Čekejte, prosím...
A A A

Hledaný výraz nenalezen

Hledaný § nenalezen

[Právní rozhledy 1/2023, s. 1]
Délka a běh promlčecích (prekluzivních) dob u přestupků – 1. část

Promlčení (prekluze) přestupku představuje v praxi nejčastější důvod zániku přestupkové odpovědnosti. Zásadní je zde jasné stanovení a následné určení délky prekluzivní doby a pravidel pro její běh. Prekluzivní doby jsou vedle přestupkového zákona upraveny ve více než dvou desítkách zvláštních zákonů, mnohdy zcela nekoncepčním způsobem. Nedostatky současné právní úpravy délky prekluzivních dob u přestupků vyplývají i z komparativního srovnání.

JUDr. Tomáš Grygar, Brno, Olomouc, Zlín*

I. Úvod

Promlčení, resp. prekluze přestupku představuje jeden ze čtyř důvodů zániku odpovědnosti (zavázanosti)1 za přestupek, mající v procesní rovině za následek pro obviněného příznivý důsledek v podobě odložení věci2 nebo zastavení přestupkového řízení.3 V praxi jde bezpochyby o nejčastější důvod zániku přestupkové odpovědnosti, o jehož naplnění se ostatně snaží někteří obvinění a jejich právní zástupci i prostřednictvím procesních obstrukcí v řízení.4 Současně jde o tradiční institut přestupkového práva, s nímž ve vztahu k policejním (kvazisprávním) deliktům a později přestupkům v pravém slova smyslu počítala již osnova Všeobecného zákoníku o zločinech a trestech z r. 1787,5 byl zakotven v zákoníku o zločinech a těžkých policejních přestupcích z r. 1803,6 tripartičním zákoně o zločinech, přečinech a přestupcích z r. 1852,7 trestním zákoně správním z r. 1950,8 zákoně o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku z r. 19619 i v předcházejícím přestupkovém zákoně z r. 1990.10

Již z dikce § 29 písm. a) PřesZ, podle něhož „odpovědnost za přestupek zaniká uplynutím promlčecí doby“, je patrné, že klíčovou roli pro určení, zda k prekluzi přestupku došlo, či nikoliv, hraje jasné stanovení a následné určení délky promlčecí (prekluzivní) doby a pravidel pro její běh, včetně výkladu ustanovení o jeho (případném) stavení a přerušení. Stejně tak je stanovení (optimální) délky prekluzivní doby přestupků podstatné z hlediska správně-trestní politiky státu. Postupem času totiž společenská škodlivost spáchaného přestupku slábne a může se vytrácet i důkazní síla některých důkazů. Ukládaný správní trest přitom plní výchovný účel nejlépe v okamžiku, pokud nastává bezprostředně po spáchání přestupku, a nikoliv se značným časovým odstupem od něj.11 Je-li správní trest ukládán až s velkým časovým odstupem od jeho spáchání, má již trest z velké části funkci exemplární a represivní, na úkor funkce preventivní a výchovné, což je obecně považováno za nežádoucí.12 Institut prekluze přestupku je ostatně také konkrétním projevem zásady rychlosti řízení (§ 6 odst. 1 SpŘ), když fakticky nutí správní orgán, aby vydal rozhodnutí ve věci samé nejpozději v zákonem předepsané prekluzivní době (byť u ní může dojít ke stavení nebo přerušení). Nestane-li se tak, jde tato skutečnost k „tíži“ správnímu orgánu, pročež věc musí být odložena, a v případě již zahájeného přestupkového řízení toto musí být zastaveno. Zakotvení prekluzivní doby tak alespoň do jisté míry může zamezit tomu, aby byla vedena nepřiměřeně dlouhá správní řízení, která by v konečném důsledku mohla vést k odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem.

Předložený článek analyzuje obecné i zvláštní prekluzivní doby v českém přestupkovém právu, upozorňuje na nekoncepčnost některých zvolených řešení (a to i v komparativním srovnání) a nastiňuje možná řešení de lege ferenda. Úvodem přitom poukazuje na právně-teoretická východiska a na právní povahu promlčení (prekluze) přestupku, což je nutné pro řádný výklad dále uvedených zákonných ustanovení.

II. Teoretická východiska a otazníky

1. Promlčení, nebo prekluze?

 

Jak institut promlčení, tak institut prekluze úzce souvisí s faktorem plynutí času a slouží mimo jiné k posílení právní jistoty13 adresátů právních norem, resp. ke snížení míry entropie při uplatňování práva.14 Slovy E. Tilsche ostatně jde o „konečné právní uznání déle trvajícího faktického stavu“.15 Právní teorie přitom mezi těmito instituty rozlišuje. Zatímco v případě promlčení se právo v důsledku plynutí času toliko oslabuje, přičemž poté, co promlčení namítne některý z účastníků, nelze toto „promlčené právo“ v řízení před orgánem veřejné moci přiznat,16 v případě prekluze je situace v tomto směru odlišná. K prekluzi se na rozdíl od promlčení přihlíží vždy ex officio a tato vede bez dalšího k zániku práva17 a jeho nevymahatelnosti.

Přestupkový zákon hovoří na všech místech o „promlčení“ přestupku,18 nikoliv o jeho prekluzi. Zásadní však je, že zákon s tímto „promlčením“, resp. s uplynutím „promlčecí doby“ výslovně spojuje „zánik odpovědnosti za přestupek“ [§ 29 písm. a) PřesZ]. To má za následek nutnost již výše nastíněného odložení věci, resp. zastavení řízení, pročež správní orgán nemůže rozhodnout o vině a případném správním trestu. V souladu se zásadou oficiality19 tak musí správní orgán učinit vždy ex officio.20 Lapidárně řečeno, osobě, proti níž se přestupkové řízení vedlo, zaniká povinnost podat odpověď podle pořadu pozitivního práva21 a správnímu orgánu zaniká právo rozhodnout o vině a správním trestu. Právě zákonem deklarovaný zánik práva (resp. povinnosti) en bloc je pak spojen s prekluzí, nikoliv s pouhým promlčením.

Při zkoumání skutečné povahy a podstaty zákonného pojmu (právního institutu) tak nelze vycházet izolovaně pouze z jeho formálního označení, nýbrž je třeba reflektovat celkový kontext jazykového vyjádření i systematiku PřesZ, která slovy L․ Fullera determinuje obsah použitých zákonných pojmů.22 Pro úplnost doplňme, že závěr o prekluzivní povaze dob označených přestupkovým zákonem jako „promlčecích“ dovodila, byť bez podrobného odůvodnění, již soudní judikatura ve vztahu k právní úpravě PřesZ 1990.23 Tento závěr byl rovněž „aprobován“ i komentářovou literaturou24 k současnému PřesZ, která jej zpravidla bez dalšího převzala.

Nesprávnosti pojmu promlčení v souvislosti se zánikem přestupkové odpovědnosti (zavázanosti) si byl ostatně vědom i sám normotvůrce, když v důvodové zprávě k § 30 PřesZ mimo jiné uvádí:

„terminologicky se de facto jedná o prekluzivní, a nikoli promlčecí lhůtu. Přihlíží se k ní z úřední povinnosti (tedy nikoli na základě námitky účastníka řízení) a jejím uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Nicméně v souladu s běžně užívanou terminologií v trestním právu hmotném, v němž se také hovoří o promlčení trestní odpovědnosti (§ 34 a násl. TrZ), se upřednostnilo zachování tohoto pojmosloví.“25

Zcela vědomě tak byl použit terminologicky nepřesný (nesprávný) výraz pro jeden z důvodů zániku odpovědnosti za přestupek, s odůvodněním jeho zaužívanosti. Nejen ze systematického výkladu26 (vztažení „promlčení“ pod zánik odpovědnosti za přestupek podle § 29 PřesZ), ale i výkladu teleologického, resp. výkladu historicko-subjektivního, tak vyplývá jednoznačný závěr, že jde svou podstatou o prekluzi, nikoliv o promlčení, přestupku.

 

2. Lhůta, nebo doba?

 

Počítání času je ve správním právu procesním upraveno toliko, „pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu“ (§ 40 odst. 1 SpŘ), přičemž jedním z pravidel počítání lhůt je mimo jiné to, že připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den [§ 40 odst. 1 písm. c) SpŘ]. 27 Naproti tomu

„dobou se rozumí časový interval, který svým uplynutím bez dalšího způsobí právní důsledky stanovené zákonem nebo dohodou stran… rozhodný je toliko faktor plynutí času“.28

Přestupkový zákon v současné době užívá jednotně pojmu „promlčecí doba“.29 Jedinou výjimkou, kde se zákonodárce v textu zákona nekoncepčně odchýlil od této terminologie, bylo přechodné ustanovení § 112 odst. 2 PřesZ,30 zrušené postupně dvěma nálezy Ústavního soudu.31 V důvodové zprávě se však naproti tomu v souvislosti s promlčením objevuje pojem doba i lhůta.32 O promlčecí lhůtě (a nikoliv o době) bez jakéhokoliv vysvětlení hovoří i H. Kučerová s E. Horzinkovou v komentáři k PřesZ.33 Mezi pojmy lhůta a doba striktně nerozlišuje P. Mates v učebnici Základy správního práva trestního, když na téže straně ve vztahu k promlčení (prekluzi) přestupku hovoří nejednotně jak o době, tak o lhůtě.34 Naopak např. S. Kadečka a D. Bohadlo35 nebo kolektiv autorů pod vedením K. Frumarové36 používají toliko pojmu promlčecí, resp. prekluzivní doba.

Přikláním se k závěru, že jde cum grano salis o dobu vyjadřující prosté (u)plynutí času, v jehož důsledku dochází k prekluzi přestupku, a tudíž k zániku odpovědnosti za přestupek, nikoliv o lhůtu ve smyslu § 39 a násl. SpŘ. Důsledkem toho pak mimo jiné je, že připadne-li konec této prekluzivní doby (a nikoliv procesní lhůty) na sobotu, neděli nebo státní svátek, nedochází k posunutí jejího konce na nejbližší pracovní den podle § 40 odst. 1 písm. c) SpŘ. K odbornému závěru o ukončení běhu prekluzivní doby dospěl také Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání, když podle něj

„úpravu obsaženou v § 40 SpŘ přímo použít nelze, protože ta se týká procesních lhůt k provedení úkonu v řízení. Promlčecí doba podle zákona o odpovědnosti za přestupky nepředstavuje lhůtu k provedení úkonu v řízení, ale časový úsek, s jehož uplynutím je spojen hmotněprávní následek, a to zánik odpovědnosti za přestupek [§ 29 písm. a)]. Na tom nic nemění skutečnost, že s uplynutím promlčecí doby jsou spojeny i určité procesní důsledky, včetně nemožnosti provést některé procesní úkony.“37

Zákonný termín „doba“ je tak použit správně. To platí tím spíše, pokud PřesZ odstranil38 kategorii tzv. návrhových přestupků, s nimiž pracovala ještě právní úprava PřesZ 1990.39

 

3. Institut hmotněprávní, nebo procesní?

 

Teoretickou otázkou, avšak mající významný dopad do právní praxe, je, zda prekluze přestupku představuje institut hmotněprávní, nebo naopak institut procesněprávní. Tato otázka nabývá důležitosti zejména při zkoumání, zda institut přestupkové prekluze spadá pod pojem trestnost činu, a zda se na něj vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod („Listina“), tedy mimo jiné i ústavní příkaz použití pravé retroaktivity, je-li nová právní úprava pro osobu, proti níž se řízení vede, jako celek výhodnější.

Připustíme-li přitom členění na právo hmotné a právo procesní,40 přičemž právo procesní vymezíme jako část objektivního práva, která upravuje postup orgánů veřejné moci vztahující (zpravidla ve správním nebo soudním řízení) hmotné právo na konkrétní skutkovou situaci,41 nelze nevidět, že řada hmotněprávních institutů má zásadní důsledky i v rovině procesního práva, resp. je procesním právem determinována. To je podle mého názoru i příklad přestupkové prekluze. ÚS ve svém historicky vůbec prvním plenárním nálezu týkajícím se posouzení ústavnosti zákona o protiprávnosti komunistického režimu42 dospěl fakticky k závěru, že promlčení (prekluze) trestní odpovědnosti představuje pouhý procesněprávní institut, který nespadá pod pojem „trestnost“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. Samotný ÚS se od tohoto chybného závěru o 26 let později při posouzení ústavnosti někdejšího § 112 odst. 2 PřesZ výslovně odchýlil,43 mimo jiné s odkazem na jeden z mých příspěvků44 kritizující výše cit. závěr ÚS.

Zkoumáme-li, zda je přestupková prekluze institutem hmotněprávním, nebo procesním, je podle mého názoru určující následující úvaha. S uplynutím promlčecí (prekluzivní) doby, k níž je nutno přihlédnout ex officio, je výslovně spojen zánik odpovědnosti (zavázanosti) za přestupek [§ 29 písm. a) PřesZ]. Osoba, jejíž jednání se prekluduje, nadto nemá ani možnost požádat, aby se i přes tuto skutečnost (uplynutí „promlčecí doby“) v řízení dále pokračovalo, např. za účelem očištění jejího jména.45 Vede-li uplynutí prekluzivní doby bez dalšího k zániku trestnosti (zavázanosti za přestupek), resp. nejde-li o pouhou procesní překážku řízení, je patrné, že se i prostřednictvím tohoto institutu vymezuje trestnost určitého činu (přestupku) z hlediska časového, pročež musí jít o institut hmotněprávní.

Hmotněprávní povaze institutu promlčení (prekluze) přestupku podle současné právní úpravy svědčí i systematický výklad, když její právní úprava (§ 2932 PřesZ) je obsažena v části druhé zákona obsahující úpravu hmotněprávní, a nikoliv v části třetí nesoucí označení „Řízení o přestupcích“.46 Takto byl tento institut pojímán i prvorepublikovou právní naukou. Kupř. J. Hoetzel ve svém Československém právu správním pojednával o promlčení (prekluzi) v subkapitole nazvané „Správní trestní právo hmotné“.47 Ostatně i samotný hmotněprávní pojem trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny

„představuje souhrn všech podmínek, které jsou… relevantní pro závěr o vině… (včetně podmínek případně vylučujících trestnost činu či způsobujících zánik trestnosti)…“,48

stejně tak i podmínek majících vliv na ukládání druhu a výše trestů. To platí bez dalšího i ve správním právu trestním,49 jak ve svých nálezech zrušujících § 112 odst. 2 PřesZ potvrdil i ÚS.

III. Obecné prekluzivní doby podle PřesZ

Obecné základní prekluzivní doby, které se aplikují na všechny přestupky, není-li zvláštním zákonem stanovena doba odlišná, jsou upraveny v § 30 PřesZ. Z terminologického hlediska je vhodné předeslat, že toliko právě prekluzivní doby uvedené v § 30 PřesZ budu označovat též jako „základní“. Naproti tomu pojem „mezní“ prekluzivní doby budu používat pro doby uvedené v § 32 odst. 3 PřesZ mající své uplatnění pouze v případě přerušení (nikoliv však stavení) běhu doby základní.

Základní prekluzivní doby, jejichž běh může být nejen staven, ale i přerušen (§ 32 PřesZ), jsou konkrétně představovány dobou roční [§ 30 písm. a) PřesZ] a dobou tříletou [§ 30 písm. b) PřesZ], přičemž diferenciačním kritériem mezi nimi je horní hranice sazby správního trestu pokuty, kterou lze za přestupek, kvůli němuž se řízení vede, uložit. Platí, že jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu správního trestu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, základní prekluzivní doba činí 3 roky [§ 30 písm. b) PřesZ]. Ve všech ostatních případech, nevyplývá-li ze zvláštního zákona něco jiného, činí základní prekluzivní doba 1 rok [§ 30 písm. a) ve spojení s písm. b) a contrario PřesZ].

Důvodová zpráva k PřesZ výše uvedené řešení obhajuje tím, že

„délka promlčecí doby je odstupňována na základě kritéria, kterým je horní hranice sazby pokuty, jež má vypovídat o vyšší typové závažnosti takového přestupku, jehož trestnost by na základě toho měla zaniknout za delší dobu než v případě ‚běžného‘ přestupku. Vychází se z toho, že výše sazby pokuty má odrážet typovou závažnost protiprávního jednání označeného za přestupek. Je-li v zákoně stanovena horní hranice sazby pokuty alespoň 100 tisíc, pak se musí jednat o typově závažnější přestupek, než např. v případě pokuty, jejíž horní hranice je 10 tisíc, z čehož lze usuzovat, že se bude jednat o přestupek spíše bagatelní.“50

Zřetelnou inspirací pro zákonodárce byl trestní zákoník, který v § 34 – zjednodušeně vyjádřeno – diferencuje délku promlčecí (prekluzivní) doby podle horní hranice trestní sazby odnětí svobody, přičemž tato doba činí 3 až 20 let. Obdobně lze zmínit německý přestupkový zákon („OWiG“),51 který v § 31 odst. 2 zakotvuje hned čtyři různé základní prekluzivní doby v návaznosti na výši správní pokuty. V případě pokuty s horní hranicí do 1 000 EUR je základní prekluzivní doba „jen“ 6 měsíců, u přestupků s horní hranicí pokuty vyšší než 1 000 EUR a zároveň do 2 500 EUR pak 1 rok, u přestupků s horní hranicí pokuty nad 2 500 EUR a maximální výší pokuty 15 000 EUR činí 2 roky, a konečně prekluzivní doba v délce 3 let je stanovena u přestupků s horní hranicí pokuty vyšší než 15 000 EUR.52 Naproti tomu např. pro slovenský přestupkový zákon (§ 20 PriesZ)53 nebo pro přestupkový zákon rakouský (§ 31 odst. 2 VStG)54 je diferenciace délky obecné prekluzivní doby v návaznosti na výši správního trestu pokuty věcí neznámou.55

V české právní úpravě výše uvedených základních prekluzivních dob lze však shledat několik problematických bodů, resp. vznést k ní několik úvah de lege ferenda. Zaprvé, přistoupil-li již zákonodárce k diferenciaci délky prekluzivní doby v návaznosti na horní hranici sazby správního trestu pokuty, je namístě se ptát, zda rozčlenění pouze na dvě obecné základní prekluzivní doby můžeme považovat za dostatečné a účelné. Ostatně prekluzivní doba bude v důsledku této právní úpravy stejná např. u relativně „banálních“ přestupků spočívajících v porušení povinností dle obecně závazné vyhlášky [§ 4 odst. 2 PřesNěkt], u nichž zákon o některých přestupcích stanoví horní hranici pokuty 100 000 Kč [§ 4 odst. 3 PřesNěkt], a u typově mimořádně závažných přestupků s horní hranicí pokuty ve výši desítek nebo stovek mil. korun, pokud u nich zvláštní zákon výslovně nestanoví odlišnou prekluzivní dobu. Byť je diferenciace na dvě základní prekluzivní doby (1 rok a 3 roky), rozdělené horní sazbou pokuty ve výši 100 000 Kč, nejspíše lepší než žádná, jako přiléhavější by se mi jevila diferenciace větší. Ostatně např. německý OWiG zná hned čtyři základní prekluzivní doby (6 měsíců, 1 rok, 2 roky a 3 roky), odstupňované podle výše hrozícího správního trestu pokuty (viz výše). Lze se tak ve výsledku ztotožnit s názorem S. Kadečky a D. Bohadla, že českým zákonodárcem zvolené řešení je

„žel poněkud formální a hrubé“,56 když mimo jiné „též mezi přestupky, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, existují vskutku citelné rozdíly v oné horní hranici sazby pokuty, v logice zákona tudíž i v oné typové společenské škodlivosti, resp. závažnosti, což však jíž tímto zákonem stanovená délka promlčecí doby nikterak nezohledňuje“.57

Podstatně problematičtější je však skutečnost, že zákonodárce při koncipování diferenciačního kritéria poněkud opomenul, že v případě některých přestupků, obzvláště typově společensky škodlivějších, je výše správního trestu pokuty stanovena kupř. percentuálně, nikoliv fixní horní hranicí sazby. Příkladem může být zákon o podnikání na kapitálovém trhu58 nebo zákon o účetnictví, který za některé přestupky stanoví správní trest pokuty do výše 3 % nebo dokonce 6 % celkových aktiv.59 Byť v konečném důsledku může být pachateli takového přestupku uložena pokuta i ve výši mnoha mil. Kč, není zde horní hranice pokuty stanovena v částce alespoň 100 000 Kč, pročež nelze uplatnit prekluzivní dobu tříletou, neboť nebude naplněna hypotéza § 30 písm. b) PřesZ. Ke shodnému závěru dospěl v nedávné době i Nejvyšší správní soud, který nadto zdůraznil, že

„za situace, kdy je sazba pokuty stanovena pouze procentem z aktiv, tak ani účastník, ani správní orgán dopředu nevědí, jaká maximální výše pokuty vlastně přichází do úvahy. Aby již na počátku řízení bylo jasné, jak dlouhá promlčecí doba se na věc aplikuje, musely by správní orgány již při oznámení o zahájení řízení provádět výpočet horní hranice sazby pokuty dle výše aktiv podezřelého… Tato otázka by mohla být i relativně dlouho sporná, hypoteticky vzato, mohla by být i předmětem komplikovaného dokazování, od něhož by se zpětně dovozovala tak důležitá věc, jako je délka promlčecí doby (nota bene v tomto případě, kdy je stěžovatelka ve své podstatě pokutována právě za neřádné vedení účetnictví).“60

Podle mého názoru si byl přitom NSS správně vědom toho, že

„shora podaný výklad vede ke kratší prekluzivní době u řady přestupků, které jsou svou povahou vysoce komplikované… V očích Nejvyššího správního soudu se proto nejspíše jedná o určitou nerozumnost stávající úpravy přestupkového práva, kterou však soud nemůže korigovat (a zákon v rozporu s jeho jasným textem přepisovat) v neprospěch přestupců.“61

Pokud však bude sazba pokuty stanovena alternativně (horni hranicí trestní sazby anebo procentem) a první z těchto alternativ bude umožňovat uložit pokutu s horní hranicí alespoň 100 000 Kč, bude podle výše uvedené judikatury62 i právní nauky63 činit prekluzivní doba 3 roky podle § 30 písm. b) PřesZ, neboť je hypotéza tohoto ustanovení (přinejmenším „alternativně“) naplněna. Příkladem může být § 91 odst. 15 písm. a) EnerZ,64 který za tam vypočtené přestupky umožňuje uložit správní trest pokuty

„do 100 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého provozovatelem přenosové soustavy nebo provozovatelem přepravní soustavy za poslední ukončené účetní období“.

Dalším příkladem zákona obsahujícího dokonce hned tři alternativy, je ZPKT, resp. přestupek podle § 176 odst. 1 ZPKT, za který může být uložen správní trest pokuty do výše a) 550 000 000 Kč, b) 10 % celkového ročního obratu právnické osoby podle její poslední řádné účetní závěrky nebo konsolidované účetní závěrky, nebo c) dvojnásobku neoprávněného prospěchu získaného spácháním přestupku, je-li možné výši neoprávněného prospěchu zjistit.

Jak již bylo nastíněno výše, prekluzivní doby v délce 1 roku a 3 let u přestupků s horní hranicí sazby pokuty nejméně 100 000 Kč jsou „základními“ prekluzivními dobami, jejichž běh může být staven (§ 32 odst. 1 PřesZ) i přerušen (§ 32 odst. 2 PřesZ), o čemž bude podrobně pojednáno v připravované druhé části článku. V případě přerušení (přetržení)65 běhu této základní prekluzivní doby však podle § 32 odst. 2 in fine PřesZ počíná běžet prekluzivní doba nová. Aby přitom nedocházelo k neúměrnému řetězení „nových“ prekluzivních dob a k neúměrnému prodlužování doby vedoucí k zániku přestupkové zavázanosti, došlo k zakotvení tzv. mezních prekluzivních dob upravených v § 32 odst. 3 PřesZ.

Platí, že v případě přerušení (přetržení) běhu základní prekluzivní doby zaniká odpovědnost za přestupek nejpozději 3 roky od jeho spáchání, a u přestupků, u nichž zákon stanoví horní hranici pokuty alespoň 100 000 Kč, pak tato odpovědnost zaniká nejpozději 5 let od jejich spáchání. Tyto mezní prekluzivní doby tak představují v případě přerušení běhu základní prekluzivní doby nepřekročitelnou hranici (mez), po jejímž uplynutí dochází, slovy zákona, k „zániku odpovědnosti za přestupek“. Do této mezní prekluzivní doby se však nezapočítává doba, po kterou trvala některá ze skutečností majících za následek stavení základní prekluzivní doby (nově výslovně i § 32 odst. 3 in fine PřesZ). V takovém případě tedy tyto mezní prekluzivní doby ve skutečnosti nejsou „nepřekročitelnými“. Jinými slovy vyjádřeno, v důsledku stavení základní prekluzivní doby (§ 32 odst. 1 PřesZ) může dojít k zániku odpovědnosti za přestupek i později než 3 roky, resp. 5 let od spáchání přestupku.

Dodejme, že jak prekluzivní doba základní, tak mezní, jsou již z podstaty věci dobami objektivními,66 plynoucími bez ohledu na vědomí a vůli subjektů práva. Není proto správné hovořit o základní prekluzivní době jako o subjektivní, a o mezní prekluzivní době jako o objektivní.

IV. Zvláštní prekluzivní doby

Výše uvedené obecné prekluzivní doby se uplatní pouze tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon prekluzivní doby odlišně. V případě jejich úpravy ve zvláštním zákoně se pak v příslušném rozsahu uplatní aplikační zásada lex specialis derogat legi generali. Je však třeba si uvědomit, že některé zvláštní zákony mohou upravovat pouze základní nebo naopak pouze mezní prekluzivní doby, a některé dokonce i zvláštní výčet okolností vedoucích ke stavení nebo přerušení běhu základní prekluzivní doby. Pokud by tedy zvláštní zákon např. stanovil toliko délku základní prekluzivní doby a ponechal problematiku jejího stavení a přerušení (přetržení), popř. též mezní prekluzivní dobu, neupravenou, použijí se subsidiárně obecná pravidla pro běh doby, její stavení a přerušení, a na to navazující mezní prekluzivní doby upravené PřesZ, představujícím lex generalis.

Zvláštní prekluzivní doby jsou v tuzemském právním řádu žel obsaženy ve více než dvou desítkách zákonů, jejichž výčet je shrnut v níže uvedené tabulce. Podstatné přitom je, že sám zákonodárce již v r. 2017 zčásti fakticky desavuoval záměr věty první § 112 odst. 2 PřesZ (posléze derogované ÚS), která počítala s neaplikovatelností zvláštních prekluzivních dob od účinnosti nového PřesZ. Tzv. změnovým zákonem k PřesZ67 však zákonodárce novelizoval ustanovení o promlčení (prekluzi) přestupků ve zvláštních zákonech, čímž tyto zvláštní prekluzivní doby v souladu s pravidly lex posterior derogat legi priori lex specialis derogat legi generali znovu „vtáhl do hry“, a to ještě před vykonatelností derogačního nálezu ÚS, s odůvodněním, že

„tato odchylka oproti obecné úpravě je akceptovatelná, je-li to odůvodněno závažností přestupku“.68

V návaznosti na právní úpravu obecné mezní prekluzivní doby podle § 32 odst. 3 PřesZ došlo změnovým zákonem mimo jiné k úpravě mezních prekluzivních dob ve zvláštních zákonech obsahujících v té době prekluzivní doby zvláštní. V opačném případě by totiž mohla nastat absurdní situace, kdy by zvláštní zákon sice stanovoval základní prekluzivní dobu např. v délce 7 let, v důsledku neupravení doby mezní by se však vycházelo z obecné 3leté, případně 5leté mezní prekluzivní doby podle § 32 odst. 3 PřesZ. Bylo by ostatně zjevně proti smyslu a účelu mezních prekluzivních dob, aby byly kratší než prekluzivní doby základní. Zákonodárce proto v některých zvláštních zákonech dotčených změnovým zákonem přistoupil k úpravě mezních dob, a to podle důvodové zprávy tak, že v případě 3leté základní prekluzivní doby má být mezní prekluzivní doba stanovena v délce 5 let (čímž se neodchyluje od právní úpravy obecné), u základní prekluzivní doby v délce 4, 5 nebo 6 let pak vždy o 3 roky delší (tedy mezní doba v délce 7, 8 nebo 9 let), a konečně v případě 10leté základní prekluzivní doby, mající své uplatnění např. u některých přestupků podle zákona o ochraně hospodářské soutěže (viz níže), má být mezní prekluzivní doba stanovena dokonce v délce 14 let.

Tato obecná proklamace obsažená v důvodové zprávě se však neodrazila v normativním textu všech ustanovení změnového zákona, když např. u přestupků podle zákona o zadávání veřejných zakázek činí základní prekluzivní doba 5 let a mezní prekluzivní doba nikoliv 8 let, nýbrž rovných 10 let,69 a to s nepříliš přesvědčivým odůvodněním, že tato délka je ověřena dlouhodobou praxí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a

„odpovídá společenskému zájmu na zvyšování právního vědomí zadavatelů v oblasti zadávání veřejných zakázek“.70

Dalším příkladem mohou být přestupky podle celního zákona71 nebo zákona o nakládání se surovými diamanty,72 u nichž je stanovena základní prekluzivní doba v délce 6 let a mezní prekluzivní doba pak v délce 10 let, nikoliv tedy 9 let, jak by odpovídalo obecnému východisku podle důvodové zprávy. Naproti tomu např. nový zákon o znalcích, přijatý až po rekodifikaci správního práva trestního, zakotvuje 5letou základní prekluzivní dobu a 7letou (nikoliv 8letou) mezní prekluzivní dobu.73

Vůbec nejdelší základní i mezní přestupkové prekluzivní doby jsou obsaženy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže a v zákoně o významné tržní síle, které ve vztahu k určitým přestupkům zakotvují nebývale dlouhou 10letou základní prekluzivní dobu, jež je v případě přerušení svého běhu doplněna mezní prekluzivní dobou dokonce v délce 14 let. Jak přitom upozorním níže, obzvláště mezní prekluzivní doba v délce 14 let je raritní i ve srovnání s jinými středoevropskými státy.

Zcela specifickou právní úpravu představuje zákon, jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití, který zakotvuje pouze prekluzivní dobu mezní v délce 10 let.74 Ve vztahu k prekluzivní době základní je tak třeba subsidiárně uplatnit právní úpravu obecného přestupkového zákona, přičemž s ohledem na výši horní hranice pokuty podle tohoto zvláštního zákona bude základní prekluzivní doba činit 3 roky [§ 30 písm. b) PřesZ]. Příkladem zvláštního zákona, který naproti tomu výslovně zakotvuje pouze základní prekluzivní dobu, nikoliv však prekluzivní dobu mezní, je pak zákon o evidenci skutečných majitelů.75 Přehled dalších zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby je uveden v následující tabulce.

 

Tabulka: Délka zvláštních prekluzivních dob

 

Označení zákona a předmětné ustanovení upravující prekluzivní doby

Délka prekluzivní doby

zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (§ 54a odst. 1)

3 roky (mezní 5 let)

5 let u přestupků s horní hranicí pokuty min. 100 000 Kč (mezní 7 let)

zákon č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách (§ 36b odst. 2)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (§ 25e odst. 2)

3 roky (mezní 5 let)

zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance (§ 46e odst. 3)

5 let u přestupků s horní hranicí pokuty min. 1 mil. Kč (mezní 10 let)

zákon č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem (§ 27a odst. 1)

4 roky (mezní 7 let)

zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví (§ 17a odst. 3; § 17b odst. 4)

3 roky u přestupků podle § 17a odst. 1 (mezní 5 let)

5 let u přestupků podle § 17b odst. 1 a 2 (mezní 8 let)

zákon č. 19/1997 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraní (§ 34 odst. 1)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 158/2000 Sb., o vyhledávání, průzkumu a těžbě nerostných zdrojů z mořského dna a o bezpečnosti činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři (§ 19 odst. 1)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (§ 23)

10 let (mezní 14 let)

3 roky u přestupků vymezených v § 23 odst. 2 (mezní 6 let)

zákon č. 281/2002 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem bakteriologických (biologických) a toxinových zbraní (§ 21 odst. 5)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 440/2003 Sb., o nakládání se surovými diamanty (§ 36)

6 let (mezní 10 let)

zákon č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití (§ 19 odst. 2)

pouze mezní prekluzivní doba 10 let

zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (§ 120 odst. 4)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění (§ 142 odst. 2)

3 roky (mezní 5 let)

5 let u přestupků s horní hranicí pokuty min.

100 000 Kč (mezní 7 let)

zákon č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití (§ 9a)

10 let u přestupku podle § 8 odst. 1 (mezní 14 let) 3 roky u přestupků podle § 8 odst. 2 písm. a) a b) (mezní 5 let)

zákon č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie (§ 50 odst. 1)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu (§ 68)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 355/2014 Sb., o působnosti orgánů Celní správy České republiky v souvislosti s vymáháním práv duševního vlastnictví (§ 37)

6 let (mezní 9 let)

zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (§ 270 odst. 8)

5 let (mezní 10 let)

zákon č. 242/2016 Sb., celní zákon (§ 50)

6 let (mezní 10 let)

zákon č. 263/2016 Sb., atomový zákon (§ 198)

5 let (mezní 8 let)

zákon č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech (§ 42 odst. 2)

5 let (mezní 7 let)

zákon č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů (§ 56 odst. 1)

1 rok u přestupku podle § 55 odst. 1 písm. b)

 

Jak je patrné z výše uvedené tabulky, zvláštní prekluzivní doby jsou obsaženy ve více než dvou desítkách zákonů, tj. zhruba v 10 % všech zákonů obsahujících skutkové podstaty přestupků.76 Již tento fakt sám o sobě jistě nepřispívá právnímu vědomí adresátů a přehlednosti právní úpravy. De lege ferenda by bylo podle mého názoru vhodnější, např. po vzoru německé právní úpravy (viz výše), podrobněji diferencovat délku obecných prekluzivních dob, a to způsobem, který by umožňoval reflektovat také specifika složitých přestupkových řízení, v nichž mohou být ukládány mnohamilionové pokuty. Pouze zcela výjimečně, např. u přestupků na úseku ochrany hospodářské soutěže, by pak byl důvod upravit prekluzivní doby odlišně, resp. ještě přísněji.

Nelze rovněž nevidět, že současná právní úprava zvláštních prekluzivních dob je poněkud nahodilá a odchylky od právní úpravy obecné často nejsou dostatečně odůvodněné. V řadě případů pak délka prekluzivní doby neodráží ani závažnost přestupku, resp. výši správního trestu pokuty, kterou je možnou za něj uložit. V kontextu výše uvedeného dlouhého výčtu zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby působí jako stěží pochopitelné, že např. zákon o podnikání na kapitálovém trhu, který namátkou za přestupek podle § 176 odst. 1 umožňuje uložit „astronomickou“ pokutu až 550 mil. Kč, žádné zvláštní prekluzivní doby (základní ani mezní) neobsahuje. V řízení o tomto přestupku se uplatní jen obecná 3letá prekluzivní doba podle § 30 písm. b) PřesZ, neboť jde o přestupek s horní hranicí sazby pokuty nad 100 000 Kč (mezní doba při přerušení běhu doby základní činí podle § 32 odst. 3 PřesZ 5 let). Jde o citelný nepoměr, např. při porovnání s některými podstatně mírněji sankcionovanými přestupky podle celního zákona, kde je základní i mezní prekluzivní doba dvojnásobná (viz tabulku výše). Přitom u řady přestupků podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu jde o přestupková řízení velmi složitá v rovině zjišťování skutkového stavu (vyžadující mnohdy i zpracování znaleckých posudků) i právního hodnocení.77

V. Komparace s některými zahraničními právními úpravami

Jelikož problematika prekluzivních dob u přestupků (správních deliktů obecně) v zásadě není harmonizována unijním právem,78 jsou i ve středoevropském prostoru, resp. ve sledovaných zemích (Slovensko, Německo, Rakousko, Švýcarsko), koncepce právní úpravy i délka jednotlivých prekluzivních dob značně odlišné. Společným jmenovatelem však je, že rovněž právní řády zmíněných států obsahují kromě prekluzivních dob zakotvených v „obecném“ přestupkovém zákoně v různé míře také zvláštní prekluzivní doby. Ve všech sledovaných zemích je přitom zvláštní prekluzivní doba upravena u přestupků na úseku práva hospodářské soutěže. Nabízí se proto provést srovnání obecných prekluzivních dob a právě zvláštních prekluzivních dob zakotvených v zákonech na ochranu hospodářské soutěže.

Jde-li o obecnou prekluzivní dobu, pouze právní úpravy česká, německá a částečně švýcarská diferencují její délku podle závažnosti přestupku, resp. sazby správního trestu pokuty či jiného kritéria. Naproti tomu např. pro slovenský přestupkový zákon nebo pro přestupkový zákon rakouský je diferenciace délky obecné prekluzivní doby v návaznosti na výši správního trestu pokuty věcí neznámou. Jak bylo podrobně uvedeno již výše, německý OWiG zakotvuje v § 31 odst. 2 hned čtyři různé základní prekluzivní doby v návaznosti na výši správní pokuty, a to v délce od 6 měsíců po 3 roky. Tato diferenciace je oproti české právní úpravě podstatně propracovanější a lépe umožňuje reflektovat závažnost přestupku, aniž by bylo nutné v takové míře užívat zvláštních prekluzivních dob (viz výše). Německý OWiG obsahuje rovněž úpravu obecných mezních dob v návaznosti na přerušení (přetržení) běhu doby základní. Mezní prekluzivní doba (německá nauka hovoří o tzv. „absolutním promlčení“)79 činí dvojnásobek základní prekluzivní doby, nejméně však 2 roky (§ 33 odst. 3 OWiG).

Švýcarská právní úprava zákona o správním právu trestním („VStrR“)80 zakotvuje pouze základní prekluzivní dobu 2 roky a dále základní prekluzivní dobu 3 roky u vybraných daňových deliktů (čl. 11 odst. 2 VStrR). Slovenský přestupkový zákon obsahuje jedinou prekluzivní dobu, a to v délce 2 let (§ 20 PriesZ), bez úpravy jejího přerušení (přetržení) a návazné mezní prekluzivní doby. V Rakousku musí dojít k zahájení úkonů vůči obviněnému do 1 roku od spáchání přestupku (§ 31 odst. 1 VstG),81 přičemž odpovědnost za přestupek zaniká za 3 roky od jeho spáchání (§ 31 odst. 2 VstG); do této doby se přitom podobně jako v případě české právní úpravy nezapočítává doba stavení prekluzivní doby.82 Z výše uvedeného je patrné, že v rámci srovnávaných zemí se česká právní úprava vyznačuje spíše nadprůměrnou délkou obecné základní i mezní prekluzivní doby, což platí obzvláště u 3leté (resp. 5leté) mezní prekluzivní doby.

V podstatě totožná situace nastává i v případě zvláštních prekluzivních dob ve vztahu k přestupkům na úseku ochrany hospodářské soutěže, kde se česká právní úprava (zejména 14leté mezní prekluzivní doby) v mezinárodním srovnání s Německem, Rakouskem a Švýcarskem zcela vymyká. Pomineme-li relativně „bagatelní“ přestupky podle § 23 odst. 2 OHS, je základní prekluzivní doba u přestupků podle zákona o ochraně hospodářské soutěže 10 let (§ 23 odst. 1 OHS). U německého GWB83 jde o pouhých 5 let (a to pouze u vybraných, nejzávažnějších přestupků),84 v případě rakouského kartelového zákona („KartG“)85 rovněž o 5 let, švýcarská právní úprava zakotvuje ve vazbě na výši správního trestu pokuty prekluzivní dobu buď 2 roky, nebo 5 let (čl. 56 KG).86 Srovnatelnou základní prekluzivní dobu obsahuje pouze slovenský zákon ochrane hospodárskej súťaže,87 který však již nepočítá s jejím přerušením, pročež neupravuje ani mezní dobu. Mezní prekluzivní doba v délce 14 let (§ 23 odst. 6 OHS) je z mého pohledu, a to i při zohlednění specifik řízení o přestupcích podle tohoto zákona, i v mezinárodním srovnání přinejmenším značně vybočující.

VI. Závěrem

Prekluzivní doby jsou v českém přestupkovém právu upraveny poněkud nekoncepčně až chaoticky. Právní úpravě lze vyčíst poměrně malou diferencianci prekluzivních dob v obecném přestupkovém zákoně, a s tím související značné množství zvláštních zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby. Přestupkový zákon navíc nepamatuje na to, že za některé přestupky se ukládá správní trest pokuty nikoliv s fixně určenou horní hranicí sazby, nýbrž např. procentem z celkových aktiv nebo obratu.

Přestože by zahraniční právní úpravy neměly být bez dalšího referenčním kritériem při tvorbě vnitrostátních právních předpisů, nelze odhlédnout od skutečnosti, že v některých případech jsou prekluzivní doby u některých přestupků i několikanásobně delší než u srovnatelných přestupků v jiných středoevropských zemích. V obecné rovině lze přitom konstatovat, že nedůvodně dlouhé prekluzivní doby (obzvláště pak mezní) dostatečně „nemotivují“ správní orgán k projednání věci bez zbytečného odkladu a nevedou v dostatečné míře k naplnění zásady rychlosti řízení podle § 6 odst. 1 SpŘ (byť její naplnění samozřejmě nemá být na úkor zásady materiální pravdy).88



Poznámky pod čarou:

Autor je asistentem soudce Ústavního soudu, vědeckým pracovníkem katedry správního a finančního práva Právnické fakulty UP v Olomouci, odborným asistentem a garantem právních předmětů na Fakultě managementu a ekonomiky UTB ve Zlíně.

Text článku vychází z připravované monografie Zánik odpovědnosti za přestupky (C. H. Beck, 2023).

K rozlišení přestupkové odpovědnosti a zavázanosti blíže Grygar, T. Specifika řízení o přestupku právnické osoby. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 13 a násl; obecněji pak Janeček, V. Kritika právní odpovědnosti. Praha: Wolters Kluwer, 2017.

Viz § 76 odst. 1 písm. f) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich („PřesZ“). K odložení věci zde dochází v situaci, kdy odpovědnost za přestupek zanikla ještě předtím, než bylo zahájeno řízení o přestupku. Jde tedy o postup správního orgánu před zahájením řízení.

Viz § 86 odst. 1 písm. h) PřesZ.

K tomu blíže Prášková, H. Zneužití práva v řízení o přestupcích, in Žák Krzyžanková, K. (ed.) Právo jako multidimenzionální fenomén. Pocta Aleši Gerlochovi k 65. narozeninám. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 687–695; Potěšil, L., Hejč, D. Oblasti obstrukcí (nejen) v řízení o dopravních přestupcích. Právní rozhledy, 2020, č. 1, s. 17–19.

Jak však upozorňuje např. Z. Michora, návrhy ohledně možnosti zániku trestní odpovědnosti „obsažené v osnovách však z blíže nezjištěných důvodů nenabyly platnosti a promlčení v tomto zákoně absentuje“; viz Michora, Z. Promlčení v trestním právu, in Schelle, K., Tauchen, J. Encyklopedie českých právních dějin. X. sv. Ostrava: KEY Publishing a vydavatelství Aleš Čeněk, 2017, s. 654.

Tamtéž.

Viz § 526 a násl. zákona č. 117/1852, o zločinech, přečinech a přestupcích, který byl u nás v důsledku recepční normy a absence přijetí nové právní kodifikace účinný až do 31. 7. 1950.

§ 31 zákona č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní.

§ 24 zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku.

§ 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích („PřesZ 1990“).

K účelům trestů srov. Kopřiva, M. Soudce v říši účelu trestu. Trestněprávní revue, 2020, č. 3, s. 129–134.

Přiměřeně srov. nález ÚS z 29. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 144/05 (č. 166/2005 USn).

Viz např. nálezy ÚS ze 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (č. 163/1997 USn), nebo z 13. 12. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (č. 226/2005 USn).

Tilsch, E. Občanské právo. Část všeobecná. 3. vyd. Praha: Všehrd, 1925, s. 194. L. Tichý pak obdobně poznamenává, že v důsledku právních institutů promlčení a prekluze „se faktické stavy přeměňují ve stavy právní“; viz Tichý, L. Obecná část občanského práva. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 350.

V případě, že je však v soukromém právu plněna promlčená pohledávka, nejde o plnění nedluhu ani o bezdůvodné obohacení. Právo je pouze „oslabeno“ tím, že nárok z něj vzešlý nelze na základě vznesené námitky promlčení přiznat. Právo pak nesmí být veřejnou mocí přiznáno toliko tehdy, namítla-li protistrana toto promlčení. V případě plnění prekludovaného práva jde naproti tomu o bezdůvodné obohacení.

Srov. Tichý, L., op. cit. sub 15, s. 355, 365.

Viz § 29 písm. a), § 30, 3132 PřesZ.

Viz Grygar, T. in Frumarová, K., Grygar, T., Pouperová, O., Škurek, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 43; Prášková, H. Přestupkové právo. Praha: Leges, 2022, s. 70.

Shodně i v německé nauce; viz Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol. Gesetz über Ordnungswidrigkeiten. 17. vyd. München: C. H. Beck, 2017, s. 294.

Přiměřeně k vymezení odpovědnosti a zavázanosti Janeček, V., op. cit. sub 1, s. 75 a násl.

Fuller, L. L. Positivism and Fidelity to Law. A Reply to Professor Hart. Harward Law Review, 1958, č. 4, s. 668–669; Žák Krzyžanková, K. Právní interpretace – mezi vysvětlováním a rozuměním. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 23.

Viz např. rozsudky NSS z 15. 6. 2011, č. j. 9 As 101/2010-101, a z 13. 3. 2012, č. j. 1 As 22/2012-55, nebo usnesení NSS z 28. 7. 2011, č. j. 7 Afs 14/2011-99. Z nauky viz Prášková, H. Zánik trestnosti správních deliktů právnických osob. Právní praxe, 2010, č. 10, s. 621 a násl.; Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: C. H. Beck, s. 368.

Na závěru, že jde ve skutečnosti o prekluzi, a nikoliv promlčení, se shoduje i komentářová literatura k současnému PřesZ; viz Vetešník, P. in Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 244; Kadečka, S. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 204–205; Kučerová, H., Horzinková, E. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákon o některých přestupcích s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2017, s. 181.

Důvodová zpráva k § 30 PřesZ, s. 162.

Slovy emeritního předsedy izraelského Nejvyššího soudu A. Baraka platí, že kdo vykládá jednu právní normu, vykládá tím současně i právní normu jinou, a ten, kdo vykládá jeden zákon, vykládá právní řád jako celek. Barak, A. Sudca v demokracii. Bratislava: 2016, s. 197–198.

To neplatí tehdy, jde-li o lhůtu určenou podle hodin [§ 40 odst. 1 písm. c) in fine SpŘ].

Bodečková, J. in Petrov, J., Výtisk, M., Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 674.

Viz zejména § 29 písm. a), § 3032 PřesZ.

§ 112 odst. 2 PřesZ stanovoval, že „ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“

Nálezy ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (č. 18/2020 USn), a z 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (č. 124/2020 USn). Blíže k protiústavnosti někdejšího § 112 odst. 2 PřesZ Grygar, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy, 2017, č. 19, s. 665–670.

Viz např. důvodovou zprávu k § 30 PřesZ, s. 162, kde se hovoří jak o době, tak o lhůtě.

Kučerová, H., Horzinková, E., op. cit. sub 24, s. 181.

Mates, P. in Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 76.

Kadečka, S. , Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2022, s. 171 a násl.

Viz. např. Vičarová Hefnerová, H. in Frumarová, K. a kol. Správní trestání. Praha: Leges, 2017, s. 70 a násl.

Závěr č. 154 ze zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání ze dne 15. 5. 2017.

Konstrukce (některých) návrhových přestupků byla po vzoru trestněprávní úpravy v některých případech nahrazena nutností udělení souhlasu osoby přímo postižené spácháním přestupku se zahájením (pokračováním) přestupkového řízení. Procesní postavení osoby přímo dotčené spácháním přestupku je však podle současné právní úpravy slabší, než tomu bylo podle PřesZ 1990. Tato osoba především není účastníkem řízení, ale toliko osobou na řízení zúčastněnou. V podrobnostech kriticky k této konstrukci Frumarová, K. Osoba přímo postižená spácháním přestupku – subjekt, nikoli však účastník přestupkového řízení. Právní rozhledy, 2018, č. 8, s. 275–278; Valc, J., Hlouch, L. Právní postavení osob postižených spácháním přestupku a jejich aktivní žalobní legitimace v soudním řízení správním. Právní rozhledy, 2022, č. 1, s. 13–18.

Viz zejména § 68 PřesZ 1990.

Kriticky k tomu např. Weyr, F. Teorie práva. Brno-Praha: Orbis, 1936, s. 176 a násl.

Procházka, R., Káčer, M. Teória práva. 2. vyd. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 145.

Zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu.

Nálezy ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (č. 18/2020 USn), a z 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (č. 124/2020 USn).

Grygar, T., op. cit. sub 31.

Např. § 227 TrŘ umožňuje, aby osoba, na niž se vztahuje aboliční amnestie, trvala na projednání věci, přičemž ji lze dokonce uznat vinnou (nelze jí však uložit trest). Proto je také některými aboliční amnestie pokládána za institut procesněprávní, a nikoliv hmotněprávní. Srov. Šámal, P. in Šámal, P., Musil, J., Kuchta, J. a kol. Trestní právo procesní. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 919.

Podobně viz nález ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, bod 55 odůvodnění: „Povšimnout si ostatně lze, že právní regulace promlčení odpovědnosti za přestupek je systematicky zařazena do části druhé zákona o odpovědnosti za přestupky, která obsahuje hmotněprávní úpravu, a nikoli do třetí části tohoto zákona, kde je upraveno řízení o přestupcích.“

Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 370, 374.

Draštík, A. in Draštík, A., Fremr, R., Durdík, T. a kol. Trestní zákoník. Komentář. I. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 5–6. Z judikatury např. rozsudek NS z 19. 11. 1997, sp. zn. 2 Tzn 61/97, nebo usnesení NS z 25. 9. 2008, sp. zn. 8 Tdo 1114/2008.

Blíže Grygar, T., op. cit. sub 31; Grygar, T., op. cit. sub 1, s. 113–132.

Důvodová zpráva k PřesZ, s. 162.

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (BGBl. I S. 602).

Blíže viz Ellbogen, K. in Mitsch, W. a kol. Karlsruher Kommentar zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten: OWiG. 5. vyd. München: C. H. Beck, 2018, s. 611–621; Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol., op. cit. sub 20, s. 288–295; Kraatz, E. Ordnungswidrigkeitenrecht. Baden-Baden: Nomos, 2020, s. 246.

Zákon č. 372/1990 Zb., o priestupkoch, v znení neskorších predpisov.

Verwaltungsstrafgesetz 1991 („VStG“) StF: BGBl. Nr. 52/1991 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB).

Ke slovenské právní úpravě viz např. Kaššák, R. in Potásch, P. a kol. Zákon o priestupkoch. Velký komentár. Bratislava: Eurokódex, 2016, s. 91–92, který zdůrazňuje, že dvouletá prekluzivní doba se vztahuje na všechny druhy přestupků (nikoliv však jiných správních deliktů), s výjimkou těch, u kterých je stanovena jiná délka zvláštním zákonem (s. 376); Košičiarová, S. a kol. Zákon o priestupkoch. Podrobný komentár s judikaturou. Praha: Leges, 2021, s. 216 a násl.; k rakouské úpravě viz např. Weilguni, J. in Lewisch, P., Fister, M., Weilguni, J. Verwaltungsstrafgesetz – VStG. Kommentar. 2. vyd. Wien: MANZ Verlag, 2017, s. 153 a násl.

Kadečka, S., Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V., op. cit. sub 35, s. 172.

Tamtéž.

Viz § 175 a násl. zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů. Podobně např. § 15 odst. 7 zákona č. 91/2022 Sb., o panevropském osobním penzijním produktu a o změně souvisejících zákonů (zákon o panevropském osobním penzijním produktu).

Viz § 37 odst. 2 a § 37a odst. 4 písm. a) a b) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.

Rozsudek NSS z 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, bod 28 odůvodnění.

Tamtéž, bod 33 odůvodnění.

Tamtéž, bod 31 odůvodnění.

Vetešník, P. in Jemelka, L., Vetešník, P., op. cit. sub 24, s. 246.

Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Podobně viz § 91 odst. 15 písm. b) EnerZ umožňující za vypočtené přestupky uložit pokutu „do 50 000 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého držitelem licence za poslední ukončené účetní období“.

Nikoli tedy stavení běhu doby.

Shodně Kadečka, S., Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V., op. cit. sub 24, s. 171.

Zákon č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nichzákona o některých přestupcích.

Důvodová zpráva ke změnovému zákonu, zvláštní část, k částem první až dvě stě padesáté.

§ 270 odst. 8 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů.

Důvodová zpráva ke změnovému zákonu, zvláštní část, k části dvě stě čtyřicáté.

§ 50 odst. 2 zákona č. 242/2016 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

§ 36 odst. 2 zákona č. 440/2003 Sb., o nakládání se surovými diamanty, ve znění pozdějších předpisů.

§ 42 odst. 2 zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech, ve znění pozdějších předpisů.

§ 19 odst. 2 zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití, ve znění pozdějších předpisů.

§ 56 odst. 1 zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů, ve znění pozdějších předpisů.

Vycházím přitom z údaje obsaženého v důvodové zprávě k PřesZ (s. 131), podle něhož jsou skutkové podstaty přestupků (a tehdejších jiných správních deliktů) obsaženy ve zhruba 250 zvláštních zákonech.

Např. při zjišťování, zda emitent reálně zajistil rovné zacházení se všemi vlastníky investičních cenných papírů podle § 120 odst. 2 písm. a) ZPKT. Neplnění této povinnosti je přestupkem podle § 157 odst. 6 písm. a) ZPKT. Ještě složitější může být posouzení otázky, zda člen vedoucího orgánu obchodníka s cennými papíry po celou dobu výkonu své funkce plnil své povinnosti „řádně, čestně a nezávisle a věnoval výkonu této své funkce dostatečný čas“ [§ 10 odst. 4 písm. a) ZPKT] – porušení této povinnosti, definované neurčitými právními pojmy, je přestupkem podle § 157 odst. 1 písm. c) ZPKT, za který lze uložit správní trest pokuty až do výše 150 mil. Kč [§ 157 odst. 6 písm. a) ZPKT].

Unijní právo délku promlčecí (prekluzivní) doby výjimečně stanoví u některých deliktů spočívajících toliko v porušení evropského práva, a to prostřednictvím nařízení coby bezprostředně použitelného pramene unijního práva. Nejde však o příkaz zákonodárci stanovit konkrétní prekluzivní dobu ve vztahu ke konkrétním přestupkům (nebo jejich skupině) ve vnitrostátním právu, ale o stanovení prekluzivní doby pro ukládání sankcí (pokut a penále) samotnou Komisí za porušení některých povinností vyplývajících z unijního práva. Viz např. nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 81 a 82 Smlouvy (čl. 25) nebo dřívější nařízení Rady (EHS) č. 2988/74 ze dne 26. 11. 1974 o promlčení v záležitostech stíhání a výkonu práva v oblasti dopravy a hospodářské soutěže v Evropském hospodářském společenství.

Např. Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol., op. cit. sub 20, s. 326 a násl.

Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR) vom 22. 3. 1974 (AS 1974 1857), Stand am 1. 1. 2020.

Verwaltungsstrafgesetz 1991 (VStG) StF: BGBl. Nr. 52/1991 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB)

K němu dochází např. po dobu, po kterou je vedeno trestní stíhání, dobu přerušení přestupkového řízení za účelem rozhodnutí o předběžné otázce, nebo dobu vedení řízení před správním soudem, ÚS nebo Soudním dvorem EU (v podrobnostech viz § 31 odst. 2 VStG).

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung der Bekanntmachung (GWB) (BGBl. I S. 1750, 3245).

Viz § 81g GWB. Jinak platí obecná prekluzivní doba.

Viz § 33 KartG: Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (StF: BGBl. I Nr. 61/2005).

Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (AS 1996 546). Prekluzivní doba činí 2 roky u přestupků s horní hranicí pokuty do 20 000 CHF (čl. 55 KG) a 5 let u přestupků s horní hranicí pokuty do 100 000 CHF (čl. 54 KG).

Viz § 47 odst. 6 zákona č. 187/2021 Z.z., o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podle něhož „pokuty a penále podľa § 41 až 47 môže úrad uložiť do desiatich rokov odo dňa, keď došlo k porušeniu ustanovení tohto zákona, porušeniu čl. 101 alebo čl. 102 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v platnom znení alebo k neplneniu rozhodnutia úradu“.

K protipůsobení základních zásad činnosti správních orgánů viz Grygar, T. in Frumarová, K., Grygar, T., Pouperová, O., Škurek, M., op. cit. sub 19, s. 21 a násl.

Poznámky pod čarou:
*

Autor je asistentem soudce Ústavního soudu, vědeckým pracovníkem katedry správního a finančního práva Právnické fakulty UP v Olomouci, odborným asistentem a garantem právních předmětů na Fakultě managementu a ekonomiky UTB ve Zlíně.

Text článku vychází z připravované monografie Zánik odpovědnosti za přestupky (C. H. Beck, 2023).

1

K rozlišení přestupkové odpovědnosti a zavázanosti blíže Grygar, T. Specifika řízení o přestupku právnické osoby. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 13 a násl; obecněji pak Janeček, V. Kritika právní odpovědnosti. Praha: Wolters Kluwer, 2017.

2

Viz § 76 odst. 1 písm. f) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich („PřesZ“). K odložení věci zde dochází v situaci, kdy odpovědnost za přestupek zanikla ještě předtím, než bylo zahájeno řízení o přestupku. Jde tedy o postup správního orgánu před zahájením řízení.

3

Viz § 86 odst. 1 písm. h) PřesZ.

4

K tomu blíže Prášková, H. Zneužití práva v řízení o přestupcích, in Žák Krzyžanková, K. (ed.) Právo jako multidimenzionální fenomén. Pocta Aleši Gerlochovi k 65. narozeninám. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 687–695; Potěšil, L., Hejč, D. Oblasti obstrukcí (nejen) v řízení o dopravních přestupcích. Právní rozhledy, 2020, č. 1, s. 17–19.

5

Jak však upozorňuje např. Z. Michora, návrhy ohledně možnosti zániku trestní odpovědnosti „obsažené v osnovách však z blíže nezjištěných důvodů nenabyly platnosti a promlčení v tomto zákoně absentuje“; viz Michora, Z. Promlčení v trestním právu, in Schelle, K., Tauchen, J. Encyklopedie českých právních dějin. X. sv. Ostrava: KEY Publishing a vydavatelství Aleš Čeněk, 2017, s. 654.

6

Tamtéž.

7

Viz § 526 a násl. zákona č. 117/1852, o zločinech, přečinech a přestupcích, který byl u nás v důsledku recepční normy a absence přijetí nové právní kodifikace účinný až do 31. 7. 1950.

8

§ 31 zákona č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní.

9

§ 24 zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku.

10

§ 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích („PřesZ 1990“).

11

K účelům trestů srov. Kopřiva, M. Soudce v říši účelu trestu. Trestněprávní revue, 2020, č. 3, s. 129–134.

12

Přiměřeně srov. nález ÚS z 29. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 144/05 (č. 166/2005 USn).

13
14

Viz např. nálezy ÚS ze 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (č. 163/1997 USn), nebo z 13. 12. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (č. 226/2005 USn).

15

Tilsch, E. Občanské právo. Část všeobecná. 3. vyd. Praha: Všehrd, 1925, s. 194. L. Tichý pak obdobně poznamenává, že v důsledku právních institutů promlčení a prekluze „se faktické stavy přeměňují ve stavy právní“; viz Tichý, L. Obecná část občanského práva. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 350.

16

V případě, že je však v soukromém právu plněna promlčená pohledávka, nejde o plnění nedluhu ani o bezdůvodné obohacení. Právo je pouze „oslabeno“ tím, že nárok z něj vzešlý nelze na základě vznesené námitky promlčení přiznat. Právo pak nesmí být veřejnou mocí přiznáno toliko tehdy, namítla-li protistrana toto promlčení. V případě plnění prekludovaného práva jde naproti tomu o bezdůvodné obohacení.

17

Srov. Tichý, L., op. cit. sub 15, s. 355, 365.

18

Viz § 29 písm. a), § 30, 3132 PřesZ.

19

Viz Grygar, T. in Frumarová, K., Grygar, T., Pouperová, O., Škurek, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 43; Prášková, H. Přestupkové právo. Praha: Leges, 2022, s. 70.

20

Shodně i v německé nauce; viz Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol. Gesetz über Ordnungswidrigkeiten. 17. vyd. München: C. H. Beck, 2017, s. 294.

21

Přiměřeně k vymezení odpovědnosti a zavázanosti Janeček, V., op. cit. sub 1, s. 75 a násl.

22

Fuller, L. L. Positivism and Fidelity to Law. A Reply to Professor Hart. Harward Law Review, 1958, č. 4, s. 668–669; Žák Krzyžanková, K. Právní interpretace – mezi vysvětlováním a rozuměním. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 23.

23

Viz např. rozsudky NSS z 15. 6. 2011, č. j. 9 As 101/2010-101, a z 13. 3. 2012, č. j. 1 As 22/2012-55, nebo usnesení NSS z 28. 7. 2011, č. j. 7 Afs 14/2011-99. Z nauky viz Prášková, H. Zánik trestnosti správních deliktů právnických osob. Právní praxe, 2010, č. 10, s. 621 a násl.; Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. Praha: C. H. Beck, s. 368.

24

Na závěru, že jde ve skutečnosti o prekluzi, a nikoliv promlčení, se shoduje i komentářová literatura k současnému PřesZ; viz Vetešník, P. in Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 244; Kadečka, S. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 204–205; Kučerová, H., Horzinková, E. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákon o některých přestupcích s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2017, s. 181.

25

Důvodová zpráva k § 30 PřesZ, s. 162.

26

Slovy emeritního předsedy izraelského Nejvyššího soudu A. Baraka platí, že kdo vykládá jednu právní normu, vykládá tím současně i právní normu jinou, a ten, kdo vykládá jeden zákon, vykládá právní řád jako celek. Barak, A. Sudca v demokracii. Bratislava: 2016, s. 197–198.

27

To neplatí tehdy, jde-li o lhůtu určenou podle hodin [§ 40 odst. 1 písm. c) in fine SpŘ].

28

Bodečková, J. in Petrov, J., Výtisk, M., Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 674.

29

Viz zejména § 29 písm. a), § 3032 PřesZ.

30

§ 112 odst. 2 PřesZ stanovoval, že „ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“

31

Nálezy ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (č. 18/2020 USn), a z 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (č. 124/2020 USn). Blíže k protiústavnosti někdejšího § 112 odst. 2 PřesZ Grygar, T. K ústavní (ne)slučitelnosti nepravé retroaktivity v otázce promlčení přestupků v novém přestupkovém zákoně. Právní rozhledy, 2017, č. 19, s. 665–670.

32

Viz např. důvodovou zprávu k § 30 PřesZ, s. 162, kde se hovoří jak o době, tak o lhůtě.

33

Kučerová, H., Horzinková, E., op. cit. sub 24, s. 181.

34

Mates, P. in Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 76.

35

Kadečka, S. , Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2022, s. 171 a násl.

36

Viz. např. Vičarová Hefnerová, H. in Frumarová, K. a kol. Správní trestání. Praha: Leges, 2017, s. 70 a násl.

37

Závěr č. 154 ze zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání ze dne 15. 5. 2017.

38

Konstrukce (některých) návrhových přestupků byla po vzoru trestněprávní úpravy v některých případech nahrazena nutností udělení souhlasu osoby přímo postižené spácháním přestupku se zahájením (pokračováním) přestupkového řízení. Procesní postavení osoby přímo dotčené spácháním přestupku je však podle současné právní úpravy slabší, než tomu bylo podle PřesZ 1990. Tato osoba především není účastníkem řízení, ale toliko osobou na řízení zúčastněnou. V podrobnostech kriticky k této konstrukci Frumarová, K. Osoba přímo postižená spácháním přestupku – subjekt, nikoli však účastník přestupkového řízení. Právní rozhledy, 2018, č. 8, s. 275–278; Valc, J., Hlouch, L. Právní postavení osob postižených spácháním přestupku a jejich aktivní žalobní legitimace v soudním řízení správním. Právní rozhledy, 2022, č. 1, s. 13–18.

39

Viz zejména § 68 PřesZ 1990.

40

Kriticky k tomu např. Weyr, F. Teorie práva. Brno-Praha: Orbis, 1936, s. 176 a násl.

41

Procházka, R., Káčer, M. Teória práva. 2. vyd. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 145.

42

Zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu.

43

Nálezy ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (č. 18/2020 USn), a z 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/20 (č. 124/2020 USn).

44

Grygar, T., op. cit. sub 31.

45

Např. § 227 TrŘ umožňuje, aby osoba, na niž se vztahuje aboliční amnestie, trvala na projednání věci, přičemž ji lze dokonce uznat vinnou (nelze jí však uložit trest). Proto je také některými aboliční amnestie pokládána za institut procesněprávní, a nikoliv hmotněprávní. Srov. Šámal, P. in Šámal, P., Musil, J., Kuchta, J. a kol. Trestní právo procesní. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 919.

46

Podobně viz nález ÚS ze 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, bod 55 odůvodnění: „Povšimnout si ostatně lze, že právní regulace promlčení odpovědnosti za přestupek je systematicky zařazena do části druhé zákona o odpovědnosti za přestupky, která obsahuje hmotněprávní úpravu, a nikoli do třetí části tohoto zákona, kde je upraveno řízení o přestupcích.“

47

Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 370, 374.

48

Draštík, A. in Draštík, A., Fremr, R., Durdík, T. a kol. Trestní zákoník. Komentář. I. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 5–6. Z judikatury např. rozsudek NS z 19. 11. 1997, sp. zn. 2 Tzn 61/97, nebo usnesení NS z 25. 9. 2008, sp. zn. 8 Tdo 1114/2008.

49

Blíže Grygar, T., op. cit. sub 31; Grygar, T., op. cit. sub 1, s. 113–132.

50

Důvodová zpráva k PřesZ, s. 162.

51

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (BGBl. I S. 602).

52

Blíže viz Ellbogen, K. in Mitsch, W. a kol. Karlsruher Kommentar zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten: OWiG. 5. vyd. München: C. H. Beck, 2018, s. 611–621; Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol., op. cit. sub 20, s. 288–295; Kraatz, E. Ordnungswidrigkeitenrecht. Baden-Baden: Nomos, 2020, s. 246.

53

Zákon č. 372/1990 Zb., o priestupkoch, v znení neskorších predpisov.

54

Verwaltungsstrafgesetz 1991 („VStG“) StF: BGBl. Nr. 52/1991 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB).

55

Ke slovenské právní úpravě viz např. Kaššák, R. in Potásch, P. a kol. Zákon o priestupkoch. Velký komentár. Bratislava: Eurokódex, 2016, s. 91–92, který zdůrazňuje, že dvouletá prekluzivní doba se vztahuje na všechny druhy přestupků (nikoliv však jiných správních deliktů), s výjimkou těch, u kterých je stanovena jiná délka zvláštním zákonem (s. 376); Košičiarová, S. a kol. Zákon o priestupkoch. Podrobný komentár s judikaturou. Praha: Leges, 2021, s. 216 a násl.; k rakouské úpravě viz např. Weilguni, J. in Lewisch, P., Fister, M., Weilguni, J. Verwaltungsstrafgesetz – VStG. Kommentar. 2. vyd. Wien: MANZ Verlag, 2017, s. 153 a násl.

56

Kadečka, S., Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V., op. cit. sub 35, s. 172.

57

Tamtéž.

58

Viz § 175 a násl. zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů. Podobně např. § 15 odst. 7 zákona č. 91/2022 Sb., o panevropském osobním penzijním produktu a o změně souvisejících zákonů (zákon o panevropském osobním penzijním produktu).

59

Viz § 37 odst. 2 a § 37a odst. 4 písm. a) a b) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.

60

Rozsudek NSS z 25. 9. 2020, č. j. 10 Afs 72/2020-76, bod 28 odůvodnění.

61

Tamtéž, bod 33 odůvodnění.

62

Tamtéž, bod 31 odůvodnění.

63

Vetešník, P. in Jemelka, L., Vetešník, P., op. cit. sub 24, s. 246.

64

Zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Podobně viz § 91 odst. 15 písm. b) EnerZ umožňující za vypočtené přestupky uložit pokutu „do 50 000 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého držitelem licence za poslední ukončené účetní období“.

65

Nikoli tedy stavení běhu doby.

66

Shodně Kadečka, S., Bohadlo, D. in Bohadlo, D., Brož, J., Průcha, P., Rigel, F., Štastný, V., op. cit. sub 24, s. 171.

67

Zákon č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nichzákona o některých přestupcích.

68

Důvodová zpráva ke změnovému zákonu, zvláštní část, k částem první až dvě stě padesáté.

69

§ 270 odst. 8 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů.

70

Důvodová zpráva ke změnovému zákonu, zvláštní část, k části dvě stě čtyřicáté.

71

§ 50 odst. 2 zákona č. 242/2016 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

72

§ 36 odst. 2 zákona č. 440/2003 Sb., o nakládání se surovými diamanty, ve znění pozdějších předpisů.

73

§ 42 odst. 2 zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech, ve znění pozdějších předpisů.

74

§ 19 odst. 2 zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití, ve znění pozdějších předpisů.

75

§ 56 odst. 1 zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů, ve znění pozdějších předpisů.

76

Vycházím přitom z údaje obsaženého v důvodové zprávě k PřesZ (s. 131), podle něhož jsou skutkové podstaty přestupků (a tehdejších jiných správních deliktů) obsaženy ve zhruba 250 zvláštních zákonech.

77

Např. při zjišťování, zda emitent reálně zajistil rovné zacházení se všemi vlastníky investičních cenných papírů podle § 120 odst. 2 písm. a) ZPKT. Neplnění této povinnosti je přestupkem podle § 157 odst. 6 písm. a) ZPKT. Ještě složitější může být posouzení otázky, zda člen vedoucího orgánu obchodníka s cennými papíry po celou dobu výkonu své funkce plnil své povinnosti „řádně, čestně a nezávisle a věnoval výkonu této své funkce dostatečný čas“ [§ 10 odst. 4 písm. a) ZPKT] – porušení této povinnosti, definované neurčitými právními pojmy, je přestupkem podle § 157 odst. 1 písm. c) ZPKT, za který lze uložit správní trest pokuty až do výše 150 mil. Kč [§ 157 odst. 6 písm. a) ZPKT].

78

Unijní právo délku promlčecí (prekluzivní) doby výjimečně stanoví u některých deliktů spočívajících toliko v porušení evropského práva, a to prostřednictvím nařízení coby bezprostředně použitelného pramene unijního práva. Nejde však o příkaz zákonodárci stanovit konkrétní prekluzivní dobu ve vztahu ke konkrétním přestupkům (nebo jejich skupině) ve vnitrostátním právu, ale o stanovení prekluzivní doby pro ukládání sankcí (pokut a penále) samotnou Komisí za porušení některých povinností vyplývajících z unijního práva. Viz např. nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 81 a 82 Smlouvy (čl. 25) nebo dřívější nařízení Rady (EHS) č. 2988/74 ze dne 26. 11. 1974 o promlčení v záležitostech stíhání a výkonu práva v oblasti dopravy a hospodářské soutěže v Evropském hospodářském společenství.

79

Např. Gürtler, F. in Göhler, E., Gürtler, F., Seitz, H. a kol., op. cit. sub 20, s. 326 a násl.

80

Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR) vom 22. 3. 1974 (AS 1974 1857), Stand am 1. 1. 2020.

81

Verwaltungsstrafgesetz 1991 (VStG) StF: BGBl. Nr. 52/1991 (WV) idF BGBl. I Nr. 194/1999 (DFB)

82

K němu dochází např. po dobu, po kterou je vedeno trestní stíhání, dobu přerušení přestupkového řízení za účelem rozhodnutí o předběžné otázce, nebo dobu vedení řízení před správním soudem, ÚS nebo Soudním dvorem EU (v podrobnostech viz § 31 odst. 2 VStG).

83

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung der Bekanntmachung (GWB) (BGBl. I S. 1750, 3245).

84

Viz § 81g GWB. Jinak platí obecná prekluzivní doba.

85

Viz § 33 KartG: Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (StF: BGBl. I Nr. 61/2005).

86

Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (AS 1996 546). Prekluzivní doba činí 2 roky u přestupků s horní hranicí pokuty do 20 000 CHF (čl. 55 KG) a 5 let u přestupků s horní hranicí pokuty do 100 000 CHF (čl. 54 KG).

87

Viz § 47 odst. 6 zákona č. 187/2021 Z.z., o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podle něhož „pokuty a penále podľa § 41 až 47 môže úrad uložiť do desiatich rokov odo dňa, keď došlo k porušeniu ustanovení tohto zákona, porušeniu čl. 101 alebo čl. 102 Zmluvy o fungovaní Európskej únie v platnom znení alebo k neplneniu rozhodnutia úradu“.

88

K protipůsobení základních zásad činnosti správních orgánů viz Grygar, T. in Frumarová, K., Grygar, T., Pouperová, O., Škurek, M., op. cit. sub 19, s. 21 a násl.