Nejvyšší správní soud: Zajištění dopravní obslužnosti krajem jako veřejná správa
§ 4 odst. 1 písm. a), § 82 SŘS
§ 2, § 3 odst. 1 až 3 DopObsl
§ 14 odst. 4 KZř
Kraj vůči jiným subjektům než dopravcům vystupuje jako nositel veřejnoprávní pravomoci, neboť plní veřejnoprávní povinnost zajišťovat na svém území dopravní obslužnost v zákonem stanoveném rozsahu. Zajišťování dopravní obslužnosti je tak činností, která spadá do oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 31. 5. 2023, č. j. 6 As 285/2022-83
K věci: Statutární město Kladno se jako žalobce domáhalo žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, aby KS v Praze určil, že zásah Krajského úřadu Středočeského kraje (KÚ) spočívající v omezení dopravní obslužnosti od 1. 9. 2022 na základě aplikace standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje je nezákonný. Omezení se týkalo vyjmenovaných autobusových linek a linek městské hromadné dopravy (MHD) Kladno. Žalobce dále požadoval, aby KS zakázal KÚ v uvedeném zásahu pokračovat, a přikázal mu obnovit rozsah dopravní obslužnosti ve stavu před zásahem.
Správní soud žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalované jednání nemůže být z povahy věci zásahem ve smyslu § 82 SŘS. Poukázal na to, že při zajišťování dopravní obslužnosti žalobce ani Středočeský kraj nevystupují v roli vykonavatelů pečovatelské nevrchnostenské veřejné správy. Kraj proto vůči obci nemůže vystupovat ve vrchnostenském postavení jako správní orgán a obec vůči kraji nemá žádná veřejná subjektivní práva. Obcím nesvědčí právo na zajištění dopravní obslužnosti. Zároveň způsob, jakým kraj zajišťuje dopravní obslužnost, žádným způsobem nezasahoval do práva žalobce na samosprávu. Dále konstatoval, že podstatou sporu mezi žalobcem a Středočeským krajem byl rozsah kompetencí při zajišťování dopravní obslužnosti, a odkázal žalobce na řízení ve sporech o rozsah kompetencí orgánů územní samosprávy před ÚS.
Žalobce podal proti usnesení o odmítnutí žaloby kasační stížnost. Upozorňoval, že kompetence při zajišťování dopravní obslužnosti jsou rozděleny mezi kraje a obce, přičemž adresátem standardů dopravní obslužnosti nově zaváděných na území Středočeského kraje byl právě žalobce, který ze své podstaty sdružuje zájmy svých občanů na zajištění dopravní obslužnosti. Zásah kraje přitom spočíval zejména v nátlakové strategii provázející zavádění standardů. Kraj po žalobci požadoval, aby hradil dopravní obslužnost, kterou má na své náklady plně zajišťovat kraj, s tím, že jinak dojde k omezení zákonného rozsahu dopravní obslužnosti; v další fázi pak dal krajskému koordinátorovi dopravy pokyn k omezení dopravní obslužnosti právě ve vztahu k městu Kladnu, což žalobce považoval za určitou formu trestu za neakceptování návrhu kraje. Dále poukazoval na načasování omezení dopravní obslužnosti k 1. 9., kdy pravidelně dochází k významnému nárůstu přepravní poptávky. Omezení jednotlivých linek mělo dopad i do MHD zajišťované výlučně žalobcem. Pro aktivní žalobní legitimaci stačí skutkově podložené tvrzení o zásahu do práv žalobce, což KS pominul, když kraj skutečně zasáhl do práv žalobce, zejména do práva na samosprávu v podobě autonomního nakládání s finančními prostředky alokovanými v obecním rozpočtu, neboť si vynucoval, aby žalobce hradil výdaje, které mají být v souladu se zákonem vynakládány z rozpočtu kraje. Zprostředkovaně tak bylo zasaženo i právo žalobce vlastnit majetek. Kraj zasáhl rovněž do práva města Kladna na samosprávu v podobě samostatného zajišťování dopravní obslužnosti ve svém územním obvodu, a to s ohledem na vyřazení linek MHD ze systému Pražské integrované dopravy. Žalobce navíc jako územně samosprávný celek reprezentuje zájmy svých občanů. Argumentem ad absurdum by se kraj mohl zcela zříci zajišťování dopravní obslužnosti a přenést ji na obce, popř. takto postupovat i ve vztahu k jiným svým úkolům. Žalobce přitom nemohl dopravní obslužnost zajistit vlastními silami, neboť k tomu potřebuje souhlas kraje. Navíc by tak prohloubil majetkovou újmu, která mu již nyní vzniká. Byly tak naplněny všechny podmínky pro podání zásahové žaloby. Nadto lze aplikovat § 14 odst. 4 KZř, podle něhož může obec podat žalobu proti zásahu do své samostatné působnosti ze strany kraje.⛘
Kraj označil kasační stížnost za nedůvodnou, když žalobce neuvedl, jak konkrétně byla zhoršena dopravní obslužnost, jak se to dotklo cestujících a zda se tyto změny vůbec týkají územního obvodu žalobce. Samotný fakt, že některé spoje jedou jinak než dříve, neznamená, že jde o nezákonný zásah. Ve skutečnosti i po provedení sporných změn činila nabídka přepravních výkonů vždy více než 90 % původních hodnot. Nelze přitom dovozovat, že by § 3 odst. 2 DopObsl krajům ukládal konkrétní vymahatelnou právní povinnost zajišťovat dopravní obslužnost, když se jedná jen o kompetenční normu. Žádný právní předpis nestanoví konkrétní parametry zajišťované dopravní obslužnosti, takže je na uvážení kraje v samostatné působnosti, jak přistoupí k naplnění zákona o veřejných službách v přepravě. Kraj tedy nemá vůči obci ani cestující veřejnosti žádnou vymahatelnou povinnost. Veřejné služby v přepravě slouží všem, nikoli pouze občanům daného územního samosprávného celku, a proto odmítl argumentaci žalobce ohledně agregace zájmů jeho občanů. Dopravní obslužnost na Kladensku je tak zajišťována plně v souladu s DopObsl.
Z odůvodnění: NSS shledal kasační stížnost důvodnou jak ve vztahu k otázce dotčení veřejných subjektivních práv žalobce, tak k pojetí zajišťování dopravní obslužnosti jako výkonu veřejné správy. Napadené usnesení proto zrušil a věc vrátil KS v Praze k novému projednání.
Z § 3 odst. 2 DopObsl vyplývá, že zákon kraji ukládá povinnost, nikoli oprávnění, zajišťovat dopravní obslužnost na svém území. Má-li kraj povinnost zajistit na svém území dopravní obslužnost, nelze dospět k jinému výkladu, než že tak musí učinit v rozsahu odpovídajícím definici v § 2 DopObsl. Obce mají povinnost zajišťovat dopravní obslužnost primárně na svém území, a to nad rámec dopravní obslužnosti kraje, přičemž většinou tak budou činit v rámci linek MHD. Jelikož mohou zajišťovat dopravní obslužnost i mimo svůj územní obvod, lze dovodit, že se v určitém rozsahu podílejí i na zajišťování dopravní obslužnosti kraje, jejich role je však v tomto směru pouze podpůrná. Hlavní úlohu v zajišťování dopravní obslužnosti na regionální úrovni mají kraje. Navíc je zřejmé, že obec má oprávnění, nikoli povinnost, zajišťovat dopravní obslužnost mimo svůj územní obvod, přičemž tak může činit pouze se souhlasem kraje. V tomto směru se jeví zkratkovitou úvaha KS, že „neudělením souhlasu kraj nemůže z vrchnostenské pozice obci zajišťování dopravní obslužnosti mimo její územní obvod zakázat“․ Kraj sice vůči žalobci při zajišťování dopravní obslužnosti nevystupuje ve vrchnostenské pozici, nicméně poskytování dopravní obslužnosti ze strany obce mimo její územní obvod bez souhlasu kraje zákon neumožňuje. Nutnost souhlasu kraje se zajišťováním dopravní obslužnosti obcí mimo její územní obvod se nejeví jako nelogická, neboť koordinační úlohu při zajišťování dopravní obslužnosti na úrovni kraje plní právě kraje.
Kasační soud následně učinil dílčí závěr, že žalobce se jako obec žalobou domáhal ochrany svého veřejného subjektivního práva. Závěr KS, který v tomto směru shledal nedostatek podmínek řízení, proto nemohl obstát. Žalobce je coby obec veřejnoprávní korporací, tedy právnickou osobou, jíž svědčí ústavně zaručené veřejné subjektivní právo na územní samosprávu. Úkolem správních soudů je přitom poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob (viz např. rozsudky NSS z 19. 8. 2010, č. j. 2 As 52/2010-59, či z 12. 10. 2022, č. j. 6 As 68/2022-70).
Za nesprávný označil NSS i právní názor KS, že Středočeský kraj při zajišťování dopravní obslužnosti nejednal jako správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) SŘS, tedy jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. KS vyšel z předpokladu, že použitý pojem „veřejná správa“ zahrnuje především vrchnostenskou správu. Judikaturní vývoj poslední doby však tento předpoklad do značné míry relativizuje s ohledem na velmi složité uspořádání moderní veřejné správy. Ostatně již v rozsudku z 30. 4. 2011, č. j. 1 As 102/2010-80, NSS uvedl, že
„jednotná a ustálená definice veřejné správy neexistuje s ohledem na nemožnost komplexně postihnout tak složitý jev, jakým je správa“.
Zařazení dopravní obslužnosti do oblasti pečovatelské veřejné správy však samo o sobě neznamená, že nemůže jít současně o vrchnostenskou správu. A neznamená to ani, že nemůže jít o veřejnou správu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS. To, zda je určité jednání výkonem veřejné správy, je však třeba posuzovat objektivně, bez ohledu na postavení konkrétního žalobce. Zajišťování dopravní obslužnosti navíc vykazuje řadu prvků, pro které by je bylo možné označit i za výkon vrchnostenské veřejné správy. V tomto ohledu lze KS vytknout, že se prakticky vůbec nezabýval povahou této činnosti. Přinejmenším nerozlišil dvě fáze, do nichž zákon rozděluje zajišťování dopravní obslužnosti. Tou první je dopravní plánování, jež kraje provádějí prostřednictvím plánů dopravní obslužnosti území. Tato fáze je bezesporu výkonem vrchnostenské veřejné správy. Kraj zde autoritativně stanoví rozsah dopravní obslužnosti, kterou bude následně zajišťovat. Sice tím ukládá povinnosti primárně sám sobě, zároveň však konkretizuje rozsah veřejných služeb v přepravě, a tím do jisté míry i základní rozsah práv a povinností dalších subjektů, kterých se veřejné služby v přepravě týkají, tedy zejména dopravců a cestujících. Na dopravní plánování se bezesporu uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Kraj vystupuje sám jako výlučný nositel určité zákonem stanovené kompetence, nejedná s jinými jako rovnoprávný účastník právních vztahů a je ve své činnosti omezen zákonným vymezením pojmu dopravní obslužnost.
Na dopravní plánování navazuje vlastní zajištění dopravní obslužnosti prostřednictvím zajištění dopravce, popř. poskytování přepravních služeb přímo krajem. V této fázi je třeba rozlišovat několik typů právních vztahů, zejména vztah mezi dopravcem a krajem (obcí) coby objednatelem přepravních služeb, který má soukromoprávní povahu, a tudíž spadá mimo dosah správního soudnictví. Soukromoprávní povahu má bezesporu i právní vztah mezi dopravcem poskytujícím na základě smlouvy s krajem veřejné služby v přepravě. Naproti tomu kraj vůči jiným subjektům než dopravcům i v této fázi vystupuje jako nositel veřejnoprávní pravomoci, neboť stále plní veřejnoprávní povinnost zajišťovat na svém území dopravní obslužnost v zákonem stanoveném rozsahu, ani v této rovině tedy nejsou přítomny žádné soukromoprávní prvky. Zajišťování dopravní obslužnosti je tak činností, která spadá do oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS.⛘
Dojde-li na hodnocení zákonnosti zajišťování dopravní obslužnosti ze strany Středočeského kraje, měl by KS zohlednit, že povinností kraje je zabezpečit odpovídající kapacitu přepravních služeb tak, aby byl naplněn požadavek § 2 DopObsl, nikoli zajišťovat dopravní obslužnost přesně dle představ žalobce či jiných dotčených osob. Při rozhodování o konkrétní podobě dopravní obslužnosti má kraj pochopitelně širokou míru uvážení, byť nikoli v tom směru, že by se mohl rozhodovat, zda vůbec bude dopravní obslužnost zajišťovat. V dalším řízení však bude muset KS zohlednit, že případná ochrana práva na samosprávu kraje by mohla znamenat zásah do práva na samosprávu obce, přičemž a priori upřednostnit jedno z nich pochopitelně není možné.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: NSS se v komentované věci ztotožnil s KS jen v tom, že zákon svěřuje zajišťování dopravní obslužnosti krajům i obcím, a to v jejich samostatné působnosti, a dále v závěru, že zajišťování dopravní obslužnosti představuje výkon pečovatelské veřejné správy, jak tento vychází z usnesení zvláštního kompetenčního senátu z 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-82. Podstatou žaloby přitom bylo zejména zajišťování dopravní obslužnosti na úrovni Středočeského kraje, konkrétně zajištění dopravního spojení z Kladna do Prahy a zpět, které leží na bedrech tohoto kraje, nikoli obcí, které se nacházejí v jeho územním obvodu. NSS přitom dal za pravdu žalobci v tom, že se v projednávaném případě oprávněně domáhal ochrany před zásahem do své samostatné působnosti, jehož se dopouštěl Středočeský kraj ve své samostatné působnosti, neboť takové jednání spadalo také do rozsahu § 14 odst. 4 KZř. Zároveň odmítl právní názor KS, že i pro uplatnění tohoto ustanovení je třeba vrchnostenské postavení kraje vůči obci, neboť
„(s)amostatná působnost obcí a krajů je vzájemně autonomní, každý z těchto samosprávných subjektů vykonává své vlastní záležitosti, obce přitom nejsou krajům ani jejich orgánům podřízené, vzájemně jsou při výkonu své působnosti nezávislé“. (srov. Kopecký, M. Právní postavení obcí a krajů. Základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017, komentář k § 2).
Přijatý výklad NSS podporuje nález ÚS z 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, z něhož vyplývá, že posouzení zákonnosti postupu kraje při zajišťování dostupných sociálních služeb je úkolem správních soudů, přičemž vhodným procesním prostředkem je právě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Tento nález je tedy postaven na implicitním předpokladu, že poskytování sociálních služeb je výkonem vrchnostenské veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS (srov. obdobně rozsudky NSS z 30. 10. 2014, č. j. 4 Ads 134/2014-29, a z 27. 1. 2016, č. j. 4 Ads 85/2015-57). NSS v navazujícím rozsudku z 9. 5. 2019, č. j. 3 Ads 151/2016-117, uvedl, že
„zákon ukládá krajům v obecné rovině povinnost zajistit na svém území dostupnost sociálních služeb, a to v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb. Základem pro zajištění sociálních služeb je tedy koncepční dokument schvalovaný orgány kraje v samostatné působnosti, od něhož se pak odvíjí další činnost kraje směřující k jeho realizaci.“
Tato činnost je přitom velmi podobná zajišťování dopravní obslužnosti, které zákon také krajům stanoví jako obecnou povinnost, přičemž základem je v tomto směru plán dopravní obslužnosti území. Zajišťování dopravní obslužnosti lze proto zařadit do stejné kategorie veřejné správy jako poskytování sociálních služeb, které judikatura považuje za veřejnou správu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS, a není tudíž důvod nahlížet na zajišťování dopravní obslužnosti odlišně. Ostatně z judikatury vyplývá, že za určitých okolností by pravomoci správních soudů podléhalo i zajišťování bydlení ze strany veřejné moci (viz rozsudek NSS z 30. 6. 2020, č. j. 7 As 40/2019-32). K charakteru veřejné správy NSS v rozsudku z 19. 6. 2018, č. j. 8 As 152/2016-47, také uvedl, že v moderní společnosti již nelze veřejnou správu kvalifikovat jen jako vrchnostenskou správu, protože její úkoly již vrchnostenskou správu daleko přesahují. Právě pečovatelská správa je odlišná od vrchnostenské i fiskální správy, a právě u ní proto vznikají největší pochybnosti o povaze konkrétního jednání veřejné moci. V odkazovaném rozsudku tak kasační soud podřadil pod pojem „veřejná správa“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) SŘS poskytnutí věcné pomoci nebo jednorázového peněžitého příspěvku dítěti, jemuž byl ukončen pobyt v zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy.
Své rozhodnutí v komentované věci kasační soud dále opřel o právní doktrínu; konstatoval, že § 2 DopObsl vymezuje obsah pojmu dopravní obslužnost jako zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu, přičemž vyjmenované instituce, zařízení a veřejné potřeby musejí být občanům zpřístupněny veřejnou dopravou vždy, aby se jednalo o dopravní obslužnost území (srov. Kovalčíková, D., Štandera, J. Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, k § 2).
Závěr, že právo na samosprávu je ústavně zaručené právo kolektivní povahy, jehož nositeli jsou územní samosprávné celky jako územní společenství občanů (srov. čl. 100 odst. 1 Ústavy), opřel NSS rovněž o odbornou literaturu. Uvedl, že územní samospráva je chápána jako ústavně zaručené subjektivní veřejné právo územních celků jako veřejnoprávních korporací (srov. Pospíšil, I. in Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2015).
Pro úplnost NSS v komentovaném rozhodnutí rovněž uvedl, že žalobou podle § 14 odst. 4 KZř zákonodárce nemohl mít na mysli spor o rozsah kompetencí orgánů územní samosprávy ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, na který žalobce odkazoval správní soud. Pravomoc rozhodovat tento typ kompetenčních sporů má totiž ÚS po celou dobu své existence a znovu ji vymezovat v KZř by postrádalo smysl. Podstatnější ovšem bylo, že rozhodování kompetenčních sporů podle čl. 87 Ústavy je komplementární k ochraně práva územních samosprávných celků na samosprávu prostřednictvím již zmíněné komunální ústavní stížnosti (viz nález ÚS z 25. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 5/04), přičemž není důvod nahlížet na jeho vztah k žalobě podle § 14 odst. 4 KZř odlišně. Kasační soud dále odkázal na subsidiární povahu řízení o kompetenčních sporech před ÚS, která brání věcnému projednání takového návrhu za předpokladu, že o něm může rozhodnout jiný orgán. To znamená, že pokud lze spor mezi statutárním městem Kladnem a Středočeským krajem rozhodnout v rámci řízení o správní žalobě na ochranu před zásahem do práva žalobce na samosprávu, nelze jej odkazovat na řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha⛘