Článek se zabývá problematikou dozorových oprávnění státního zástupce upravených v § 157 odst. 2 TrŘ a má dva základní cíle. Prvním z těchto cílů je kritická analýza § 157 odst. 2 TrŘ a s tím spojená analýza jednotlivých dozorových oprávnění státního zástupce zakotvených v tomto ustanovení. Druhým z cílů je krátká analýza úpravy korespondujících dozorových oprávnění státního zástupce obsažených v návrhu nového trestního řádu. S takto vymezenými cíli článku koresponduje i jeho systematické rozčlenění. První kapitola je věnována nejen vymezení pojmu dozor a dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení, ale i kritické analýze § 157 odst. 2 TrŘ, přičemž jednotlivým dozorovým oprávněním jsou věnovány samostatné podkapitoly. Kritická analýza tohoto ustanovení je dále doplněna o analýzu problematiky obsaženou v Pokynu obecné povahy nejvyššího státního zástupce ze dne 3. 9. 2019, č. 9/2019, o postupu státních zástupců v trestním řízení (dále jen POP č. 9/2019), jakož i o analýzu této problematiky ve stanoviscích Nejvyššího státního zastupitelství či v rozhodovací praxi soudů. Ve vztahu k jednotlivým dozorovým oprávněním jsou v této kapitole uváděny praktické příklady. Ve druhé kapitole je ve stručnosti rozebrána úprava korespondujících dozorových oprávnění státního zástupce obsažená v návrhu nového trestního řádu. Článek uzavírá krátký závěr obsahující mimo jiné zhodnocení stávající právní úpravy dozorových oprávnění státního zástupce obsažených v § 157 odst. 2 TrŘ. V předkládaném článku je vycházeno z právní úpravy účinné ke dni 8. 9. 2023.
1. Dozor a dozorová oprávnění podle § 157 odst. 2 TrŘ
V tom nejobecnějším slova smyslu lze pojem dozor státního zástupce rozdělit do dvou základních rovin, a to na tzv. dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení, tedy dozor, jejž státní zástupce vykonává v rámci řízení trestního, a na tzv. dozor nad výkonem detence, který bývá naopak tradičně řazen do oblasti netrestní působnosti státního zastupitelství. Dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení a dozor nad detencí je nicméně od sebe potřeba důsledně odlišovat, neboť tyto tzv. dozory jsou v praxi státními zástupci realizovány ve zcela jiných oblastech a navíc státní zástupci jsou v rámci nich nadáni zcela jinými oprávněními.
Dozor státního zástupce nad zachováním zákonnosti přípravného řízení odborná, ale i komentářová literatura shodně definují jako systematickou, soustavnou a cílevědomou kontrolní činnost. Tato činnost je vykonávána průběžně v celém přípravném řízení, přičemž je zaměřena na činnost policejních orgánů při přijímání a prověřování podnětů nasvědčujících spáchání trestných činů, dále také na zjištění stavu a průběhu prověřování skutečností důvodně nasvědčujících tomu, že byl trestný čin spáchán. Po samotném zahájení trestního stíhání je tato činnost orientována rovněž na stav a průběh vyšetřování se zaměřením na prověření postupu policejního orgánu z hlediska jeho zákonnosti, plynulosti a rychlosti, jakož i na neprodlené odstraňování zjištěných nedostatků. Dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení směřuje také k tomu, aby nebyl nikdo bezdůvodně stíhán ve smyslu § 2 odst. 1 TrŘ a aby nebyl nad míru stanovenou zákonem omezován v přípravném řízení ve svých právech a svobodách (viz § 2 odst. 4 TrŘ).
Stříž definuje dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení jako průběžnou kontrolní činnost státního zástupce, který dbá na to, aby policejní orgán v průběhu všech stadií přípravného řízení postupoval nejen důsledně podle trestního řádu a ve shodě s účelem trestního řízení, ale také tak, aby byly v trestním řízení právní normy hmotného a procesního práva aplikovány v souladu s Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami․ Současně pak státní zástupce v rámci výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení usiluje o to, aby za dodržení zákonnosti a základních zásad trestního řízení byl objasněn skutkový stav věci v rozsahu potřebném pro podání obžaloby nebo pro jiné meritorní rozhodnutí činěné v rámci trestního řízení, a to například pro zastavení trestního stíhání. Ve vztahu k výkonu dozoru akcentuje Stříž také to, že na rozdíl od stadia řízení před soudem má státní zástupce vykonávající dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení povinnost i odpovědnost, aby v přípravném řízení byly stejně pečlivě objasněny všechny okolnosti případu, tedy okolnosti svědčící jak ve prospěch, tak i v neprospěch osoby, proti níž se řízení vede.
K výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení státní zástupce využívá v praxi oprávnění, jež jsou vymezena jednak v § 157 odst. 2 TrŘ a jednak ta, která jsou upravena v § 174 odst. 2 TrŘ. Obě tato ustanovení je nezbytné v praxi nicméně vnímat jako bezprostředně provázaná, kdy právě zmiňovaná provázanost souvisí nejen s provázaností jednotlivých fází přípravného řízení, tedy prověřování a vyšetřování, ale explicitně ji vyjadřuje i odkaz na uplatňování dozorových oprávnění uvedených v § 157 odst. 2 a § 174 odst. 2 TrŘ.
Jde-li o výčet dozorových oprávnění ve shora citovaných ustanoveních, tak tento je výčtem taxativním a zahrnuje kupříkladu oprávnění dávat policejnímu orgánu závazné pokyny k vyšetřování trestných činů, vyžadovat od policejního orgánu spisy, dokumenty či materiály a zprávy o spáchaných trestných činech za účelem prověrky či možnost zúčastnit se provádění úkonů policejního orgánu.
Práva a povinnosti státního zástupce při výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení trestního jsou dále upraveny ve vyhlášce č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli,⛘a také v pokynech obecné povahy nejvyššího státního zástupce. Zejména jde o výše citovaný POP č. 9/2019 či o pokyn obecné povahy č. 7/2009, o trestním řízení ve věcech mládeže, v němž jsou upravena některá specifika při výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení ve věcech mládeže.
Na druhé straně hovoříme-li o tzv. dozoru nad detencí, jeho jednoznačné vymezení bychom v komentářové literatuře hledali jen velmi těžko. Ta pouze uvádí, že jde o dozor nezávislý, jehož rozsah a podmínky jsou vymezeny speciálními zákony. Mezi tyto zákony řadíme například zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, zákon č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, nebo také zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, či zákon č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence a o změně některých souvisejících zákonů.
Púry pojem dozor nad detencí definuje jako kontrolní činnost a soubor opatření, která ve své podstatě směřují k zajištění zákonnosti při výkonu rozhodnutí, jimiž je výrazně omezena osobní svoboda dané osoby umístěné ve věznici, ve zdravotnickém zařízení, v ústavu pro výkon zabezpečovací detence, ve výchovném zařízení nebo v jiném obdobném zařízení, kdy při výkonu dozoru nad detencí je státní zástupce příslušného státního zastupitelství oprávněn činit určité kontrolní úkony nebo nezbytné úkony nařídit.
Rozdíly mezi dozorem nad zachováním zákonnosti přípravného řízení a dozorem nad detencí výstižně popisuje také Crha. Ten na jedné straně uvádí, že předmětem výkonu obou dozorů je dodržování právních předpisů, avšak na druhé straně je možné podle něj mezi oběma dozory spatřovat četné rozdíly. Za prvé jde o skutečnost, že při výkonu dozoru v trestním řízení je státní zástupce pánem přípravného řízení a může jej vést sám, přičemž na základě jeho výsledků rozhoduje on sám o dalším postupu v řízení. Avšak při výkonu dozoru nad detencí státní zástupce pánem detence není a její výkon sám státní zástupce zajišťovat nemůže. Dalším rozdílem je podle Crhy možnost přímé realizace záměrů státního zástupce i přes odpor dozorovaného subjektu, kdy tento je podle něj v rámci dozoru v trestním řízení možný, na druhé straně v rámci dozoru nad detencí není státní zástupce oprávněn provádět žádnou část výkonu trestu, vazby nebo ochranné či ústavní výchovy. V neposlední řadě spatřuje Crha rozdíl i v tom, zda je předmětem výkonu dozoru také účelnost postupu dozorovaného subjektu, kdy v případě dozoru v trestním řízení tomu tak je, v případě dozoru nad detencí však nikoli.
V rámci tohoto článku bude pracováno s pojmem dozor, a to ve smyslu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení tak, jak byl vymezen výše.
1.1 Pokyn k provedení úkonů
Prvním z dozorových oprávnění, které je upraveno v § 157 odst. 2 TrŘ, je oprávnění státního zástupce uložit policejnímu orgánu provedení takových úkonů, které je tento orgán oprávněn provést a jichž je třeba k objasnění věci nebo ke zjištění pachatele.
Jak vyplývá ze samotné dikce zákona, předmětné dozorové oprávnění lze využít za splnění dvou základních předpokladů, jimiž je jednak skutečnost, že příslušné úkony je policejní orgán oprávněn provést, a jednak to, že je takovýchto úkonů potřeba buďto k objasnění věci, nebo ke zjištění osoby pachatele.
Předmětné dozorové oprávnění je v praxi realizováno tzv. pokyny státního zástupce, které mají formu opatření. Tyto pokyny musí být vždy jasné, srozumitelné a dostatečně konkrétní. Státním zástupcem by zároveň měla být s ohledem na náročnost úkonů, jejichž realizace je prostřednictvím pokynu ukládána, jakož i s ohledem na další okolnosti, typicky četnost ukládaných pokynů k provedení úkonů, časová priorita jednotlivých úkonů s ohledem na případné nebezpečí zmaření nebo ztížení provedení úkonů v dalším průběhu přípravného řízení apod., stanovena přesná lhůta k jejich splnění.
Příkladem takového pokynu může být například pokyn v následujícím znění: Policejnímu orgánu ukládám pokyn, aby ztotožnil osobu AB, narozenou XX. XX. XXXX, a aby posléze v souladu s § 158 odst. 6 TrŘ vyžádal od této osoby vysvětlení, kdy bude nezbytné se primárně zaměřit na otázku, odkud zná prověřenou osobu XY, jak dlouho se znají, dále bude potřeba zadokumentovat, kdy založil zájmový účet č. XXXXXX vedený u České spořitelny, a. s., zda tento užíval on sám, nebo jej zpřístupnil jiné osobě, kdy se tak případně stalo. V rámci podaného vysvětlení bude dále namístě předložit AB zájmové platby a dotázat se jej, zda je prováděl on sám, nebo někdo jiný, co bylo jejich účelem. Případně se AB dotažte na další okolnosti prověřované trestné činnosti plynoucí z jím podaného vysvětlení. Ke splnění výše citovaného pokynu vám stanovuji lhůtu do 20. 9. 2023. Po splnění výše uvedeného pokynu mě, prosím, neprodleně informujte telefonicky.
Citované dozorové oprávnění lze využívat jak v průběhu prověřování, tak i v průběhu vyšetřování. Ohledně vyšetřování je nicméně nutné podoktnout, že zde se primárně uplatní postup podle⛘§ 174 odst. 2 písm. a) TrŘ, tedy dozorové oprávnění tkvící v udělování závazných pokynů k vyšetřování trestných činů.
Jde-li o využití oprávnění podle § 157 odst. 2 věty první TrŘ v prověřování, tedy ve fázi přípravného řízení, kdy došlo již vydání záznamu o zahájení úkonů trestního řízení nebo k provedení neodkladných či neopakovatelných úkonů, avšak ještě nedošlo k zahájení trestního stíhání, tak zde si lze jako příklad pokynu k provedení úkonu představit situaci, kdy se dlouhodobě nedaří vypátrat pobyt podezřelé osoby. Ze strany státního zástupce vykonávajícího dozor je proto policejnímu orgánu uložen pokyn, aby v souladu se zákonem o Policii České republiky vyžádal od příslušné zdravotní pojišťovny či poskytovatele zdravotních služeb, a to za účelem vypátrání pobytu podezřelé osoby, informace o době a místě poskytnutí zdravotních či sociálních služeb této osobě.
Oprávnění upravené v § 157 odst. 2 větě první TrŘ lze pak bez dalšího uplatnit také v trestním řízení ve věcech osob mladistvých, stejně jako v řízení ve věcech osob mladších 15 let, které se dopustily činu jinak trestného. Zcela je dané dozorové oprávnění taktéž využitelné i v řízení proti právnickým osobám.
Pokyny k provedení úkonu mohou být policejnímu orgánu ukládány jak ústně, tak i písemně, přičemž k provedení některých úkonů je jednacím řádem státního zastupitelství stanovena povinnost tyto uložit písemně. Zde jde například o pokyn k přibrání znalce, k právní kvalifikaci či ke způsobu vyřízení věci v přípravném řízení. Ve vztahu k posledně citovanému je z pozice dozorového státního zástupce nezbytné mít na paměti, že tento musí být formulován zcela jednoznačně a jeho součástí musí být také pokyn k založení do originálu spisového materiálu.
Písemně je možné pokyny v praxi ukládat buďto samostatně přípisem, dále také prostřednictvím systému ETŘ, který obsahuje přímo funkci „pokyny“ a v němž je zřetelné, zda byl pokyn příslušným policejním orgánem zobrazen, přičemž v tomto případě je namístě pokyn vždy vytisknout a založit jej do dozorového spisu, či není vyloučeno, aby tyto pokyny byly ukládány například v písemném záznamu o provedení prověrky spisového materiálu, což se v praxi často děje.
Jak lze seznat z výše nastíněného, pod pojem úkony, které je policejní orgán oprávněn provést, se typicky řadí úkony prováděné podle trestního řádu. Na druhé straně je potřeba mít na zřeteli i to, že může jít o úkony, k nimž je policejní orgán oprávněn i podle jiných zákonů. Tímto jiným zákonem bude typicky již uvedený zákon o Policii České republiky, kde lze vyjma výše uvedeného podáni vysvětlení podle § 61 odst. 1 příkladmo poukázat také na oprávnění k pořizování zvukových a obrazových záznamů, ke snímání daktyloskopických otisků, provádění prohlídky těla a jeho zevní měření, jestliže je to potřeba ke zjištění totožnosti osoby podle § 63 odst. 4 PolČR.
1.2 Vyžadování spisů, dokumentů, materiálů a zpráv o postupu při prověřování oznámení
Dalším z dozorových oprávnění státního zástupce, které je v § 157 odst. 2 TrŘ zakotveno, je oprávnění státního zástupce vyžadovat od policejního orgánu spisy, včetně spisů, v nichž nebylo zahájeno trestní řízení, dokumenty, materiály a zprávy o postupu při prověřování oznámení. Citované dozorové oprávnění je zcela nezbytné k tomu, aby státní zástupce mohl na základě znalostí všech potřebných skutečností, které vyplývají z obsahu spisového materiálu ukládat policejnímu orgánu další a dosud neprovedené úkony. Jde o poměrně široké oprávnění, které je využitelné nejen po zahájení trestního řízení, ale i před ním, jak mimo jiné vyplývá ze samotné dikce zákona.
Na základě tohoto oprávnění státního zástupce je policejní orgán povinen spisy předložit. V praxi bývá toto dozorové oprávnění typicky využíváno tehdy, potřebuje-li státní zástupce provést tzv. prověrku spisového materiálu v rámci prověřování, v níž přezkoumá obsah předloženého spisového materiálu, seznámí se na základě tohoto přezkumu s dosavadním postupem policejního orgánu v prověřování a s jeho výstupy a přezkoumá, zda je postup policejního orgánu nejen zákonný, ale i věcně správný, a zaměří se také na to, zda se v postupu policejního orgánu nevyskytují nedůvodné průtahy. Dospěje-li na základě přezkoumání spisového materiálu k tomu, že je potřeba postup policejního orgánu v určitém ohledu usměrnit, tak mu může například uložit pokyny k provedení určitých úkonů, ať už tedy úkonů podle trestního řádu, nebo úkonů podle zákona o Policii České republiky.
Jak bylo uvedeno výše, není vyloučeno, aby toto oprávnění bylo využito i ve věcech, ve kterých doposud nebylo zahájeno trestní řízení. V této situaci bývá státním zástupcem příslušné oprávnění využito typicky za situace, kdy docházelo k prošetření podnětu podle § 158 odst. 1 TrŘ, avšak po provedení prošetření podnětu policejní orgán rozhodl o založení věci ad acta. Posléze nicméně podatel učiní podání, z jehož obsahu vyplývá, že se domáhá přezkoumání takového postupu policejního orgánu. Dané podání je posléze v souladu s čl. 14 odst. 8 POP č. 9/2019 nezbytné vyhodnotit jako podnět k využití oprávnění podle § 157 odst. 2 písm. a) TrŘ. V takovémto případě si příslušný státní zástupce vyžádá od policejního orgánu spisový materiál a přezkoumá postup policejního orgánu v tom směru, zda neměl být ve věci sepsán záznam o zahájení úkonů trestního řízení, případně zda ve věci neměly být provedeny neodkladné či neopakovatelné úkony v souvislosti se sepsáním záznamu o zahájení úkonů trestního řízení. Pokud po provedeném přezkumu postupu policejního orgánu dospěje státní zástupce k tomu, že jsou dány skutečnosti důvodně nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, dá policejnímu orgánu pokyn k zahájení trestního řízení, tedy buď k sepsání záznamu o zahájení úkonů trestního řízení, nebo k provedení neodkladných či neopakovatelných úkonů, a to za předpokladu,⛘že nejsou dány již důvody pro zahájení trestního stíhání konkrétní osoby.
Jde-li o oprávnění státního zástupce k předkládání dokumentů či materiálů, tak toto může být státním zástupcem uplatněno v praxi například za situace, kdy je prověřována věc, v níž jsou užity operativně pátrací prostředky. Konkrétně je na podkladě povolení státního zástupce podle § 158d odst. 1, 2 TrŘ realizováno sledování osoby EF, narozené XX. XX. XXXX. Za této situace je v praxi více než vhodné využít předmětné oprávnění k předkládání dokumentů, a to zejména v podobě zpráv o průběhu sledování osob, a to nejlépe s četností jednou za měsíc. Rovněž může jít o situaci, kdy státní zástupce vykonávající dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení požádá policejní orgán, aby mu předložil plán prověřování nebo kupříkladu výsledky analýzy informací, které jsou předmětem bankovního tajemství a jež byly vyžádány postupem podle § 8 odst. 2 TrŘ.
Jak bylo uvedeno již výše, státní zástupce je na podkladě tohoto ustanovení rovněž oprávněn vyžadovat zprávy o postupu při prověřování oznámení. V praxi bývá typické, že tohoto oprávnění státní zástupce využije již za situace, kdy podnět zašle policejnímu orgánu k prošetření podle § 158 odst. 1 TrŘ a vedle prošetření skutečností uvedených v podnětu zároveň uloží policejní orgánu, ať jej vyrozumí o stavu prošetření podnětu v určité lhůtě, přičemž jako praktické se podle mého názoru jeví ji explicitně určit, a to konkrétním dnem.
1.3 Odejmutí věci a učinění opatření k přikázání jinému policejnímu orgánu
Oprávnění státního zástupce spočívající v odejmutí kterékoli věci policejnímu orgánu a učinění opatření, aby věc byla přikázána jinému policejnímu orgánu upravené v § 157 odst. 2 písm. b) TrŘ je v praxi státním zástupcem realizováno formou usnesení, proti němuž není stížnost přípustná. Odnímá-li státní zástupce věc policejnímu orgánu a činí-li opatření, aby věc byla přikázána jinému policejnímu orgánu, postupuje přiměřeně podle věty první § 22 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli. Podle ní platí, že „O přikázání věci jiné osobě služebně činné v policejním orgánu podle § 174 odst. 2 písm. f) trestního řádu rozhodne státní zástupce usnesením, které doručí se spisem příslušnému vedoucímu policejního orgánu s pokynem, aby pověřil vyšetřováním jinou osobu služebně činnou v policejním orgánu; opis usnesení zašle na vědomí osobě, jíž byla věc odňata.“
Předmětné oprávnění v podobě delegace je velmi významným oprávněním státního zástupce, které bývá realizováno hned v několika případech. První z nich je spor o věcnou příslušnost mezi policejními orgány podle § 158 odst. 11 TrŘ, podle něhož platí, že vznikne-li mezi útvarem Policie České republiky a jiným policejním orgánem spor o příslušnost, předloží věc k posouzení státnímu zástupci, přičemž stanovisko státního zástupce je v daném případě závazné.
Jako typický příklad si lze představit situaci, kdy existuje mezi policejními orgány negativní spor o příslušnost, tedy spor, kdy oba dotčené policejní orgány mají za to, že nejsou v předmětné trestní věci věcně příslušné vést prověřování či vyšetřování. Příkladmo lze uvést situaci, kdy je dán spor mezi policejním orgánem Policie České republiky, Městským ředitelstvím policie Ostrava, 3. oddělením obecné kriminality a Generální inspekcí bezpečnostních sborů tkvící v tom, že osobou obviněnou ze spáchání přečinu ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 odst. 1 TrZ je YZ, narozený XX. XX. XXXX, který se tohoto přečinu dopustil v době, kdy byl příslušníkem Policie České republiky, avšak nedlouho poté a ještě před zahájením úkonů trestního řízení přestal být příslušníkem Policie České republiky a není jím ani v době existence sporu o příslušnost. Za daných okolností je tedy namístě věc předložit státnímu zástupci k rozhodnutí sporu o příslušnost, kdy tento by měl podle mého názoru primárně vycházet ze skutečnosti, že obviněný YZ byl příslušníkem Policie České republiky v době spáchání trestného činu, což je v daném sporu rozhodnou skutečností, a na základě usnesení by měl rozhodnout o odejmutí věci policejnímu orgánu Policie České republiky, Městskému ředitelství policie Ostrava, 3. OOK a uložit tomuto policejnímu orgánu pokyn, aby byl spisový materiál předložen neprodleně Generální inspekci bezpečnostních sborů a aby byla spolu s předložením spisového materiálu bezprostředně zpravena o stavu vyšetřování a o úkonech, které byly v dosavadním průběhu přípravného řízení učiněny.
Dalším příkladem, kdy je dané oprávnění státním zástupcem v praxi využíváno, je situace, kdy bude na základě delegace zajištěno úplnější a důslednější prověřování věci, a to s ohledem na specializaci policejního orgánu. Jako příklad si lze představit situaci, kdy jsou předmětem prověřování trestné činy podvodu podle § 209 TrZ, neoprávněného opatření, padělání a pozměnění platebního prostředku podle § 234 TrZ a dále také trestný čin neoprávněného přístupu k počítačovému systému a neoprávněného zásahu do počítačového systému nebo nosiče informací podle § 230 TrZ, jichž se mohl dopustit neznámý pachatel prostřednictvím sítě internet. Prověřovaná trestná činnost je poměrné rozsáhlá a dosud je prověřování vedeno oddělením obecné kriminality, které však nemá s prověřováním trestné činnosti takovéhoto charakteru tolik zkušeností. Zároveň nedojde k postoupení věci oddělení hospodářské kriminality, které má nepochybně s prověřováním trestné činnosti citovaného charakteru větší zkušenosti. Za dané situace se tedy z pozice dozorového státního zástupce jeví jako vhodné rozhodnout o odnětí trestní věci oddělení obecné kriminality a učinit opatření k tomu, aby byla přikázána oddělení hospodářské kriminality.
K odnětí věci a učinění opatření, aby tato byla přikázána jinému policejnímu orgánu podle § 157 odst. 2 písm. b) TrŘ může dojít rovněž za situace, kdy nebylo policejním orgánem rozhodnuto o vyloučení podle § 31 odst. 1 TrŘ, byť jsou pro vydání takovéhoto rozhodnutí splněny zákonné podmínky.
V neposlední řadě může být důvodem pro využití daného oprávnění také skutečnost, že policejní orgán neplní státním zástupcem uložené pokyny k provedení úkonů podle § 157 odst. 2 věty první TrŘ. V praxi je nicméně za této situace využíváno častěji oprávnění podle § 174 odst. 2 písm. f) TrŘ, na základě něhož může⛘státní zástupce přikázat, aby úkony ve věci prováděla jiná osoba služebně činná v policejním orgánu. Tato dvě dozorová oprávnění státního zástupce je potřeba v praxi důsledně odlišovat, když u oprávnění podle § 157 odst. 2 písm. b) je policejní orgán pojímán v institucionálním slova smyslu, jak bylo nastíněno již výše, a to na rozdíl od § 174 odst. 2 písm. f) TrŘ, v němž jde toliko o osobu služebně činnou v rámci určitého policejního orgánu. Zde totiž dochází toliko ke změně osoby služebně činné, avšak příslušnost určitého policejního orgánu zůstává i nadále zachována.
1.4 Dočasné odložení zahájení trestního stíhání
Posledním z oprávnění státního zástupce, které je v § 157 odst. 2 TrŘ upraveno, je oprávnění dočasně odložit zahájení trestního stíhání, přičemž institut dočasného odložení trestního stíhání představuje výjimku ze zásady legality. Zároveň se jedná o oprávnění státního zástupce, které je opět s ohledem na absenci zvláštní úpravy v zákoně o soudnictví ve věcech mládeže, jakož i v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, plně využitelné i v trestním řízení ve věcech mladistvého a v trestním řízení vedeném proti právnickým osobám. Dotčené oprávnění státního zástupce je pak z podstaty věci využitelné toliko v prověřování, neboť již bylo trestní řízení zahájeno, avšak ještě nedošlo k zahájení trestního stíhání konkrétní osoby či osob.
Předmětné oprávnění je realizováno formou opatření, přičemž může být užito toliko za splnění podmínek uvedených v § 159b odst. 1 TrŘ. Těmito podmínkami je skutečnost, že je takovýto postup potřeba k objasnění trestné činnosti spáchané ve prospěch organizované zločinecké skupiny, nebo jiného úmyslného trestného činu, anebo zjištění jejich pachatelů, přičemž je tak činěno na nezbytnou dobu, nejdéle však na dva měsíce.
Činí-li tento úkon policejní orgán, potřebuje k předmětnému postupu předchozí souhlas státního zástupce, bez nějž předmětný institut využít nemůže. Jak lze seznat již ze samotné zákonné dikce, institut dočasného odložení trestního stíhání podle § 159b odst. 1 TrŘ je formulován poměrně široce, kdy na úskalí s tímto institutem spojená poukazuje například Jelínek. Jedním z nich může podle něj v konečném důsledku být nemožnost poškozeného dosáhnout zahájení trestního stíhání.
K využívání tohoto oprávnění v praxi dochází typicky v následujících případech. Tím prvním je situace, kdy státní zástupce koná vyšetřování podle § 161 odst. 1, 4, případně odst. 5 písm. b) TrŘ, a sám rozhodne o dočasném odložení trestního stíhání. Jedná se o případy, kdy je vedeno trestní řízení o trestných činech spáchaných příslušníky Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služby, Úřadu pro zahraniční styky a informace, Vojenského zpravodajství anebo Vojenské policie, jakož i o trestných činech zaměstnanců České republiky zařazených k výkonu práce v Generální inspekci bezpečnostních sborů.
Dále půjde o situace, kdy je státním zástupcem konáno vyšetřování, a to na základě využití dozorového oprávnění upraveného v § 174 odst. 2 písm. c) TrŘ, podle něhož je při výkonu dozoru státní zástupce mimo jiné oprávněn osobně provést celé vyšetřování. Rozhodne-li se státní zástupce konající vyšetřování využít institutu dočasného odložení trestního stíhání, tak oproti policejnímu orgánu k tomu nepotřebuje souhlas dozorového státního zástupce.
Kromě případu, kdy státní zástupce koná vyšetřování, není vyloučeno, aby tohoto oprávnění státní zástupce využil i tehdy, pokud vykonává dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení a policejní orgán příslušný k prověřování dané trestní věci sám nepožádá o souhlas k dočasnému odložení trestního stíhání a toto následně neodloží, byť jsou k předmětnému postupu dány všechny zákonem stanovené podmínky. Za dané situace pak navíc hrozí nebezpečí z prodlení, kdy hrozí, že by v mezidobí bylo trestní stíhání konkrétní osoby zahájeno.
Byť to ze zákona přímo nevyplývá, mám za to, že stejně jako při využití institutu dočasného odložení trestního stíhání policejním orgánem je vhodné, aby státní zástupce, který o něm v praxi rozhoduje opatřením, o tomto učinil záznam do spisu, v němž by měl uvést důvody pro dočasné odložení trestního stíhání, explicitně uvést trestný čin, pro který je trestní řízení vedeno, dále by měl označit osobu podezřelého a dobu, na kterou trestní stíhání dočasně odkládá.
Ohledně předmětného oprávnění státního zástupce lze pro zajímavost poukázat také na závěr Nejvyšší soudu, k němuž dospěl v rámci rozhodnutí ze dne 30. 10. 2013, sp. zn. 3 Tdo 674/2013, když konstatoval, že skutečnost, že státní zástupce dočasně neodložil trestní stíhání postupem podle § 159b odst. 1 TrŘ, byť pro to byly splněny zákonné předpoklady obsažené v citovaném ustanovení, nelze považovat za takovou procesní vadu, která by sama o sobě měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci.
2. Úprava korespondujících dozorových oprávnění v návrhu nového trestního řádu
Jak bylo nastíněno již v úvodu, v této kapitole je ve stručnosti věnována pozornost úpravě výše uvedených dozorových oprávnění státního zástupce v návrhu nového trestního řádu, a to ve stavu ke dni 14. 10. 2022. V rámci předmětného návrhu je ohledně dozorových oprávnění státního zástupce stěžejní §x3, a to konkrétně jeho odstavec 3 a 4, a dále také §x13 a §x14, v nichž je upravena problematika institutu dočasného odložení trestního stíhání.
Pro zajímavost lze uvést, že na rozdíl od stávající právní úpravy je navrhováno, aby byl dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení v řízení o přečinu vykonáván státním zástupcem až⛘od zahájení trestního stíhání nebo před jeho zahájením od doručení žádosti policejního orgánu o vydání rozhodnutí, udělení souhlasu s úkonem nebo podání návrhu soudci pro přípravné řízení na provedení úkonu. Avšak na druhé straně není vyloučeno, aby sám státní zástupce započal vykonávat i v těchto případech dozor dříve, a to z vlastní iniciativy nebo z jiného důvodu, kterým může být typicky žádost o přezkoumání postupu příslušného policejního orgánu. V přípravném řízení vedeném o zločinu je naopak dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení obligatorně podle návrhu státním zástupcem vykonáván již od zahájení prověřování.
Jde-li o §x3 odst. 3, tak ten upravuje oprávnění státního zástupce příslušného k výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení komplexněji než samotný § 157 odst. 2 TrŘ, neboť tak činí na jednom místě, a to jak pro fázi prověřování, tak i vyšetřování.
Podle něj státní zástupce může uložit policejnímu orgánu provedení úkonů, kterých je třeba k řádnému vyřízení věci. Státní zástupce je dále oprávněn
| a) | vyžadovat od policejního orgánu spisy a další materiály, |
| b) | vyžadovat od policejního orgánu informaci o jeho postupu a provedených úkonech trestního řízení, |
| c) | dávat policejnímu orgánu pokyny ohledně postupu v trestním řízení, |
| d) | provádět prověrku, zda policejní orgán řádně postupuje v trestním řízení, |
| e) | vrátit věc policejnímu orgánu s pokyny k doplnění, |
| f) | rušit svými rozhodnutími a opatřeními nezákonná nebo neodůvodněná rozhodnutí a opatření policejního orgánu, která může nahrazovat vlastními, |
| g) | přikázat, aby úkony ve věci prováděla jiná osoba služebně činná v policejním orgánu, a |
| h) | odejmout kteroukoli věc policejnímu orgánu a učinit opatření, aby věc byla přikázána jinému policejnímu orgánu. |
Odstavec 4 dotčeného ustanovení návrhu nového trestního řádu zakotvuje oprávnění státního zástupce zúčastnit se provádění úkonu policejním orgánem, osobně provést jednotlivý úkon nebo i celé přípravné řízení a vydat kterékoli rozhodnutí.
Jde-li o prvně citované oprávnění užívané při výkonu dozoru nad zachováním zákonnosti přípravného řízení, tedy oprávnění uložit policejnímu orgánu provedení úkonů, kterých je třeba k řádnému vyřízení věci, tak toto je podle mého názoru formulováno oproti stávajícímu oprávnění v § 157 odst. 2 větě první šířeji, když zde není obsažen limit v podobě toho, že je to potřeba k objasnění věci nebo ke zjištění pachatele, ale toliko je vymezeno řádné vyřízení věci. Nuanci lze spatřovat rovněž i v tom, že oproti stávající právní úpravě není explicitně uvedeno, že musí jít o úkony, které je policejní orgán oprávněn provést. Právě to by mohlo v praxi vyvolávat otázky typu, zda jde o jakékoli úkony, nebo opět jen ty, k jejichž provedení je policejní orgán oprávněn podle trestního řádu, případně podle jiného právního předpisu. Byť mám za to, že obecně nelze mít sporu o tom, že i nadále by se jednalo toliko o úkony, k jejichž provedení je policejní orgán podle trestního řádu, případně třeba zákona o Policii České republiky, oprávněn, považuji za více než vhodné danou skutečnost explicitně uvést.
S oprávněním státního zástupce vykonávajícího dozor nad zachováním zákonnosti přípravného řízení podle § 157 odst. 2 písm. a) TrŘ koresponduje oprávnění vyžadovat od policejního orgánu spisy a materiály. Zde lze rozdíl spatřovat v tom, že oproti stávající právní úpravě není v návrhu výslovně uvedeno, že by se jednalo i o spisy, v nichž dosud nebylo zahájeno trestní řízení.
Za shodnou lze naopak označit úpravu dozorového oprávnění tkvící v možnosti odejmout kteroukoli věc policejnímu orgánu a učinit opatření, aby tato byla přikázána jinému policejnímu orgánu.
Ve vztahu k oprávnění státního zástupce upraveného v § 157 odst. 2 písm. c) TrŘ, tedy oprávnění dočasně odložit trestní stíhání, je nutné poznamenat, že v návrhu nového trestního řádu není s tímto počítáno. Rozhodnout o dočasném odložení trestního stíhání podle návrhu nového trestního řádu může toliko policejní orgán se souhlasem státního zástupce, a to i s tím rozdílem, že je nově využitelnost institutu rozšiřována nejen ke zjištění pachatelů, ale také účastníků na trestné činnosti. Explicitní nezakotvení možnosti státního zástupce rozhodnout o dočasném odložení trestního stíhání osobně považuji za velmi problematické, a to i s ohledem na skutečnosti uvedené v předcházející podkapitole 1.4, kdy může docházet k situacím, že příslušný policejní orgán, byť jsou dány podmínky pro využití předmětného institutu, tento nevyužije a existuje nebezpečí z prodlení. Na druhé straně mám za to, že za pozitivní a žádoucí lze považovat rozšíření využitelnosti tohoto institutu i pro případ potřeby zjištění účastníků zde vyjmenované trestné činnosti, neboť je to typicky rozsáhlá hospodářská trestná činnost, u níž by takovéto rozšíření mohlo při jejím objasňování v určitém směru napomoci.
