Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí „dalšího platu“ zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu sp. zn. PI. ÚS 11/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.).
Navzdory této skutečnosti, jelikož Ústavní soud je s daným problémem opětovně konfrontován, nezbývá než tuto rekapitulaci rámcově zopakovat.
V derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125; vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.) Ústavní soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud vztáhnul i „aspekty materiální povahy“. Argumentem dalším se stal poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé.
Nálezem ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 104; vyhlášen pod č. 320/2000 Sb.) Ústavní soud návrh na zrušení části ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1997, zamítl. I v daném nálezu přitom zdůraznil, že soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně. Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole nevykazoval. Dle Ústavního soudu při posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení nebylo lze odhlédnout od obtížné sociální a hospodářské reality, v níž se Česká republika v roce 1997 nacházela.
Téhož dne, tj. 3. července 2000, Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 105; vyhlášen pod č. 321/2000 Sb.) zamítl i návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezídia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Odejmutí „dalšího platu“ hodnotil proto jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců.
Konečně dne 11. června 2003 Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 11/02 zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky, a to upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
Ústavní soud k uvedenému závěru dospěl na základě posouzení i dalších souvisejících.zákonných úprav.
Zákonem č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, jenž nabyl účinnosti 1. října 2002, bylo v § 1 stanoveno, že se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002 se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ustanovení § 2 zákona obsahuje zkrácení dalšího platu týmž osobám náležejícího podle zvláštních předpisů pro rok 2003 na polovinu. Ustanovení § 3 vyloučilo pro období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 použití § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. V odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 Ústavní soud poukázal na znění důvodových zpráv k návrhům obou výše citovaných zákonů, z nichž je zřejmé, že navrhovatelem byl sledován cíl spočívající v „zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin“ osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se navrhovateli jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální. Posouzení ústavnosti § 1 písm. h) a § 2 zákona č. 425/2002 Sb. je předmětem řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 34/04 byl přijat týž den jako tento nález, tj. dne 14. července 2005).
Naznačené změny v zákonné úpravě vztahující se k platovým poměrům soudců překročily dle názoru Ústavního soudu ústavní limity pro akceptaci „výjimečnosti“ aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích. Uvedl dále, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak, platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého „stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně“. Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí. Takto vyložený princip rovnosti však zákonodárce dle přesvědčení Ústavního soudu v § 1 zákona č. 416/2001 Sb. zjevně nedodržel.
Z pohledu komparativního ve vyspělých demokraciích západní Evropy nelze nalézt případ platových restrikcí vůči soudcům, s touto problematikou není tudíž konfrontována ani doktrína. Srovnatelné situace se objevují toliko v postkomunistických evropských zemích.
Ilustrací je rozsáhlá judikatura Ústavního soudu Polské republiky k otázkám ústavnosti zákonné úpravy platů soudců (viz zejména rozhodnutí sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4. října 2000). Ve všech uvedených rozhodnutích se soud zabýval ústavností hledisek stanovení výše platů soudců z pohledu čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, dle kterého platy soudců musí odpovídat důstojnosti jejich úřadu a zajistit plnění jejich povinností.
V rozhodnutí sp. zn. K 12/03 ze dne 18. února 2004 Ústavní soud Polské republiky při posuzování ústavnosti sazeb navyšování platů soudců (u kterých došlo nikoli retroaktivně ke snížení) vyslovil v kontextu platových restrikcí vůči soudcům dvě klíčové teze: Dle první v případě rozpočtových potíží státu mají být platy soudců chráněny před „nadměrným nepříznivým kolísáním“. Druhou je pak zásada nepřípustnosti snižování platů soudců, která dle soudu je „ústavou výjimečně silně chráněna“ (čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky). Za jedinou ústavně akceptovatelnou výjimku z této zásady se považuje ve smyslu čl. 216 odst. 5. Ústavy Polské republiky případ, překročí-li veřejný dluh 3/5 hodnoty ročního národního produktu.
Z nástinu judikatury Ústavního soudu, jakož i z komparativní ilustrace judikaturou Ústavního soudu Polské republiky, lze k otázce ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, vyvodit tyto základní zobecňující teze:
– | posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti, |
– | ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry, |
– | zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994], příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní. |
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi než nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi „řádné pracovní podmínky“ soudců řadí i „zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení“ (Zásada III, bod 1 b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.
Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.
Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02, v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
Intence, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 416/2001 Sb., jsou přitom identické s intencemi, jež jej vedly i k přijetí platové restrikce vůči soudcům v zákoně č. 427/2003 Sb. Byly jimi zákonodárcem tvrzená tíživá situace veřejných financí a disproporcionalita v úrovni platů soudců a jiných oblastí veřejné sféry. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 427/2003 Sb.: „Nutné úspory v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě ... neumožní, aby další platy poskytované v každém pololetí kalendářního roku byly ... v následujících letech vyplaceny v plné výši. Z uvedených důvodů se v předkládaném návrhu zákona navrhuje, aby se pro léta 2004, 2005 a 2006 platová základna pro určování výše platu a některých náhrad spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých dalších osob nezvyšovala, a aby jim byl další plat v každém pololetí uvedených let poskytnut (stejně jako zaměstnancům ve veřejných službách a správě) v poloviční výši. ... Navrhovaná úprava“, pokračuje dále důvodová zpráva vlády, „je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.“.
Nutno připomenout, že návrh byl Poslaneckou sněmovnou schválen 26. září 2003, Senátem pak 6. listopadu 2003, nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 byl přijat dne 11. června 2003. Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům, nicméně zákonodárce se touto maximou v procesu přijímání zákona č. 427/2003 Sb. neřídil.
Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila pravdivost proklamované intence zákona č. 427/2003 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb., č. 330/2003 Sb.), příp. prohlášením Zdeňka Škromacha, ministra práce a sociálních věcí, ve 2. čtení projednávání návrhu zákona č. 427/2003 Sb. Poslaneckou sněmovnou dne 24. září 2003: „Pro příští rok i přes problémy, které dneska existují, se navýší platy o více než 3,6 %. Takže nárůst i v rozpočtové a příspěvkové sféře bude.“.
Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004, předloženého vládou Poslanecké sněmovně, pak pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4 840 899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5 669 263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5 916 963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8 755 060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10 319 286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10 524 110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29 161 674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30 156 796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11 406 195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12 545 862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13 205 240 tis. Kč (tabulka č. 12).
Za těchto okolností stěží lze akceptovat tezi o „nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě“ obecně, speciálně pro platové restrikce soudcům pak posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument „výjimečnými okolnostmi“,jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. i) a § 2 zákona č. 427/2003 Sb., ve znění zákona č. 626/2004 Sb. a zákona č. 127/2005 Sb., za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.