1. | Účinky rozhodnutí ÚS o zrušení zákona; zveřejňování majetkových přiznání zastupitelů obcí a krajů |
čl. 89 odst. 1 Úst
§ 23, § 70 odst. 1 ZÚS
§ 13 odst. 3, § 14 odst. 1 písm. a) až c) StřZáj
Samotná skutečnost, že ÚS rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, ještě neznamená, že každé jeho použití představuje porušení základních práv a svobod nebo jiný neústavní následek. Naopak mohou existovat důvody, pro které by z ústavněprávních hledisek nemohlo obstát právě nepoužití takovéhoto zákona. Východiskem jakýchkoli úvah v tomto směru musí být konkrétní důvod neústavnosti zákona, jenž byl vyjádřen v nosných částech odůvodnění nálezu.
Nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 38/17, kterým byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) StřZáj ve znění účinném od 30. 6. 2018, a jehož vykonatelnost byla stanovena uplynutím dne 31. 12. 2020, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo dle § 13 odst. 3 vět první a druhé StřZáj každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném uvedeným zrušeným ustanovením.
Samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 StřZáj v období do 31. 12. 2020 způsobem dle § 13 odst. 3 vět první a druhé StřZáj, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v § 14b odst. 1 písm. a) až c) StřZáj, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 OdpŠk.
Stanovisko pléna ÚS z 29. 11. 2022, sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22
K věci: Na návrh II. senátu dle § 23 ZÚS ve věci jeho právního názoru pro řízení vedené pod sp. zn. II. ÚS 1877/22 přijalo plénum ÚS stanovisko, kterým se odchyluje od právního názoru IV. senátu ÚS vysloveného v nálezu sp. zn. IV. ÚS 579/22 ve věci plošného zveřejňování majetkových přiznání zastupitelů obcí a krajů. V tomto nálezu ÚS dospěl k závěru, že obecné soudy porušují právo dotčené osoby na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 LPS, pokud rozhodnou, že orgán veřejné moci postupující dle ustanovení zákona prohlášených nálezem sp. zn. Pl. ÚS 38/17 za neústavní (zde možnost každého bezplatně nahlížet do registru oznámení u vybraných osob prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti) v situaci, kdy byla vykonatelnost zrušujícího výroku odložena, se nedopouští nesprávného úředního postupu a žalobce nemá nárok na náhradu újmy, resp. na přiměřené zadostiučinění dle OdpŠk.
Z odůvodnění: Dle § 23 ZÚS předloží senát otázku k posouzení plénu, jestliže v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru vysloveného v nálezu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán. Projednání návrhu stanoviska pléna nebrání fakt, že stěžovatel vzal ústavní stížnost zpět. Předmětem řízení o návrhu na přijetí stanoviska pléna dle § 23 ZÚS je posouzení předložené otázky za účelem odchýlení se od právního názoru vysloveného v nálezu. Tato otázka je sice vždy předkládána v souvislosti s konkrétním řízením, nelze však přehlédnout, že řízení o stanovisku pléna slouží též sjednocování právních názorů jednotlivých senátů. Tím přispívá k naplnění tzv. objektivní funkce řízení o ústavní stížnosti spočívající ve vyjasnění výkladu ústavních předpisů a způsobu jejich promítnutí do použití podústavního práva či řešení významných společensko-právních otázek, které může posílit legitimní očekávání jako důležitou součást právní jistoty jednotlivců v budoucí jednotné rozhodování soudů v obdobných případech, a to i tam, kde nejde jen o ochranu subjektivního práva samotného stěžovatele. Předpoklady pro rozhodnutí o návrhu na přijetí stanoviska pléna vymezuje § 23 ZÚS a jsou posuzovány ke dni podání návrhu. Jsou-li splněny, pak závisí na rozhodnutí pléna, zda návrh stanoviska přijme, či nikoli. V tomto řízení se neuplatní § 77 ZÚS, který stanoví povinnost zastavit řízení o ústavní stížnosti, byla-li ústavní stížnost vzata zpět.
Pokud jde o obecné účinky zrušovacího nálezu na právní vztahy, uvádí ÚS, že Úst v čl. 87 odst. 1 písm. a) stanoví pravomoc ÚS rozhodovat o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušením zákona se rozumí pozbytí jeho platnosti vykonatelností nálezu, jež podle čl. 89 odst. 1 Úst a § 58 odst. 1 ZÚS nastává dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, ledaže ÚS stanoví dle čl. 89 odst. 1 Úst a § 70 odst. 1 ZÚS, že se nález stává vykonatelným jiným dnem, kterým by měl být zásadně den pozdější.
Zrušení zákona nálezem neznamená, že zrušený zákon nikdy nebyl platnou a účinnou součástí právního řádu. V rovině objektivního práva působí zrušení zákona ode dne, kdy se nález stal vykonatelným, přičemž právní následky v minulosti nastalých právních skutečností se nadále odvíjejí od zrušeného zákona; nejde přitom o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku. Při posouzení, zda se na právní skutečnosti nastalé před zrušením zákona nálezem použije právě zrušený zákon, se uplatní, není-li stanoveno jinak, obecná pravidla pro řešení střetu časové působnosti staré a nové právní úpravy (intertemporální pravidla), jež chrání právní jistotu adresátů zákonné úpravy a jejich důvěru v právo. Součástí těchto pravidel je zákaz zpětné působnosti právních předpisů (zákaz retroaktivity). Práva a povinnosti vzniklá na základě takto zrušeného zákona zůstávají nedotčena (§ 71 odst. 4 ZÚS).
Použití zákona, který byl zrušen nálezem nebo – byl-li již zrušen – jehož neústavnost byla vyslovena, ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti, může bránit důvod jeho neústavnosti. Avšak samotná skutečnost, že ÚS rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, ovšem ještě neznamená, že každé jeho použití představuje porušení základních práv a svobod nebo jiný neústavní následek. Naopak mohou existovat důvody, pro které by z ústavněprávních hledisek nemohlo obstát právě nepoužití takovéhoto zákona. Východiskem jakýchkoli úvah v tomto směru musí být konkrétní důvod neústavnosti zákona, jenž byl vyjádřen v nosných částech odůvodnění nálezu.
Ustanovení zákona předně může vyjadřovat více právních norem, z nichž pouze některé jsou neústavní (a tedy jen tyto nelze použít), což však s ohledem na znění tohoto ustanovení nic nemění na nutnosti jeho zrušení jako celku․ V jiných případech se neústavnost zákona nemusí vůbec týkat jím upravovaných právních vztahů, takže nebude dán ani důvod, aby takovýto zákon – navzdory své neústavnosti – nebyl ve vztahu k právním skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti v konkrétní věci použit. Dále se vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, při právním hodnocení v minulosti nastalých skutečností uplatní pouze za předpokladu, že ve vztahu k dotčenému jednotlivci nebude znamenat větší zásah do jeho subjektivních práv, než jaký by nastal, byl-li by tento zákon použit. Kromě toho vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, za účelem ochrany základních práv a svobod jednotlivce nepřichází v úvahu ani za situace, kdy by vedlo k nepřípustnému zásahu do základních práv a svobod jiných osob, jednajících v důvěře v zákon. Dále pro vyloučení použití neústavního zákona není podstatné, zda mělo řízení o zrušení zákona s ohledem na osobu navrhovatele povahu abstraktní či konkrétní kontroly ústavnosti. V obou případech se totiž závaznost vykonatelného nálezu dle čl. 89 odst. 2 Úst ve vztahu ke všem orgánům veřejné moci uplatní stejným způsobem. Přitom možné následky zrušení zákona pro jeho použitelnost ve vztahu k již nastalým právním skutečnostem posuzuje ÚS i při rozhodování o odkladu vykonatelnosti svého nálezu. Odklad vykonatelnosti znamená, že v mezidobí bude zrušený zákon nadále platnou a účinnou součástí právního řádu, která bude také použitelná; jinak by odklad postrádal smysl. Platí však, že je-li důvodem neústavnosti zákona rozpor s ústavně zaručenými základními právy a svobodami, pak je povinností ÚS při rozhodování o odkladu vykonatelnosti zohlednit následky dočasného ponechání takovéhoto zákona v platnosti vůči dotčeným jednotlivcům. Rozhodne-li ale ÚS o odkladu vykonatelnosti, je zákon dále použitelný.
Uvedené závěry týkající se vyloučení použitelnosti zrušeného zákona nebo jeho ustanovení jsou rozhodné i pro výklad § 71 odst. 2 ZÚS, který upravuje následek zrušovacího nálezu vůči již vydaným pravomocným rozhodnutím. Podle tohoto ustanovení zůstávají pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního předpisu, který byl zrušen (s výjimkou rozsudku vydaného v trestním řízení, u něhož je podle § 71 odst. 1 ZÚS možná obnova řízení), nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí však nelze vykonávat. Překážku vykonatelnosti plynoucí z tohoto ustanovení je třeba vykládat v tom smyslu, že se uplatní jen v případech použití neústavního právního předpisu, na které dopadají důvody neústavnosti vymezené v odůvodnění jeho nálezu. Závěr o nevykonatelnosti rozhodnutí se tudíž neuplatní bez dalšího; nepostačuje pouhý fakt, že zákon nebo jeho ustanovení byly nálezem zrušeny. Podstatné je, zda důvod jeho zrušení nebo vyslovení jeho neústavnosti zpochybňuje – po zvážení všech dalších relevantních hledisek, včetně proporcionality takového následku s ohledem na základní práva a svobody jiných osob či jiný ústavně aprobovaný veřejný zájem – ústavnost rozhodnutí orgánů veřejné moci, jež byla vydána na jeho základě. Následek předvídaný v § 71 odst. 2 ZÚS se tak uplatní jen v těch případech, kdy by obecný soud nebo jiný orgán veřejné moci nemohl neústavní právní předpis použít, jestliže by rozhodoval ve věci teprve poté, co by již byl vysloven závazný právní názor v odůvodnění nálezu.
Proto má-li obecný soud použít zákon, jehož nesoulad s ústavním pořádkem zjistil ÚS v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, případně o návrhu na vyslovení neústavnosti již zrušeného zákona, musí vždy zvažovat, zda jeho použití nebrání s ním spojený zásah do základních práv a svobod jednotlivce. V tom je vázán závazným právním názorem ohledně důvodu jeho neústavnosti, který ÚS vyslovil v odůvodnění nálezu, jímž byl zákon zrušen nebo jímž byla vyslovena jeho neústavnost. Vyloučení použití neústavního zákona, případně přímé použití ústavní normy, v konkrétním případě nesmí znamenat větší zásah do práv dotčeného jednotlivce nebo nepřiměřený zásah do základních práv a svobod jiných osob či jiného ústavně aprobovaného veřejného zájmu, tedy nesmí vést k jinému neústavnímu následku, který by takovýto postup vylučoval. V praxi ÚS není neobvyklé, že takovéto posouzení je – alespoň v obecné rovině – již součástí odůvodnění jeho zrušovacího nálezu, a tím součástí v něm obsaženého závazného právního názoru.
V konkrétní věci to znamená, že nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17, kterým byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) StřZáj ve znění účinném od 30. 6. 2018 a jehož vykonatelnost byla stanovena uplynutím dne 31. 12. 2020, neměl za následek nezákonnost postupu Ministerstva spravedlnosti, které jako správce registru oznámení v období od vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů do dne jeho vykonatelnosti dále umožňovalo dle § 13 odst. 3 vět první a druhé StřZáj každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném uvedeným zrušeným ustanovením. Samotné umožnění nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů uvedených v § 2 odst. 1 StřZáj v období do 31. 12. 2020 způsobem dle § 13 odst. 3 vět první a druhé StřZáj, tedy bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném v § 14b odst. 1 písm. a) až c) StřZáj, nezakládá právo těchto veřejných funkcionářů vůči státu na náhradu nemateriální újmy způsobené nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 odst. 1 OdpŠk.
Komentář: Stanovisko pléna se dotýká několika zajímavých aspektů rozhodování ÚS. Zajímavější než zaujetí stanoviska „ve věci samé“ je paradoxně možná procesní stránka činnosti ÚS a vyslovení obecných pravidel pro použití právní úpravy, která je zrušena až s určitým odkladem. K této „věci samotné“ lze toliko ve stručnosti poznamenat, že představuje odchýlení se od závěrů vyslovených v nálezu z 18. 10. 2022, sp. zn. IV. ÚS 579/22, podle nichž nemohlo Ministerstvo spravedlnosti poté, co ÚS nálezem z 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (SR 5/2020 s. 155), zrušil § 14b odst. 1 písm. a) až c) StřZáj ve znění účinném od 30. 6. 2018, jehož vykonatelnost byla stanovena uplynutím dne 31. 12. 2020, umožňovat dle § 13 odst. 3 vět první a druhé StřZáj každému bezplatně nahlížet do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu stanoveném uvedeným zrušeným ustanovením. Stejné závěry jako nález sp. zn. IV. ÚS 579/22 přitom následně obsahoval i nález z 22. 11. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2296/22.
Pokud jde o otázky řízení před ÚS, vyjasňuje stanovisko pléna, jaký je předmět řízení o návrhu dle § 23 ZÚS a že projednání návrhu stanoviska pléna nebrání fakt, že stěžovatel vzal ústavní stížnost zpět (k možnému „taktickému“ zpětvzetí viz odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k výroku a odůvodnění nálezu sp. zn. IV. ÚS 2296/22).
Nynější stanovisko je však významné především tím, že podrobně rozvádí, jaké jsou důsledky nálezu, jímž ÚS rozhodl o zrušení zákona nebo o vyslovení jeho neústavnosti, a to zejména za situace, kdy určité ustanovení (či zákon) zruší, avšak to s ohledem na odklad vykonatelnosti derogačního nálezu zůstává ještě po určitou dobu platné. Pro rozhodování – zejména obecných soudů – v takových situacích bude vhodné věnovat právě stávajícímu stanovisku zvýšenou pozornost.
Ke stanovisku pléna zaujali společné odlišné stanovisko soudci Josef Fiala a Radovan Suchánek. Ti s ohledem na zpětvzetí ústavní stížnosti předně zpochybnili procesní předpoklady pro jeho přijetí. Dále se vrátili k – v disentech – opakovaně rozebírané otázce, že ÚS nemá jednací řád. Konečně pak zpochybňují i věcné závěry vyslovené ve stanovisku. Obdobně se v dalším odlišném stanovisku vyjádřil soudce Vladimír Sládeček. Pouze menší výhrady vyjádřil ve svém odlišném stanovisku soudce Jan Filip.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno