Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatele: Mgr. L. H., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: nezl. F. M., zastoupen JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Kozí 916/5, Praha, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN,
[1] | Navrhovatel se návrhem ze dne 23. 4. 2021 doručeným Nejvyššímu správnímu soudu téhož dne domáhal zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN (dále též „původní mimořádné opatření“) pro nezákonnost. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené koronavirem SARS-CoV-2․ Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest. |
[2] | Napadené mimořádné opatření bylo ke dni 19. 4. 2021 změněno opatřením obecné povahy č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, a poté s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno opatřením obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN. Podáním ze dne 13. 5. 2021 navrhovatel navrhl, aby soud připustil změnu návrhu tak, že namísto zrušení původního mimořádného opatření vysloví v souladu s § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“), že napadené mimořádné opatření bylo nezákonné, resp. nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, anebo bylo vydáno v důsledku překročení pravomoci ze strany odpůrce. |
[3] | Nejvyšší správní soud vzal uvedenou změnu návrhu na vědomí. Dále se zabýval otázkou, zda lze návrhu na vyslovení nezákonnosti (v širším slova smyslu) napadeného mimořádného opatření odpůrce vyhovět s ohledem na to, že svým rozsudkem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, již vyslovil (na návrh jiného navrhovatele) v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, že napadené mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem. |
[4] | K otázce, jak postupovat v případě, že návrh směřuje proti opatření, u kterého již byla deklarována nezákonnost, se přitom Nejvyšší správní soud již vyjádřil, a to v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43. Zde konstatoval, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení. |
[5] | Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od uvedeného usnesení a v zájmu zachování jednotnosti judikatury jeho závěry přebírá i pro tuto věc. |
[6] | Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. |
[7] | Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné povahy nebo jeho část (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým zákonem ostatně odpovídá i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení o návrhu na zrušení tohoto mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení (§ 13 odst. 5 pandemického zákona). |
[8] | Pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat mimořádné opatření vydané podle pandemického zákona nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, které v průběhu řizení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§ 13 odst. 4 pandemického zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum zákonnosti napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy, protože soud může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133). |
[9] | Nicméně i deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. To je dáno zejména obecně vymezeným okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného opatření obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li překročena pravomoc nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho adresátů. |
[10] | Účinky deklaratorního výroku proto také dopadají na ty adresáty daného opatření obecné povahy, kteří proti němu podali souběžně u soudu návrh na vyslovení jeho nezákonnosti, pakliže se domáhali deklarace nezákonnosti v rozsahu, který odpovídá výroku rozsudku deklarujícímu nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti s účinky erga omens (viz obdobně k materiálnímu vyprázdnění přezkumu správního rozhodnutí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013 - 60). Jak již totiž bylo řečeno, deklaratorní výrok ve smyslu § 13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, a tedy i vůči dalším navrhovatelům. Proto je třeba tyto návrhy odmítnout stejně jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože nezákonnost daného opatření či jeho části již byla deklarována s účinky vůči všem jeho adresátům. |
[11] | Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval. Je v tomto ohledu nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní pochybení při jeho přijímání nebo z hmotněprávních důvodů. Nebyla-li totiž dána pravomoc či působnost pro jeho přijetí nebo nebylo-li opatření přijato zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části z hmotněprávních důvodů, případně jeho nepřiměřenost, a naopak. Ve všech těchto případech by totiž v případě existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření, a proto odpadnutí předmětu řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími navrhovateli. Není proto důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti. Tento postup je i v souladu se zásadou hospodárnosti soudního řízení, neboť v opačném případě by mohly být posuzovány i tisícovky obdobných návrhů, aniž by to navrhovatelům mohlo přinést jakékoliv lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo docíleno již první deklarací nezákonnosti (viz usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43). |
[12] | V nyní projednávané věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, bylo v rozporu se zákonem. Jak však bylo výše uvedeno, Nejvyšší správní soud již rozsudkem č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, deklaroval nezákonnost napadeného mimořádného opatření. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají i na navrhovatele v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem I. tak, že návrh navrhovatele odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Obdobně postupoval soud i v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43. |
[13] | O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem II. shodně jako v uvedeném usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, tedy v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut. Ani v tomto ohledu neshledal Nejvyšší správní soud důvod se jakkoliv odchýlit. |
[14] | Výrok III. ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoba zúčastněná na řízení neplnila žádné povinnosti, které by jí soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává. |
[15] | Podle § 10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí, že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku IV. tohoto usnesení, tedy že navrhovateli vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené souladu s § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích. P ou č e n í: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné. |
JUDr. Tomáš Foltas předseda senátu