Nejvyšší správní soud: Určení odvolacího orgánu příspěvkové organizace kraje při poskytování informací
§ 178 SpŘ
§ 20 odst. 5 SvInf
§ 97 odst. 1 písm. a), odst. 3 SŘS
Jestliže nelze určit nadřízený orgán příspěvkové organizace kraje v oblasti poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím podle § 178 SpŘ, je dle § 20 odst. 5 SvInf dána příslušnost k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace kraje Úřadu pro ochranu osobních údajů.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 16. 2. 2022, č. j. Komp 3/2021-26
K věci: Žadatel se obrátil na Správu a údržbu silnic Jihočeského kraje s žádostí o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím („SvInf“). Jeho žádost byla odmítnuta, přičemž rozhodnutí obsahovalo poučení o možnosti podat odvolání, o kterém rozhoduje Úřad pro ochranu osobních údajů (ÚOOÚ). Žadatel podal odvolání k ÚOOÚ, ten však vyslovil svou nepříslušnost k přijetí a projednání odvolání, když uvedl, že o podaném odvolání má rozhodovat Krajský úřad Jihočeského kraje (KÚ). KÚ vyjádřil svůj nesouhlas s takovým určením orgánu příslušného k rozhodnutí o odvolání a ÚOOÚ posléze také setrval na svém právním názoru, že orgánem příslušným k vyřízení odvolání je KÚ. Proto KÚ následně podal k NSS kompetenční žalobu podle § 97 odst. 1 písm. a) a odst. 3 SŘS. V žalobě uvedl, že v případě příspěvkových organizací územních samosprávných celků správní řád nestanoví, který orgán je nadřízeným orgánem. Pokud není možné nadřízený orgán určit dle pravidel v § 178 SpŘ, plní funkci nadřízeného orgánu ÚOOÚ. Tato situace nastala dle KÚ i v tomto případě – poukázal na rozsudek KS v Brně z 3. 2. 2012, č. j. 30 A 118/2010-46, a rozsudek NSS z 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010-60, podle nichž je nadřízeným orgánem příspěvkové organizace územního samosprávného celku rada územního samosprávného celku; upozornil nicméně, že tato rozhodnutí byla přijata před účinností zákona č. 111/2019 Sb. KÚ v žalobě poukázal rovněž na rozsudky NSS z 24. 6. 2021, č. j. Komp 2/2020-44, a z 27. 7. 2021, č. j. Komp 3/2020-35, v nichž NSS vyslovil, že v případě, kdy příspěvková organizace není správním orgánem a nevykonává vrchnostenskou správu, je odvolacím orgánem ÚOOÚ.
ÚOOÚ ve svém vyjádření ke kompetenční žalobě uvedl, že jeho sdělení, který orgán by mohl být příslušný k vyřízení odvolání, nebylo závazným právním názorem. Odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu nebylo předloženo KÚ, a nelze tedy dovozovat, že by vznikl právně relevantní negativní kompetenční spor. ÚOOÚ tedy rozhodoval výlučně o tom, že k postupu podle § 16 odst. 2 SvInf je příslušný jedině povinný subjekt. Dále uvedl, že KÚ se nesprávně domnívá, že ho ÚOOÚ považuje za nadřízený orgán. ÚOOÚ argumentoval pro svůj závěr tak, že nadřízený orgán lze určit dle § 178 odst. 2 SpŘ a je jím Jihočeský kraj. Rozsudky NSS č. j. Komp 2/2020-44 a Komp 3/2020-35 nelze podle ÚOOÚ vztáhnout na projednávanou věc, protože v nich byla povinným subjektem státní příspěvková organizace, konkrétně Česká centrála cestovního ruchu – CzechTourism. V dané věci se přitom jedná o příspěvkovou organizaci zřízenou územním samosprávným celkem. Vztah mezi zřizovatelem – státem a státní příspěvkovou organizací se liší od vztahu mezi zřizovatelem – územním samosprávným celkem a jím zřízenou příspěvkovou organizací. Podle § 27 odst. 11 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („ÚzmRoz“), provádí zřizovatel kontrolu hospodaření příspěvkové organizace, a to na základě povinnosti stanovené přímo zákonem. Příspěvkové organizace jsou zakládány k plnění svěřených úkolů, tedy k výkonu veřejné správy v širším slova smyslu. Přitom platí, že veřejnou správou ve smyslu § 178 odst. 2 SpŘ je nejen vrchnostenská, ale i nevrchnostenská správa, v projednávaném případě realizovaná prostřednictvím příspěvkové organizace. Proto má podle ÚOOÚ dotčený územní samosprávný celek postavení nadřízeného orgánu i ve smyslu § 178 odst. 2 SpŘ, neboť územní samosprávný celek (Jihočeský kraj) pověřil příspěvkovou organizaci výkonem veřejné správy na základě zákona a stanovil jí úkoly zřizovací listinou. Z rozsudků NSS, na něž odkázal KÚ, plyne postavení zřizovatele krajské či obecní příspěvkové organizace jako nadřízeného orgánu při postupech podle SvInf.
Z odůvodnění: NSS nejprve konstatoval, že se v projednávané věci nepochybně jednalo o záporný kompetenční spor ve smyslu § 97 a násl. SŘS, když první správní orgán (ÚOOÚ) měl za to, že není dána jeho pravomoc rozhodnout v určité věci a že je dána pravomoc druhého správního orgánu (KÚ), a tento závěr jasně vyjádřil v určitém správním aktu, zatímco druhý správní orgán vycházel z toho, že jemu pravomoc nepřísluší a že je dána pravomoc jiného správního orgánu (srov. usnesení NSS z 24. 4. 2009, č. j. Komp 3/2009-11)․ Argument ÚOOÚ, že sám nevyjádřil názor, že pravomoc náleží právě KÚ, nýbrž Jihočeskému kraji, nebyl relevantní, když v usnesení výslovně popřel svou příslušnost. Podstatná byla skutečnost, že ÚOOÚ zároveň s postoupením údajně příslušnému správnímu orgánu k provedení úkonů předcházejících předání spisu odvolacímu orgánu vyjádřil ve formálním aktu právní názor o své nepříslušnosti. Jiný výklad by podle NSS znamenal jen oddálení autoritativního vyřešení kompetenčního sporu, jehož existence je již v této fázi zřejmá. Je tudíž zjevné, že kompetenční spor se vede mezi orgánem územní samosprávy na jedné straně a správním úřadem na straně druhé ve smyslu § 97 odst. 1 písm. a) SŘS.
Otázkou, zda lze určit nadřízený orgán příspěvkové organizace dle pravidel § 178 SpŘ, se již NSS zabýval a rozhodl o ní v rozsudcích č. j. Komp 2/2020-44 a Komp 3/2020-35, které zmínil KÚ. Takto vyslovené závěry jsou přitom aplikovatelné i v nyní projednávané věci, neboť povaha sporu je obdobná, byť šlo o příslušnost pro rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace státu jako povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace poté, co nabyla účinnosti novela provedená zákonem č. 111/2019 Sb. a na žalovaného přešla působnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí některých povinných subjektů o odmítnutí informace. V posuzované věci je povinným subjektem příspěvková organizace Jihočeského kraje, což však na podstatě právních závěrů ve výše uvedených rozsudcích nic nemění. NSS se tak neztotožnil s argumentací ÚOOÚ, že v projednávaném případě existují podstatné rozdíly v postavení státních příspěvkových organizací na jedné straně a příspěvkových organizací územních samosprávných celků na straně druhé. Všechny jsou zakládány k plnění úkolů veřejné správy, avšak toliko nevrchnostenské povahy, a to ke správě majetku zřizovatelského subjektu (fiskální správa) nebo poskytování veřejných služeb (pečovatelská správa), případně k obojímu. Výkon veřejné moci (vrchnostenské správy) přísluší jen tomu, o kom tak stanoví zákon. Ani argument ÚOOÚ, že veřejnou správou ve smyslu § 178 odst. 2 SpŘ je nejen vrchnostenská, ale i nevrchnostenská správa, v projednávaném případě realizovaná prostřednictvím příspěvkové organizace, nijak neodlišuje postavení komunálních či krajských organizací od organizací státních. Z § 16 odst. 3 SvInf vyplývá, že o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace rozhoduje nadřízený orgán povinného subjektu. S ohledem na § 20 odst. 4 SvInf se nadřízený orgán určuje podle § 178 SpŘ. Podle § 20 odst. 5 SvInf platí, že nelze-li podle § 178 SpŘ nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení ÚOOÚ. Do současného znění bylo toto ustanovení vloženo zákonem č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů, který nabyl účinnosti 24. 4. 2019. Podle přechodného ustanovení v čl. XVI tohoto zákona se do 1. 1. 2020 postupuje podle § 16 a 20 SvInf v dosavadním znění. Později se tedy postupuje podle nyní platného a účinného § 20 odst. 5 SvInf, a to i v řízeních zahájených před tímto datem (srov. rozsudky NSS z 19. 11. 2020, č. j. 10 As 244/2020-40, a z 30. 10. 2020, č. j. 4 As 155/2020-42).
Správa a údržba silnic Jihočeského kraje při realizaci úkolů, pro jejichž plnění byla zřízena, podle NSS nevykonává veřejnou správu autoritativními formami, na jejichž procesní realizaci dopadá správní řád. Správním orgánem, který realizuje působnost v oblasti veřejné správy ve smyslu § 1 SpŘ, je Správa a údržba silnic Jihočeského kraje právě jen při vyřizování agendy dle SvInf. Žádný zákon přitom nestanoví její nadřízený orgán v procesním postavení správního orgánu ani orgán, který by nad ní měl vykonávat dozor v instančním smyslu slova. Kontrolní roli ve finančním a organizačním smyslu, jež u příspěvkové organizace Správa a údržba silnic Jihočeského kraje náleží jejímu zřizovateli a jež je jedním z kritérií pro subsumpci pod kategorii veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 SvInf, je třeba odlišit od dozoru dle § 178 odst. 1 SpŘ, jehož účelem je určení druhé instance pro postup při realizaci vrchnostenské veřejné správy v mezích věcné působnosti správního řádu. Neexistují-li zákonná ustanovení, na základě nichž by bylo možné určit nadřízený orgán dle pravidel zakotvených v § 178 SpŘ, ani zákonná ustanovení, která by určovala orgán příslušný k rozhodnutí o odvolání proti jejím rozhodnutím, či orgán, který nad ním vykonává dozor v procesním smyslu slova, nemůže jím být Jihočeský kraj. Ten ji sice rozhodnutím zastupitelstva zřídil jako svoji příspěvkovou organizaci, uložil jí úkoly spočívající ve správě a údržbě silnic, nikoli však výkon vrchnostenské veřejné správy, resp. výkon působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu správního řádu, a proto nemůže být určen jako nadřízený orgán dle § 178 odst. 2 in fine SpŘ. NSS tak uzavřel, že podle § 178 SpŘ nelze nadřízený orgán Správy a údržby silnic Jihočeského kraje v oblasti poskytování informací podle SvInf určit, proto je dle § 20 odst. 5 SvInf k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí příspěvkové organizace kraje příslušný ÚOOÚ.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: NSS v projednávané věci hned v úvodu a s větší oklikou ve vztahu k jádru řešeného kompetenčního sporu zdůraznil, že Správa a údržba silnic Jihočeského kraje je povinným subjektem podle § 2 odst. 1 SvInf, neboť splňuje kritéria pro určení povinného subjektu jako tzv. veřejné instituce, byť tato otázka nebyla v projednávané věci mezi účastníky řízení vůbec sporná. Do značné míry tak bez zjevného důvodu poměrně obšírně upozornil na výklad pojmu veřejná instituce ze strany ÚS i NSS (srov. např. nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, nebo rozsudek NSS z 3. 8. 2017, č. j. 6 As 43/2017-46), a to s ohledem na princip transparentnosti, na němž je založena právní úprava svobodného přístupu k informacím, a charakter územních samosprávných celků jako veřejnoprávních korporací vykonávajících podstatnou část veřejné správy. Podle NSS je tedy třeba identifikační kritéria pro veřejné instituce shodně jako v případě příspěvkových organizací státu aplikovat také na organizace zřízené územním samosprávným celkem. Příspěvkovou organizaci územního samosprávného celku zřizuje územní samosprávný celek k plnění svých úkolů (§ 27 odst. 1 ÚzmRoz), když o jejím vzniku vydává zřizovací listinu (§ 27 odst. 2 ÚzmRoz). NSS k naplnění kritérií veřejné instituce v projednávané věci dále uvedl, že příspěvková organizace kraje Správa a údržba silnic Jihočeského kraje byla zřízena veřejnoprávním aktem orgánu územního samosprávného celku, rovněž její statutární orgán je ustavován rozhodnutím orgánu územního samosprávného celku, úkoly, jež jsou příspěvkové organizaci uloženy, lze považovat za veřejné úkoly, a zřizující územní samosprávný celek je oprávněn provádět dohled ve smyslu kontroly hospodaření a nakládání s majetkem. Příspěvková organizace Správa a údržba silnic Jihočeského kraje proto podle tohoto „fakultativního“ závěru NSS představuje veřejnou instituci ve smyslu § 2 odst. 1 SvInf.
Teprve v návaznosti na takto robustní, nikoliv ovšem nutné entrée přistoupil NSS k deklaraci věcné příslušnosti ÚOOÚ. NSS v rozsudku č. j. Komp 2/2020-44 zdůraznil, že § 178 odst. 1 SpŘ je třeba interpretovat s ohledem na působnost ve smyslu § 1 odst. 1 a 3 SpŘ, podle nichž správní řád upravuje postup správních orgánů při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, a nevztahuje se tak na právní jednání prováděná správními orgány v nevrchnostenské sféře. Již ve svém rozsudku z 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011-64, NSS rovněž uvedl, že pro určení nadřízeného orgánu podle § 178 odst. 1 SpŘ je zásadně třeba pozitivní zákonné úpravy. Tedy pro závěr, že nadřízený orgán pro účely instančního postupu dle SvInf lze určit dle pravidel § 178 SpŘ, zákon musí určit orgán, který má být nadřízeným správním orgánem jiného správního orgánu, nebo orgán, který má rozhodovat o odvolání, popř. orgán, který má nad jiným správním orgánem vykonávat dozor. Tuto vlastnost po novele SvInf provedené zákonem č. 111/2019 Sb. nelze pouze dovozovat. Proto také NSS pro nyní projednávanou věc odmítl využít závěry rozsudku KS v Brně č. j. 30 A 118/2010-46 a rozsudku NSS č. j. 4 As 40/2010-60, na něž odkazovali oba účastníci sporu a podle nichž nadřízeným orgánem příspěvkové organizace územního samosprávného celku měla být rada územního samosprávného celku.
NSS v projednávané věci jinak svá východiska obdobně jako v nyní komentovaném rozsudku strukturoval již ve svých rozsudcích z 18. 9. 2007, č. j. 6 As 28/2007-119; z 11. 2. 2015, č. j. 1 As 239/2014-39, či z 22. 6. 2021, č. j. Komp 2/2020-49.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha