60. | Náhrada nákladů řízení malé obci při zastavení řízení |
§ 60 odst. 8 SŘS
§ 47 písm. a) SŘS
Malé obci bez odborného personálu a potřebných finančních zdrojů nezbytných pro vedení soudního řízení ve věci návrhu na zrušení jejího územního plánu lze přiznat náhradu nákladů řízení podle § 60 odst. 8 SŘS i v případě, že bylo řízení zastaveno pro zpětvzetí návrhu podle § 47 písm. a) SŘS.
Usnesení KS v Praze z 4. 4. 2023, sp. zn. 55 A 84/2019
K věci: Navrhovatel, který vlastnil pozemky dotčené územním plánem obce, podal návrh na zrušení části tohoto územního plánu. Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem tak, že návrhu částečně vyhověl a část napadeného územního plánu zrušil. Proti tomu podal odpůrce (obec) kasační stížnost a Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) rozsudek krajského soudu zrušil. V mezidobí však původní navrhovatel pozemky prodal. Tím pozbyl aktivní procesní legitimaci. Když jej o tom soud poučil, navrhovatel sdělil, že s ohledem na to, že již vlastníkem pozemků není, nemá na pokračování sporu zájem. Současně vzal návrh zpět. Soud tedy usnesením rozhodl o zastavení řízení. Současně musel rozhodnout o nákladech řízení. Je běžné, že pokud se řízení zastavuje, nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 3 SŘS). To však krajský soud nepovažoval za spravedlivé a dovodil, že s ohledem na povahu odpůrce (malé obce) a okolnosti dané věci zde jsou důvody hodné zvláštního zřetele pro to, aby odpůrci náhradu nákladů řízení přiznal.
Z odůvodnění: Podle § 60 odst. 3 věty SŘS nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byloli řízení zastaveno. Vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení.
Soud konstatuje, že návrh nebyl vzat zpět pro pozdější chování odpůrce ani pro uspokojení navrhovatele (navrhovatel nic takového ostatně ani netvrdí)․ Podle citovaného ustanovení by tedy za standardních okolností při zastavení řízení neměl nikdo právo na náhradu nákladů řízení. Soud je však toho názoru, že výše uvedené pravidlo svým účelem míří na zcela jiné procesní situace. Pokud soud odmítá návrh nebo zastavuje řízení, typicky tak činí na počátku řízení, kdy náklady řízení dosud vznikly pouze na straně navrhovatele. Tento procesní subjekt také většinou procesní důsledek v podobě odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení způsobil. Tomu odpovídá povinnost soudu zkoumat splnění podmínek řízení a existenci případných překážek dalšího postupu již od počátku řízení tak, aby byly zjištěny dříve, než se soud obrátí na odpůrce s výzvou k vyjádření, aby nedošlo ke vzniku zbytečných nákladů řízení. Toto pravidlo je tedy zavedeno s ohledem na předpokládanou absenci nákladů odpůrce a odpovědnost navrhovatele za odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení (srov. Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Leges, 2014. Komentář k § 60 odst. 3 SŘS. Dostupné v systému ASPI). Důsledky aplikace výše citovaného pravidla zpravidla nečiní potíže, neboť na straně žalované povětšinou stojí správní orgán, který beztak nemá právo na náhradu nákladů řízení ani v případě plného procesního úspěchu. Proto by ani v případě hypoteticky komplikované věci, ve které by bylo učiněno více úkonů (mnoho podání, vícero jednání atp.), zpětvzetí žaloby – byť i učiněné těsně před vyhlášením rozsudku – většinou nezasáhlo do⛘majetkových práv žalovaného správního orgánu, neboť pro něj je obhajoba vlastního rozhodnutí běžnou úřední činností, pro kterou má být vybaven, a náhrada nákladů řízení by mu beztak nepříslušela.
V projednávané věci však odpůrce nemá působnost stavebního úřadu ani úřadu územního plánování, a nedisponuje tak odborně zdatnými osobami, které by jej mohly v dané věci zastupovat. Podle judikatury [srov. usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 7 Afs 11/2014, bod 29] i praxe zdejšího soudu ve vztahu k odpůrci (viz např. rozhodnutí ve věcech vedených pod sp. zn. 43 A 81/2019, 43 A 86/2019, 51 A 27/2019 a 51 A 44/2019) by měl v případě zamítnutí návrhu odpůrce právo na náhradu nákladů řízení. V projednávaném řízení mu přitom vznikly nemalé náklady na obhajobu napadeného územního plánu, a to jednak v podobě zaplaceného soudního poplatku za podanou kasační stížnost, jednak na právní zastoupení advokátem.
Podle § 60 odst. SŘS jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení i v těch případech, kdy tento zákon stanoví, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Soud má za to, že nepřiznáním náhrady nákladů řízení by bylo zasaženo do práva odpůrce na spravedlivý proces (čl. 36 Listiny; viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1472/12), jeho vlastnického práva (čl. 11 Listiny) resp. jeho práva na samosprávu (čl. 100 a 101 Ústavy; viz nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1669/11), neboť v řízení před soudy v této věci důvodně vynaložil prostředky k tomu, aby uhájil napadený územní plán. Ostatně NSS ve zrušujícím rozsudku v této věci vyslovil závazný právní názor, kterým popřel důvod, pro který soud v předchozím rozsudku zčásti vyhověl podanému návrhu. Na rozdíl od navrhovatele přitom odpůrce nenese žádnou vinu na tom, že řízení muselo být zastaveno. Za dané situace proto soud shledal důvody hodné zvláštního zřetele pro analogickou aplikaci § 60 odst. 8 SŘS kterou ostatně připustil též NSS v rozsudku sp. zn. 2 As 65/2019, bod 32. NSS uvedený názor sice vyslovil v kontextu odmítnutí žaloby z důvodů uplynutí účinnosti napadeného opatření obecné povahy, to však nic nemění na tom, že se vyjádřil v tom smyslu, že odmítnutí žaloby (a tedy ani zastavení řízení) nebrání analogické aplikaci § 60 odst. 8 SŘS, neboť je vůči § 60 odst. 3 SŘS ve vztahu speciality. Ke stejnému závěru by ostatně vedla i aplikace § 146 odst. 2 OSŘ užitého přiměřeně na základě § 64 SŘS. Soud má za to, že povinnost ústavně konformního výkladu § 60 SŘS vyžaduje, aby bylo za odpůrcův procesní úspěch v dané věci pokládáno i zastavení řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, kterému se odpůrce jako jeho původce bránil, a to až do fáze po projednání věci před NSS a rozhodnutí o jeho kasační stížnosti.
Na možnost analogické aplikace § 60 odst. 8 SŘS, resp. § 146 odst. 2 OSŘ, soud navrhovatele upozornil přípisem. Navrhovatel se ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Soud proto odpůrci přiznal náhradu nákladů řízení.
Komentář: Ve správním soudnictví je víceméně bezvýhradně přijímaný právní názor, že správním orgánům nelze ani v případě úspěchu ve věci přiznat právo na náhradu nákladů řízení, pokud nepřevyšují náklady běžné úřední činnosti (usnesení RS NSS sp. zn. 7 Afs 11/2014, bod 25 a násl.). Tento názor je založen na tom, že bránění vydaných rozhodnutí před správními soudy tvoří běžnou součást činnosti správních orgánů, na niž mají prostředky z veřejných rozpočtů. Výjimku tvoří právě návrhy na zrušení opatření obecné povahy vydávaných malými obcemi – v praxi typicky územních plánů. Důvodem je, že v návrhu na zrušení územního plánu je odpůrkyní vždy ta obec, která územní plán vydala, ačkoli k tomu nemá odborný personál (řízení o vydání územního plánu pro ně administruje obec s rozšířenou působností, která k tomu odborný personál má). Do běžné činnosti obce přitom soudní spor o vydaný územní plán či stavební uzávěru nepatří, a proto si musí pro potřeby soudního řízení zjednat a zaplatit právní pomoc. V takových případech soudy v případě úspěchu obce (zamítnutí návrhu na zrušení opatření obecné povahy) obvykle náhradu nákladů přiznávají a náklady na právní zastoupení považují za účelně vynaložené (viz judikaturu citovanou krajským soudem v odůvodnění). Krajský soud šel v tomto usnesení ještě dále a nově dovodil, že přiznat náhradu nákladů řízení obci lze i v případě, že bylo řízení zastaveno. Pochopitelně zde hrála roli specifika posuzované věci, v níž musel odpůrce před zpětvzetím učinit řadu procesních úkonů, a zpětvzetí způsobil výlučně navrhovatel, který z důvodů na odpůrci nezávislých ztratil zájem pokračovat v řízení.
Uvedený pravní názor lze podle mého přesvědčení aplikovat i v řízení o návrhu na zrušení stavební uzávěry, jestliže na straně odpůrkyně vystupuje rada malé obce.
Poznámka: Kasační stížnost nebyla podána.
Mgr. Hana Holubkovová, Praha⛘