu, který je charakteristický svým rozsahem jednotlivých případů nezákonnosti či svojí kvalitativní stránkou, tj. mírou závažnosti, byť v jediném případě, ale závažný veřejný zájem musí současně existovat i na nápravě, resp. odstranění takových jevů.²¹ Závažnost vady, kterou nicotné rozhodnutí trpí („kvalifikovaná nezákonnost“) tak sama o sobě nemusí vždy nutně znamenat, že je zde dostatečně závažný veřejný zájem na tom, aby byla nejvyšším státním zástupcem žaloba podána, byť na deklarování nicotnosti správního aktu a nastolení právní jistoty bude bezesporu dán veřejný zájem v určité intenzitě vždy.²²

K tomu je nutné nicméně zdůraznit, že i když v daném případě závisí podání žaloby na uvážení nejvyššího státního zástupce, je vyloučena libovůle, resp. nejvyšší státní zástupce je omezen zákazem libovůle²³ a je povinen v těchto úvahách respektovat přinejmenším obecné právní principy.²⁴ Přímo k výkonu návrhové pravomoci nejvyššího státního zástupce Ústavní soud uvedl, že není ponechána na jeho libovůli, a k danému postavení veřejných žalobců, konstatoval, že „jako orgány veřejné moci jsou totiž stále povinny respektovat ústavně zaručená práva fyzických i právnických osob, byť jsou stranami soudního řízení.“²⁵ V odborné literatuře se pak k této otázce objevuje názor, že v praxi je libovůle při podání správní žaloby nejvyšším státním zástupcem jen stěží představitelná a „libovůli by mohl signalizovat nanejvýš takový případ, kdy by nebyl v žalobě uveden žádný důvod k odůvodnění veřejného zájmu. Žaloba by navíc v takovém případě neosvědčovala procesní legitimaci nejvyššího státního zástupce jako žalobce.“²⁶ Jako výsledek libovůle si lze nicméně představit nejen případy úplné absence tvrzení důvodů naplnění závažného veřejného zájmu k podání žaloby, ale rovněž uvedení důvodů zcela nedostatečných, z hlediska otázky veřejného zájmu velmi málo relevantních či dokonce zcela irelevantních.²⁷