Právním rámcem pro nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost – což pandemie koronaviru SARS-CoV-2 bezesporu naplňuje – je nouzový stav vyhlašovaný vládou podle čl. 5 BezpČR. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva a v jakém rozsahu se omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají (čl. 6 odst. 1 BezpČR, § 5 a 6 ZKrŘ).

BezpČR neuvádí, jakou formu rozhodnutí o nouzovém stavu má a zda ho lze podrobit soudnímu přezkumu. Nejedná se o právní předpis ani opatření obecné povahy, nýbrž o normativní akt sui generis – „akt vládnutí“.¹ Rozhodnutí zásadně nepodléhá přezkumu Ústavním soudem, nýbrž primárně Poslaneckou sněmovnou (čl. 5 odst. 4 BezpČR).² Ústavní soud by akt vyhlášení nouzového stavu mohl zrušit teprve tehdy, byl-li by v rozporu se základními principy demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Úst) a znamenal-li by změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Úst).³ Jelikož by Ústavní soud zřejmě návrh soudu na zrušení rozhodnutí o nouzovém stavu odmítl (čl. 95 odst. 2 Úst a contrario), je myslitelné, aby si obecný soud ústavnost vyhlášení nouzovém stavu posoudil sám.^3a

Pokud by již v rámci rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu byly stanoveny konkrétní povinnosti či omezení práv, bylo by rozhodnutí v této části standardně přezkoumatelné.⁴ Zároveň je ale přípustné, aby byla konkrétní opatření obsažena v samostatných aktech,⁵ jak se také dělo.

Jednotlivá krizová opatření vlády jsou (dle převažujícího názoru a s výhradou výjimek) právním předpisem.⁶ Nejedná se však o nařízení vlády dle čl. 78 Úst.⁷ A to z toho důvodu, že čl. 6 odst. 1 BezpČR umožňuje natolik široké zákonné zmocnění k omezení práv a svobod, že krizová opatření nejsou vázána mezemi zákona tak, jako je tomu u nařízení.⁸ Jedná se tedy o právní předpis svého druhu. Vláda pro krizová opatření žádnou formu nepoužívá, neboť ve Sbírce zákonů se publikují přímo usnesení vlády (tj. interní rozhodnutí dle čl. 76 Úst), kterými jsou daná opatření přijata.^8a

Krizová opatření může Ústavní soud přezkoumat abstraktně na návrh subjektů oprávněných dle § 64 odst. 2 ZÚS nebo postupem dle § 78 ZÚS. Pokud bude v průběhu řízení napadené opatření zrušeno a bude nahrazeno obsahově obdobným, Ústavní soud připustí změnu návrhu.^8b

Jelikož se jedná o podzákonný předpis, obecný soud je podle čl. 95 odst. 1 Úst oprávněn přezkoumat jeho zákonnost.⁹ Soudy i správní orgány mohou podle čl. 10 a 10a Úst přednostně aplikovat mezinárodní smlouvu či právo EU.¹⁰

Převážně kriticky se judikarura staví k myšlence, že i normativní akt může v některých případech sám o sobě představovat jiný zásah orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Úst,¹¹ resp. zásah dle § 82 SŘS.¹²

Ministerstvo zdravotnictví je podle § 80 odst. 1 písm. g) VeřZdr příslušné k nařizování mimořádných opatření při epidemii podle § 69 VeřZdr, přičemž s ohledem na výslovné znění § 94a VeřZdr se jedná o opatření obecné povahy.¹³ Opatření je tak přezkoumatelné návrhem dle § 101a SŘS.

Problémem přezkumu je časté rušení a nahrazování opatření. Je-li jedno opatření obecné povahy nahrazeno obsahově obdobným v časovém intervalu, který reálně znemožňuje soudní přezkum prvního opatření, připustí soud změnu původního návrhu na zrušení prvního opatření (§ 95 odst. 2 OSŘ použitý přiměřeně podle § 64 SŘS).¹⁴ Soud o tomto navrhovatele poučí (§ 36 odst. 1 SŘS).^14a V takovém případě není možno trvat na tom, aby byl soud povinen rozhodnout ve lhůtě 90 dnů od podání původního návrhu (§ 101d odst. 2 SŘS), pokud to procesní vývoj řízení (neustálé rušení a nahrazování napadených OOP) fakticky neumožňuje.¹⁵

Jelikož byla vláda v březnu 2020 postavena před vážnou hrozbu pro veřejné zdraví a musela se rozhodovat velmi rychle v situaci nedostatku informací, bylo na místě, aby přezkum opatření přijatých v počátcích pandemie byl vůči exekutivě deferenční.¹⁶

Ministerstvo zdravotnictví může vydávat mimořádná opatření i podle § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, účinného od 27. 2. 2021. Jedná se taktéž o opatření obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona) napadnutelná podle § 101a SŘS.

Protiepidemická opatření podle pandemického zákona i podle § 69 VeřZdr mohou být nařízena pouze ve stavu pandemické pohotovosti a jeho skončením pozbývají platnosti (§ 2 odst. 4 pandemického zákona). K jejich soudnímu přezkumu je příslušný Nejvyšší správní soud (§ 13 odst. 1 pandemického zákona); to ale pouze tehdy, pokud mají celostátní působnost a byla vydána již ve stavu pandemické pohotovosti, tj. od 27. 2. 2021,¹⁷ přičemž rozhodným je den původního vydání opatření bez ohledu na jeho pozdější změny.¹⁸

Pokud by žaloba proti správnímu rozhodnutí nebo nezákonnému zásahu namítala nezákonnost podkladového opatření a návrh na zrušení tohoto opatření již projednává NSS, krajský soud řízení o žalobě přeruší a vyčká rozhodnutí NSS (§ 13 odst. 5 pandemického zákona). Pokud však správní žaloba bude spojena s návrhem na zrušení mimořádného opatření (tzv, incidenční přezkum OOP), povede zřejmě společné řízení Nejvyšší správní soud, a to patrně i tehdy, pokud před NSS již probíhá řízení o stejném mimořádném opatření.¹⁹

Pokud by soud přezkoumával správní rozhodnutí vydané na základě opatření obecné povahy, které bylo posléze zrušeno, může jeho zákonnost posoudit dle čl. 95 odst. 1 Úst per analogiam.²⁰ Pokud mimořádné opatření pozbude platnosti během řízení podle § 101a SŘS, soud je oprávněn vydat deklaratorní výrok o jeho protiprávnosti (§ 13 odst. 4 pandemického zákona).

Mimořádná epidemická opatření podle § 69 VeřZdr mohou v souladu s § 82 odst. 2 písm. m) VeřZdr vydávat také krajské hygienické stanice. Byť jsou tyto akty v § 85 VeřZdr označovány jako právní předpis s názvem nařízení krajské hygienické stanice, s ohledem na § 94a odst. 2 VeřZdr mají povahu opatření obecné povahy.²¹ Jsou tedy také přezkoumatelné návrhem dle § 101a SŘS před krajským soudem (§ 7 odst. 1 SŘS a § 13 odst. 1 věta poslední pandemického zákona).

Také krajské hygienické stanice mohou vydávat i opatření podle § 2 pandemického zákona. Opět se jedná o opatření obecné povahy (§ 3 odst. 6 pandemického zákona) přezkoumatelná dle § 101a SŘS, přičemž věcně příslušným je krajský soud (§ 7 odst. 1 SŘS a § 13 odst. 1 věta poslední pandemického zákona).

Ústavní soud vydal ve věci krizových opatření nejprve usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20. Jelikož napadnuté opatření vlády posoudil jako jiný právní předpis, individuální ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 1 písm. c) ZÚS jako podanou osobou zjevně neoprávněnou. Vůči usnesení byla uplatněna tři odlišná stanoviska.

O další individuální ústavní stížnosti Ústavní soud rozhodl usnesením ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. V části směřující proti usnesení vlády č. 69/2020 Sb. o vyhlášení nouzového stavu stížnost odmítl pro svoji nepříslušnost, v části směřující proti usnesením vlády o přijetí krizového opatření proto, že návrh byl podán někým zjevně neoprávněným, a v části směřující proti mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví – posouzených jako opatření obecné povahy – pro nepříslušnost ÚS (v případě již mezitím zrušených opatření) a pro nepřípustnost (u dosud platného opatření). Vůči usnesení bylo uplatněno pět odlišných stanovisek. Podle názoru Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka a Davida Uhlíře měl Ústavní soud mimořádná opatření přezkoumat podle § 75 odst. 2 písm. a) ZÚS. Kritizovali také, stejně jako Milada Tomková, závěr o nepříslušnosti Ústavního soudu k přezkumu rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu.

Další ústavní stížnosti proti vládním a ministerským opatřením byly Ústavním soudem odmítnuty usneseními ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, Pl. ÚS 12/20, Pl. ÚS 13/20 a Pl. ÚS 15/20, usnesením ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, usnesením ze dne 26. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 16/20, a usneseními ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 14/20 a Pl. ÚS 19/20.

Během druhé a další vlny pandemie byly individuální ústavní stížnosti odmítnuty v usnesení ze dne 3. 11. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 99/20 a Pl. ÚS 100/20, usnesení ze dne 24. 11. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 105/20, ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20, usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20, ze dne 2. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 10/21, a usnesení ze dne 16. 3. 2021, sp zn. Pl. ÚS 11/21, Pl. ÚS 15/21 a Pl. ÚS 16/21.

V usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, byla ústavní stížnost proti krizovým opatřením odmítnuta pro nevyčerpání posledního prostředku k ochraně práva, kterým má být zásahová žaloba dle § 82 SŘS proti důsledkům opatření. Proti tomuto názoru se vymezilo odlišné stanovisko Josefa Fialy, Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka.

Řízení o návrhu skupiny senátorů na zrušení některých ustanovení krizového usnesení vlády č. 222/2020 Sb. bylo usnesením Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 20/20, zastaveno podle § 67 odst. 1 ZÚS, neboť usnesení vlády bylo mezitím zrušeno. Návrh na zrušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví byl odmítnut, jelikož se jednalo o opatření obecné povahy, nadto již také zrušené.

Usnesením Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 102/20, bylo zastaveno řízení o návrhu skupiny senátorů na zrušení ustanovení vládních krizových opatření, která omezovala konání bohoslužeb. I tato opatření již totiž mezitím byla zrušena. Vojtěch Šimíček v odlišném stanovisku k odůvodnění usnesení vyjádřil názor, že krizová opatření nejsou postavena na roveň zákonu, nýbrž se jedná o podzákonné právní předpisy a k jejich napadení proto postačuje podat návrh podepsaný skupinou nejméně 10 senátorů.

Nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, došlo ke zrušení bodu I./1. usnesení vlády č. 31/2021 Sb. o zákazu maloobchodního prodeje a služeb pro nedostatek odůvodnění. Podle odlišného stanoviska Jaroslava Fenyka se Ústavní soud odklonil od zásady zdrženlivosti. Josef Fiala a Vladimír Sládeček se ve svých odlišných stanoviscích vymezili především proti procesnímu postupu pléna a soudce zpravodaje.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 13/21, odmítlo návrh skupiny senátorů na zrušení části ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví k omezení překročení státní hranice, neboť se nejednalo o právní předpis. Podle většiny pléna je však Ústavní soud příslušný k přezkumu opatření obecné povahy na podkladě ústavní stížnosti; vůči tomu se vymezilo odlišné stanovisko Radovana Suchánka.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 12/21, odmítlo návrh skupiny senátorů na zrušení usnesení vlády č. 59/2021 Sb., o vyhlášení nouzového stavu. Ústavní soud setrval na názoru, že k přezkumu vyhlášení nouzového stavu až na extrémní případy není příslušný. Pouze obiter dictum uvedl (bod 22), že žádostí hejtmanů podle § 3 odst. 5 ZKrŘ nelze obcházet nesouhlas Poslanecké sněmovny s prodloužením nouzového stavu. Tento bod byl kritizován v odlišném stanovisku Milady Tomkové, v odlišném stanovisku Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy a Radovana Suchánka, i v odlišném stanovisku Jana Filipa. Návrh na zrušení jednotlivých krizových opatření byl zamítnut, jelikož pozbyla platnosti společně s koncem příslušného nouzového stavu.

Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020, byla zrušena čtyři mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví. Podle soudu nebylo přípustné, aby v době nouzového stavu mohlo v razantní míře a celostátně omezovat základní lidská práva a svobody samo ministerstvo opatřeními podle VeřZdr. S tímto názorem se však neztotožnil kasační rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020-63.

Rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020-80, v souladu se závěry Ústavního soudu uzavřel, že rozhodnutí o nouzovém stavu ani napadená krizová opatření vlády nejsou opatřením obecné povahy, a návrh podle § 101a SŘS tedy musí být odmítnut. Obdobně NSS rozhodl v rozsudku ze dne 16. 6. 2020, č. j. 2 As 141/2020-62, a v rozsudku ze dne 8. 7. 2020, č. j. 10 As 166/2020-53.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020-44, bylo-li mimořádné opatření o zákazu návštěv osob ve zdravotnických zařízeních nahrazeno obsahově obdobným opatřením v časovém intervalu, který reálně znemožňuje soudní přezkum prvního opatření, měl městský soud připustit změnu původního návrhu. Obdobně se vyslovily rozsudky NSS ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020-45, a ze dne 17. 3. 2021, č. j. 5 As 377/2020-42, ohledně nahrazování mimořádných opatření k nošení ochranných prostředků dýchacích cest.

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 6. 2020, č. j. 18 A 16/2020-136, bylo vydáno v řízení o návrhu na zrušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví omezujícího překračování státních hranic. Vzhledem k tomu, že opatření bylo v průběhu řízení několikrát zrušeno a nahrazeno, se soud nejprve vyslovil k přípustnosti změny návrhu. Nakonec návrh odmítl, jelikož navrhovatelka opatřeními nemohla být dotčena na svých právech.

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, č. j. 18 A 22/2020-14, zamítl návrh na zrušení mimořádného opatření k nošení ochranných prostředků dýchacích cest. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020-226, zrušil obdobné pozdější opatření z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2021, č. j. 9 A 91/2020-826, zamítl návrh na zrušení pozdějšího mimořádného opatření k nošení ochranných prostředků dýchacích cest. Opatření již bylo dostatečně odůvodněné a proporcionální.

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 1. 2021, č. j. 5 A 126/2020-150, zamítl návrh na zrušení ochranného opatření, které vyžadovalo podstoupení testu po návratu do České republiky. Opatření bylo dostatečně odůvodněné a proporcionální.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2021, č. j. 7 As 362/2020-62, zrušil usnesení Městského soudu v Praze, které odmítlo návrh na zrušení mimořádného opatření o testování zaměstnanců sociálních služeb. Podle NSS měl městský soud seznámit navrhovatele s vyjádřením odpůrce a umožnit změnu návrhu po nahrazení původního opatření novým.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 160/2020-66, aproboval postup Městského soudu v Praze, který nepřipustil změnu návrhu na zrušení mimořádného opatření k nošení ochranných prostředků dýchacích cest. Druhé napadené opatření totiž v okamžiku uplatnění změny návrhu již také bylo zrušeno a nahrazeno pozdějším opatřením; městský soud tedy návrh odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení (neexistence platného napadeného OOP). Podle NSS je v rámci dispoziční zásady na navrhovateli, aby byl dostatečně procesně aktivní a tedy uplatnil adekvátní změnu návrhu a navrhl zrušení aktuálně platného a účinného mimořádného opatření.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 386/2020-37, byl Městský soud v Praze oprávněn odmítnout návrh na zrušení mimořádného opatření k omezení provozoven a provozů služeb poté, co toto opatření bylo zrušeno a nahrazeno krizovým opatřením vlády.

Po nabytí účinnosti pandemického zákona Nejvyšší správní soud judikoval, že je věcně příslušný pouze k projednání návrhů na zrušení mimořádných opatření vydaných v době pandemické pohotovosti, a to bez ohledu na to, zda bylo napadené mimořádné opatření později změněno. Některé návrhy tedy postoupil Městskému soudu v Praze, a to usneseními čj. 9 Ao 1/2021-49, 7 Ao 2/2021-24, 7 Ao 3/2021-37, 7 Ao 4/2021-57 a 7 Ao 5/2021-39.

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2021, č. j. 18 A 16/2021-125, zrušil část ochranného opatření, které podmiňovalo návrat do ČR předchozím negativním testem, jelikož se jednalo o neproporcionální zásah do práva podle čl. 14 odst. 4 LPS.

Žalobu proti nezákonnému zásahu spočívajícím v účincích (tehdy již zrušeného) mimořádného opatření zakazujícího prezenční výuku zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze 7. 5. 2020, č. j. 10 A 35/2020-264, neboť ministerstvo dodatečně předložilo podklady, ze kterých potřeba a proporcionalita takového opatření vyplývala. Rozsudek však byl zrušen rozsudkem NSS ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020-100, pro chybný procesní postup při změně návrhu.

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2020, č. j. 14 A 45/2020-141, posoudil jako přípustnou žalobu na ochranu před nezákonným zásahem vlády. Ten měl spočívat ve vydání krizového opatření vlády č. 142/2020 Sb., podle kterého museli pendleři v Německu a Rakousku vykonávat práci po dobu delší než 21 dnů, aby se vyhnuli karanténě. Při meritorním posouzení však soud opatření shledal jako v daném kontextu přiměřené.

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2020, č. j. 3 A 81/2020-51, zamítl žalobu proti nezákonnému zásahu spatřovaným ve vydání (tehdy již zrušeného) mimořádného opatření stanovícího povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest. Vydání opatření obecné povahy podle rozsudku nelze ani poté, kdy je zrušeno správním orgánem, který ho vydal, považovat za nezákonný zásah správního orgánu.

V rámci žaloby na ochranu před nečinnosti Velvyslanectví ČR v Hanoji přezkoumal rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2020, č. j. 11 A 44/2020-73, usnesení vlády č. 71/2020 Sb., kterým vláda nařídila zastavení běžících řízení o žádostech o krátkodobá víza. Podle rozsudku vláda měla pravomoc opatření vydat a opatření bylo souladné se zákonem i evropským právem.

Rozsudek Městského soudu v Praze z 20. 1. 2021, č. j. 18 A 12/2020-44, v rámci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně uznal zákonnost mimořádných opatření stanovících povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest.

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2021, č. j. 8 A 134/2020-57, odmítlo nahradit absenci pravomoci k přezkumu jiného právního předpisu konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře jednotlivce. S tím se ztotožnil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2021, č. j. 9 As 296/2020-69 (ústavní stížnost odmítnuta usnesením sp. zn. Pl. ÚS 9/21), a dále usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2021, č. j. 18 A 87/2020-191, a ze dne 17. 3. 2021, č. j. 10 A 14/2021-68.

Rozsudek Městského soudu ze dne 23. 2. 2021, č. j. 17 A 126/2020-84, došel k závěru o neústavnosti a tedy neaplikovatelnosti krizového opatření vlády č. 63/2021 Sb. zakazujícího prezenční výuku, jelikož nouzový stav vyhlášený pod č. 59/2021 Sb. byl taktéž neústavní pro obcházení vůle Poslanecké sněmovny.

V usnesení ze dne 1. 4. 2020, č. j. Pst 19/2019-12, o návrhu na pozastavení činnosti politického hnutí, se Nejvyšší správní soud (vzhledem k § 94 odst. 2 SŘS a § 15 odst. 2 SdrPol) vyjádřil k usnesení vlády č. 88/2020 Sb., kterým bylo odloženo hlasování v doplňovacích volbách do Senátu PČR. S ohledem na čl. 10 BezpČR došel NSS k závěru, že vláda přijetím usnesení jednala mimo svou pravomoc i působnost, a tento akt je proto natolik vadný, až je nicotný.

Poslední aktualizace: 14. 4. 2021

Kompletní přehled o právních důsledcích koronaviru a odkazy na další články a jiné zajímavé zdroje naleznete v našem rozcestniku.