Na základě soudního řádu správního poskytují správní soudy skrze jednotlivé (základní) žalobní typy ochranu primárně veřejným subjektivním právům jednotlivců․ Správní žaloba nejvyššího státního zástupce je ale případem, ve kterém primárně nejde o ochranu něčích veřejných subjektivních práv, nýbrž o ochranu veřejného zájmu či objektivního práva. Nejvyššímu státnímu zástupci tak soudní řád správní přiznává zvláštní žalobní legitimaci k ochraně určitého veřejného zájmu, aniž by muselo být tvrzeno zkrácení něčích práv rozhodnutím žalovaného správního orgánu. Jinak řečeno postačí tedy stav protizákonnosti, který nemusí zasahovat do ničích práv. Jde o ochranu veřejného zájmu, který může být dokonce se zájmy adresátů napadených rozhodnutí protichůdný.
Oproti tomu jedním z centrálních znaků demokratického právního (materiálního) státu, které jsou dovozovány z čl. 1. odst. 1 Listiny, je princip právní jistoty, mezi jehož varianty lze zařadit také principy ochrany nabytých práv, důvěry v právo či důvěry ve státní akty (akty veřejné moci). Tyto principy, které dávají jednotlivcům jistotu umožňující jim racionální volbu svého jednání, důvěru v prostředí, ve kterém se pohybují, či jim dávají možnost legitimní předvídatelnosti jednání veřejné moci, patří mezi neopominutelné znaky materiálního právního státu.
V této souvislosti je významná judikatura Ústavního soudu, který „(...) setrvale vychází z toho, že podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Důvěra jednotlivce v rozhodovací činnost orgánů státu, ať už jde o rozhodování orgánů moci zákonodárné, výkonné či soudní, je jedním ze základních atributů právního státu. Princip dobré víry pak působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci (…) Je proto stěží akceptovatelné, pokud orgán veřejné moci při výkonu veřejné moci autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky. (…) Tyto závěry platí i pro uplatňování procesních prostředků ochrany objektivního práva, které jsou uplatňovány na základě rozhodnutí orgánu veřejné moci, kam lze vedle běžných dozorčích prostředků řadit i žalobu k ochraně veřejného zájmu podle § 66 odst. 2 soudního řádu správního.“⛘
K samotnému pojmu dobrá víra lze poukázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle kterého „pod pojmem dobrá víra je (…) nutno chápat objektivně posuzované vědomí jedince o souladu jednání s právem. Jinými slovy, dobrá víra jako nezaviněná nevědomost chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem. (…) Samotná nevědomost tedy nepředstavuje dobrou víru. K naplnění dobré víry je navíc potřeba objektivní nemožnost rozpoznat skutečný stav věci.“
Otázce, jak posuzovat případy, kdy orgán veřejné správy nejprve svým rozhodnutím vyvolá v jednotlivci dobrou víru v tento akt, aby následně soud na základě správní žaloby nejvyššího státního zástupce konstatoval, že je třeba jej pro zjištěná pochybení odstranit či uplatnit jiné negativní následky, se také věnoval Ústavní soud, který v duchu výše uvedeného konstatoval, že: „V případech čistě vertikálních vztahů, v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno důvěru v akty veřejné moci a právní jistotu nabytí práv pokládat za zásadní a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud k tomu přeci jenom dojde, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Nezbytnost ochrany důvěry v akty veřejné moci a z nich nabytých práv však může být oslabena tam, kde není dána dobrá víra v jejich správnost či zákonnost. Platí přitom, že dobrá víra se předpokládá, a je na veřejné moci, aby její existenci vyvrátila.“
V návaznosti na uvedené Ústavní soud vyslovil, že mohou nastat v zásadě tři modelové skupiny situací:
• | První skupinu situací představuje nezákonnost aktu veřejné správy, která je způsobena čistě na straně veřejné moci a důvěra jednotlivce pak může být kasačním výrokem soudu narušena jen ze zcela zásadních důvodů veřejného zájmu. |
• | Druhou skupinu představuje nezákonnost způsobená pochybením na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc – jednotlivec, tzn. pochybení orgánů veřejné správy o nichž osoba, jíž svědčí žalobou napadené rozhodnutí, musela vědět. V případě zrušení napadeného rozhodnutí by měly být negativní dopady na osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí pokud možno zmírněny. |
• | Třetí skupinu představuje nezákonnost způsobená především či výlučně ze strany oprávněného ze správního rozhodnutí. V případě zrušení napadeného rozhodnutí soudem za takové situace zpravidla nebude důvodu, proč osobu oprávněnou z tohoto rozhodnutí chránit před dopady jejího protiprávního jednání. |
Ústavní soud k těmto modelovým skupinam situací dodává, že bude-li proto soudem posuzovaná věc spadat do první nebo druhé z výše uvedených modelových skupin situací, požadavek minimalizace či zmírnění dopadů musí mít svůj projev v úvahách o nezbytnosti užití kasačního výroku, byť by napadené rozhodnutí bylo objektivně nezákonné. V těchto případech, pokud bude předmětnému zásadnímu veřejnému zájmu učiněno zadost a napadené rozhodnutí bude soudem zrušeno, musí současně negativní dopady do práv adresátů odpovídat jejich podílu na vzniklé nezákonnosti – jejich zmírnění či minimalizace, a to v podobě např. možnosti domáhat se škody, upuštěním od uložení sankce, urychleným vydáním nového rozhodnutí apod.
Lze tedy uzavřít, že podle aktuální judikatury musí soudy při rozhodování o žalobě podané nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s. zohlednit okolnosti konkrétní věci tak, aby bylo veřejnému zájmu na zachovávání zákonnosti učiněno zadost a zároveň aby negativní následky do práv jednotlivců odpovídaly jejich podílu na vzniklé nezákonnosti.
Výše uvedená korekce v podobě dobré víry a důvěry ve správnost veřejnosprávního aktu se ale neuplatní ve všech případech rozhodnutí, která mohou být napadena správní žalobou nejvyššího státního zástupce. Rozdělíme-li správní rozhodnutí podle přínosu jejich obsahu pro adresáta, uvedená korekce se uplatní v těch případech, kdy rozhodnutí bude k dobru jeho adresáta, bude zvýhodňovat jeho právní pozici, tzn. bude jej typicky k něčemu opravňovat.
Naopak v případě rozhodnutí vydaných k tíži jeho adresáta, tzn. na jeho základě mu byly ukládány především povinnosti, k poměřování dobré víry dotčené osoby (v zákonnost rozhodnutí) s veřejným zájmem (na jeho zrušení) z povahy věci zpravidla nedochází. Jen stěží může být za takových okolností důvěra dotčené osoby v zákonnost rozhodnutí překážkou či omezením pro zrušení napadeného rozhodnutí. Bylo by absurdní, pokud by princip dobré víry, který má sloužit k ochraně práv adresáta rozhodnutí, byl důvodem, proč v těchto případech nelze ochrany práv dané osoby dosáhnout.
Jak je konstatováno v úvodu, předmětný rozsudek krajského soudu nevyloučil, resp. nepřímo připustil, že k předmětnému poměřování dobré víry s veřejným zájmem lze přistoupit v případě rozhodnutí příznivých pro své adresáty i pokud trpí vadou nicotnosti. Následující část je věnována úvahám, proč ve světle výše uvedeného tento přístup odporuje ve své podstatě následkům, které jsou s nicotností správních rozhodnutí tradičně spojovány.