Nejvyšší správní soud: Aplikace zásady zákazu zneužití práva v případě podání správním orgánům
§ 7 odst. 4 SpŘ
§ 30 písm. a) PřesZ
§ 2 OSŘ
Platí, že reakce správních orgánů může odpovídat obsahu a kvalitě podání, jakož i osobě podatele, je-li z podání zřejmé, že je nečiní v právu neorientovaný popletený dědeček z pohraničí, ale osoba, která se v právu a jeho procedurách dobře vyzná a pokouší se pouze dezorientovat adresáta takového podání. Jednání vykazující znaky zneužití práva tedy lze vypořádat i velmi obecně či souhrnně, a to např. sdělením, že se jedná o zneužití práva, kterým se správní orgán za stanovených podmínek nebude zabývat. Takovým postupem správní orgán zajistí, aby dotyčná osoba měla v přiměřené lhůtě možnost své jednání napravit v souladu s právem. Pokud tak vědomě neučiní nebo učiní nedostatečně, platí, že byla o následcích poučena.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 27. 10. 2022, č. j. 1 As 181/2021-68
K věci: Magistrát hlavního města Prahy („magistrát“) rozhodnutím uznal žalobce vinným z přestupku podle § 125f odst. 1 ProvPoz, a to z důvodu porušení povinnosti stanovené § 10 odst. 3 ProvPoz. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce prostřednictvím e-mailu bez zaručeného elektronického podpisu včas odvolání, které znělo: „Podávám odvolání proti rozhodnutí č. j. MHMP…“ Sdělením magistrát žalobci odpověděl, že toto podání do 5 pracovních dnů písemně nepotvrdil ani neopatřil zaručeným elektronickým podpisem, a proto rozhodnutí prvního stupně nabylo určeného dne právní moci. Žalobce podáním požádal Ministerstvo dopravy (MD) o uplatnění opatření proti nečinnosti, přičemž namítal, že proti rozhodnutí prvního stupně podal v zákonné lhůtě odvolání, které potvrdil doporučeným dopisem. MD⛘žádosti žalobce nevyhovělo, neboť správní spis neobsahoval žádný doporučený dopis, kterým měl žalobce své odvolání potvrdit.
Žalobce následně podal k MS v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti, kterou se domáhal, aby soud uložil MD povinnost nejpozději do 7 dnů od právní moci rozsudku rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí prvního stupně. Správní soud nejprve požádal magistrát o přehled poštovních zásilek doručených v příslušném období, přičemž magistrát předložil také písemné podání žalobce doručené dne 6. 8. 2019, které v bodě 45 znělo takto: „Podávám odvolání proti rozhodnutí MHMP… Žádám o sdělení informace, která úřední osoba bude o tomto odvolání rozhodovat.“ Podání obsahovalo mnoho dalších vět, které bylo možné vyhodnotit jako jednotlivá podání vztahující se k různým řízením, ve kterých žalobce vystupoval (žádosti, námitky, odvolání, stížnosti apod.). Takových podání žalobce posílal správním orgánům nespočet. Podle MS v Praze žalobce dostatečně prokázal, že své odvolání podané prostřednictvím e-mailu potvrdil do 5 pracovních dnů ve smyslu § 7 odst. 4 SpŘ, a to písemným podáním, které bylo dne 6․ 8. 2019 doručeno správnímu orgánu prvního stupně. Odvolání tedy žalobce podal včas a MD bylo povinno odvolání projednat a rozhodnout o něm, přičemž nebylo podstatné, že správní orgány žalobce poučily, že na jeho obstrukční podání nebudou reagovat. Podáním odvolání využil žalobce svá procesní práva a nejednalo se o zneužití práva. Správní orgán prvního stupně měl podáním žalobce doručeným ve lhůtě do 5 dnů od podání odvolání prostřednictvím e-mailu věnovat zvýšenou pozornost, neboť „se dalo předpokládat, že by v něm mohlo být ‚ukryto‘ právě potvrzení odvolání“. Správní soud proto dospěl k závěru, že MD bylo nečinné, a proto mu uložil, aby ve lhůtě 30 dnů od nabytí právní moci rozsudku vydalo rozhodnutí o odvolání žalobce proti rozhodnutí prvního stupně.
MD podalo proti tomuto rozsudku kasační stížnost, když namítalo, že potvrzení odvolání žalobce nebylo magistrátu doručeno, resp. bylo, avšak podání, které toto odvolání obsahovalo, nemohla být přiznána právní ochrana (právní účinky), s ohledem na zneužití práva ze strany žalobce. MS v Praze se podle MD touto rovinou vůbec nezabýval a pouze konstatoval, že o zneužití práva nešlo. Nepřihlédl ke skutečnosti, že se jednalo o opakované šablonovité podání žalobce, které nadto směřovalo primárně proti jiným řízením. Žalobce tímto podáním své odvolání ani nedoplnil, přičemž však věděl, že k obdobným písemnostem správní orgán prvního stupně již nebude přihlížet. Zmínka o odvolání se navíc nacházela až na samotném konci podání. S odkazem na judikaturu NSS upozornilo MD na to, že žalobce využívá obstrukčních jednání, kterým nelze poskytovat ochranu. V těchto výjimečných případech se tedy jednalo o zneužití práva, které nebylo způsobilé vyvolat žádné procesní účinky, a správní orgán na ně nemusel reagovat. Obdobně žalobce postupoval vůči správním orgánům po celé ČR v obrovském množství různých řízení. Žalobce podle MD činí prostřednictvím jedné písemnosti několik desítek až stovek neodůvodněných podání, přičemž očekává, že jej správní orgány budou vyzývat k jejich doplnění. Na výzvy nereaguje nebo reaguje bez odůvodnění, a to až po stanovené lhůtě či v poslední den lhůty, nepřebírá písemnosti a nechává si je doručovat fikcí, ihned 31. den po podání odvolání podává žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti atp. V podáních se vyjadřuje vulgárně, o svém postupu informuje na internetu, kde se radí, jak na správní orgány „vyzrát“. Žalobce vědomě páchá přestupky a snaží se obcházet zákon. I v nynějším případě podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti až téměř rok poté, co jej správní orgán prvního stupně informoval o tom, že jeho rozhodnutí nabylo právní moci. Tím chtěl zřejmě zabránit dalšímu projednání přestupku z důvodu prekluze. Žalobce pohrdá právními normami a zájmy jimi chráněnými.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém stanovisku, že podání obsahujícímu odvolání nelze odepřít právní účinky. Pokud ano, musel být správní orgán podání posoudit a přezkoumatelně rozhodnout o tom, z jakých důvodů k takovému závěru dospěl. Jestliže bylo odvolání vadné, měl magistrát žalobce vyzvat k odstranění vad. Zneužití práva může být shledáno pouze ve výjimečných případech a musí být dostatečně prokázáno, což se nestalo. Za zneužití práva nelze považovat podání odvolání či podání více dílčích podání v jedné písemnosti. Takový postup nesměřoval k újmě jiného či společnosti.
Z odůvodnění: NSS odmítl kasační stížnost jako nedůvodnou. Jedinou věcnou námitkou MD přitom bylo, že nemělo povinnost rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí magistrátu, neboť se ze strany žalobce jednalo o zneužití práva, které nepožívalo právní ochrany. V souzené věci však MD, potažmo magistrát, nemohly podání žalobce vyhodnotit jako zneužití práva, neboť dle nich vůbec nebylo součástí správního spisu. MD v napadeném rozhodnutí uvedlo jako hlavní důvod nevyhovění žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti to, že spisová dokumentace, kterou mu postoupil správní orgán prvního stupně, neobsahovala žádnou písemnost vztahující se k datu, do kdy byl žalobce povinen písemně potvrdit své e-mailové odvolání. Skutečnost, že se ze strany žalobce jednalo o zneužití práva, namítalo až jako druhotný argument. Je pravdou, že se MS v Praze této námitce věnoval spíše okrajově, přičemž dospěl k závěru, že žalobce odvoláním pouze využil řádný opravný prostředek, což nebylo možné vyhodnotit jako šikanózní jednání. S ohledem na konkrétně formulované důvody, pro které MD považovalo podání žalobce za zneužití práva, bylo namístě, aby správní soud své úvahy blíže rozvedl, neboť v případě řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti mohlo MD tuto námitku efektivně tvrdit právě teprve až ve vyjádření k žalobě (srov. rozsudek NSS ze 14. 7. 2020, č. j. 10 As 139/2020-33). Tento drobný nedostatek však neměl na zákonnost napadeného rozsudku jakýkoli vliv. Pro posouzení věci bylo rozhodné to, že MD dle svého vyjádření podání vůbec nevidělo, neboť nebylo evidováno ve správním spisu. S jeho obsahem se tedy pravděpodobně seznámilo až během soudního řízení, v jěhož rámci správní soud zjistil, že podání žalobce obsahující i potvrzení odvolání obdržel magistrát dne 6. 8. 2019. Z logiky věci je tedy vyloučeno, aby MD podání žalobce posoudilo jako zneužití práva, jestliže je dle vlastních slov vůbec nemělo k dispozici. Ve výjimečných případech může správní orgán nebo soud vyhodnotit určitá podání jako zneužití práva, a proto jim za splnění určitých podmínek nemusí přiznat právní účinky; takový postup však přesto předpokládá, že se s jeho obsahem nejprve seznámil, což se v nynějším případě nestalo.⛘
Situace, kdy by správní orgán z důvodu zneužití práva na určité podání vůbec nereagoval, by spíše nastávat neměla, nebo pouze ve výjimečných případech, ve kterých správní orgány již nemají k dispozici žádné procesní prostředky, kterými by mohly na obstrukční jednání účinně reagovat (přiměřeně viz rozsudky NSS z 18. 3. 2015, č. j. 1 As 16/2015-30, nebo z 19. 11. 2015, č. j. 8 As 94/2015-25). Takový postup by musel být pro dotyčnou osobu dostatečně předvídatelný. Přesto je však vždy nutné, aby se správní orgán s obsahem jemu adresovaného podání seznámil a zjistil, zda mu z hlediska pravomoci přísluší se jím zabývat. Teprve na tomto základě vyhodnotí, zda se jedná o zneužití práva, a rozhodne, jakým přiměřeným způsobem s ním naloží. Platí, že reakce správních orgánů může odpovídat obsahu a kvalitě podání, jakož i osobě podatele, je-li z podání zřejmé, že je nečiní v právu neorientovaný popletený dědeček z pohraničí, ale osoba, která se v právu a jeho procedurách dobře vyzná a pokouší se pouze dezorientovat adresáta takového podání. Jednání vykazující znaky zneužití práva tedy lze vypořádat i velmi obecně či souhrnně, např. pouze sdělením, že se jedná o zneužití práva, kterým se správní orgán za stanovených podmínek nebude zabývat. Takovým postupem správní orgán zajistí, aby dotyčná osoba měla v přiměřené lhůtě možnost své jednání napravit v souladu s právem. Pokud tak vědomě neučiní nebo učiní nedostatečně, platí, že byla o následcích poučena.
NSS však zdůraznil, že jeho závěr v této věci neznamená, že považoval za přijatelný způsob jednání žalobce vůči správním orgánům. Při respektu k procesním právům každého účastníka řízení, zvolené taktice a právu na obhajobu ve věcech správního trestání je totiž třeba trvat na tom, že řízení má proběhnout a dospět do meritorního rozhodnutí v rozumném čase a správní orgány musejí mít k dispozici účinné procesní nástroje, jak toho docílit. NSS proto apeloval na žalobce, aby se podobného jednání vůči správním orgánům do budoucna zdržel. Je zejména zarážející, že na nečinnost při rozhodování o jeho odvolání reagoval až tři čtvrtě roku poté, co mu správní orgán přípisem sdělil, že potvrzení jeho odvolání neeviduje a že rozhodnutí prvního stupně nabylo právní moci. Rozhodnutí o odvolání se tedy začal domáhat až těsně před uplynutím promlčecí doby přestupku ve smyslu § 30 písm. a) PřesZ.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: NSS se v předmětném rozhodnutí zabýval přípustností aplikace zásady zneužití práva účastníkem řízení s ohledem na charakter jeho podání. Připomněl, že zákaz zneužití práva je právní zásadou, která se uplatňuje i v procesním právu, přičemž výslovně ji upravuje např. § 2 OSŘ (viz nález ÚS z 25. 7. 2012, sp. zn. I. ÚS 988/12). Podle jeho závěru je však třeba trvat na tom, že zásada zákazu zneužití práva je prostředkem ultima ratio, a proto je nutné k ní přistupovat zdrženlivě a s přihlédnutím k jiným obdobně důležitým principům, jako je zejména právní jistota (viz usnesení rozšířeného senátu NSS z 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008-74). Jednání, které je zneužitím práva, proto musí být dostatečně prokázáno, a to s ohledem na konkrétní okolnosti (viz rozsudky NSS ze 4. 5. 2011, č. j. 1 As 27/2011-81; z 30. 11. 2019, č. j. 3 As 338/2019-61, nebo z 18. 3. 2015, č. j. 1 As 16/2015-30). Rozhodujicími faktory mohou být mimo jiné sériovost a stereotypnost vedených sporů spojených s opakováním obdobných či zcela identických postupů a argumentů (viz usnesení NSS ze 14. 11. 2014, č. j. 10 As 226/2014-16). Obdobně může na zneužití práva poukazovat např. vulgární či jinak urážlivé vyjadřování (viz rozsudek NSS z 24. 9. 2021, č. j. 10 As 367/2021-13). Samotné množství vedených sporů nesvědčí však bez dalšího o zneužití práva (viz rozsudek NSS z 26. 7. 2011, č. j. 2 As 75/2011-71). K uplatnění zásady zákazu zneužití práva správními orgány se kasační soud ve své judikatuře opakovaně vyjádřil. V rozsudku z 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004-48, uvedl, že
„zneužití práva představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož účelem je vyloučit ochranu jednání, které je zdánlivě v souladu s formálním právem, avšak zároveň je pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu“.
Dále kasační soud dodal, že se o zneužití práva jedná tehdy, pokud někdo vykonává své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti. Takové chování nepředstavuje výkon práva, ale protiprávní jednání, které nepožívá právní ochrany (viz rozsudky NSS z 24. 9. 2021, č. j. 10 As 367/2021-13, nebo z 29. 9. 2021, č. j. 10 As 380/2021-13). Újma někoho jiného či společnosti může spočívat i v ohrožení veřejného zájmu na řádném, efektivním a hospodárném fungování veřejné správy, neboť opakované, systematické a úmyslné zneužívání práva může bránit správním orgánům rozhodovat o veřejných subjektivních právech jiných osob, v důsledku čehož jim může vzniknout újma (přiměřeně viz usnesení NSS z 30. 3. 2017, č. j. 1 As 126/2017-9). V případě přestupkových řízení může do popředí vstupovat i veřejný zájem na potrestání pachatele. V této souvislosti NSS ve výše cit. rozsudku č. j. 1 Afs 107/2004-48 připomněl, že
„úkolem práva jako společenského normativního systému je zabezpečit reprodukci společnosti, a tedy vůbec i její řádné fungování. Aby společnost nebyla pouhým souhrnem autonomních individuí, sledujících výlučně své vlastní zájmy, potřeby a toliko svůj prospěch, a nerespektujících zájmy, potřeby a prospěch ostatních, resp. celku, musí ve společnosti existovat i určitá shoda ohledně základních hodnot a pravidel vzájemného soužití.“
Jestliže se těmito pravidly adresáti práv zcela úmyslně neřídí, a naopak záměrně usilují o jejich popření, nemusí jejich jednání požívat právní ochrany.
V každém případě je nutné podle kasačního soudu zajistit účastníkům řízení alespoň základní procesní standard. Na druhou stranu však správní orgány nejsou podle NSS povinné činit zjevně zbytečné úkony. Nemusí tedy např. vyzývat k odstranění vad, jestliže je zřejmé, že příslušný správní orgán účastníka řízení, který se na něj či na jiné správní orgány obrací v podstatě sériovými podáními, o zákonných náležitostech podání již v minulosti opakovaně poučil (srov. rozsudek NSS z 30. 11. 2019, č. j. 3 As 338/2019-61, přiměřeně pak rozsudek NSS z 18. 12. 2018, č. j. 4 As 113/2018-39). NSS tak právě v této dimenzi poskytl návod, jakým způsobem by se měly správní orgány vypořádávat se šikanózními podáními některých účastníků správních řízení, aby přitom dostály onoho kasačním soudem požadovaného řádného procesního standardu.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha⛘