4. | Obecně závazná vyhláška obce o místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství |
čl. 104 odst. 1 a 3 Úst
čl. 11 odst. 5 LPS
§ 10d odst. 2, § 10e, § 10f MístPop
Upraví-li obec obecně závaznou vyhláškou úlevu na místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství pro zde přihlášené osoby (s trvalým pobytem na jejím území), kterou narušuje základní parametry tohoto poplatku stanovené týmž kogentním ustanovením MístPop, dochází k porušení těchto kogentních ustanovení. Modifikuje-li obec výši poplatku podle kritéria trvalého pobytu, aniž tak činí z legitimního věcného důvodu a přiměřeně, nelze porušení kogentních ustanovení akceptovat jako ústavně chráněný projev práva na samosprávu a obec se ocitá mimo meze působnosti svěřené jejímu zastupitelstvu dle čl. 104 odst. 1 a 3 Úst ve spojení s čl. 11 odst. 5 LPS.
Nález ÚS z 20. 12. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 27/22
K věci: Obec Tchořovice obecně závaznou vyhláškou zavedla místní poplatek za obecní systém odpadového hospodářství. V ní stanovila z poplatku za obecní systém 700 Kč ročně úlevu ve výši 200 Kč pro osoby přihlášené v obci, které v kalendářním roce, za který se poplatek platí, dosáhly věku v rozmezí 1–79 let. Ministerstvo vnitra (navrhovatel) se domáhalo zrušení čl. 7 odst. 3 obecně závazné vyhlášky pro rozpor s čl. 1 větou první LPS a § 10e MístPop. Navrhovatel tvrdil, že je napadené ustanovení diskriminační. Konkrétní úprava, kterou obec zvolila, dle něj obchází zákonnou konstrukci poplatku, která odráží zájem na rovném rozdělení nákladů na provoz obecního odpadového systému mezi jednotlivé kategorie poplatníků.
ÚS proto návrhu vyhověl a napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky zrušil pro rozpor s § 10d odst. 2, § 10e a § 10f MístPop a čl. 104 odst. 1 a 3 Úst ve spojení s čl. 11 odst. 5 LPS dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Z odůvodnění: ÚS musí respektovat v co nejvyšší míře ústavně zaručené právo obce na samosprávu a současně musí dostát své povinnosti chránit v co nejvyšší míře jiné ústavní hodnoty, jakož i zákonnost, jde-li o řízení o zrušení „jiného právního předpisu“ [čl. 87 odst. 1 písm. b) Úst]. Také činnost územního samosprávného celku nadaného mocenským oprávněním však podléhá ústavněprávním mezím výkonu veřejné moci. Tyto meze konkrétně při ukládání daní a poplatků představuje též čl. 11 odst. 5 LPS, který v tomto směru zakládá mj. požadavek na stanovení povinností na základě zákona a v jeho mezích. Při zodpovězení otázky, zda obec vymezila podmínky úlevy na poplatku v souladu se zákonem a ústavním pořádkem, je tak nutné vyjít z obsahu práva na územní samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Úst) a v tomto smyslu zhodnotit vzájemné souvislosti jednotlivých ústavních ustanovení, jakož i relevantních ustanovení MístPop.
Dle § 10d odst. 1 MístPop je poplatkem za komunální odpad buď poplatek za obecní systém odpadového hospodářství, který upravuje napadená vyhláška, anebo poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. Dle § 10d odst. 2 MístPop může obec zavést pro poplatkové období pouze jeden ze dvou uvedených poplatků. Zatímco předmětem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství je jednotlivá možnost využívat obecní systém odpadového hospodářství (§ 10f MístPop), u poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci je jeho předmětem odkládání směsného komunálního odpadu z jednotlivé nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, která se nachází na území obce (§ 10j MístPop).
Zatímco první poplatek („za systém“) zaručuje, že všichni poplatníci platí stejnou výši poplatku bez ohledu na rozsah vyprodukovaného odpadu, u druhé varianty („za odkládání“) naopak rozsah poplatkové povinnosti odráží rozsah vyprodukovaného odpadu. Tímto způsobem zákon definuje základní parametry místních poplatků za komunální odpad. Výše obou poplatků se stanoví konkrétní částkou pro všechny poplatníky, jimiž jsou buď trvale bydlící v obci, či vlastníci vybraných nemovitých věcí na jejím území.
Modifikace místního poplatku za komunální odpad, která popírá základní mechanismus toho kterého poplatkového schématu, odporuje kogentním ustanovením MístPop. Platí proto konkrétně, že modifikace poplatku za obecní systém odpadového hospodářství provedená takovým způsobem, že jeho výše zohledňuje rozsah vyprodukovaného odpadu, odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích, protože kombinuje základní parametry dvou rozdílných poplatků (§ 10d odst. 2 MístPop a contrario) a současně narušuje svůj základní parametr spočívající v rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků (§ 10e a § 10f téhož zákona a contrario).
Dále platí, že dle § 14 odst. 3 MístPop lze v obecné rovině upravit obecně závaznou vyhláškou osvobození či úlevu na poplatku. Uvedené ustanovení v tomto směru nestanoví další podrobnosti a výslovně například neupravuje, v jaké konkrétní podobě bude to které („nadstavbové“) nastavení osvobození od poplatku či úlevy na poplatku přípustné. Záleží tak na konkrétních okolnostech dané věci, tedy účelu poplatku, jeho základních parametrech a jaké důvody k tomu obec vedly. Podle § 10g MístPop je od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství osvobozeno pět kategorií osob․ Jde zjednodušeně řečeno o ty, kteří dlouhodobě pobývají jinde, ať už jde např. o děti v dětských domovech, seniory v domovech pro seniory či osoby, které jsou podle zákona omezeny na svobodě. Jiné výslovné důvody pro osvobození od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství MístPop nestanoví. Týž zákon v podrobnostech u téhož poplatku výslovně neupravuje žádné konkrétní důvody pro úlevu na poplatku.
Podle § 14 odst. 3 OZř a s přihlédnutím k ústavně zaručenému právu obcí na samosprávu je třeba v maximální možné míře obcím umožnit spravovat svoje záležitosti s ohledem na jejich místní specifika. To je podstatou práva na samosprávu. Ani taková oprávnění obce však nemohou být bezbřehá, jak plyne z mezí stanovených zejména v čl. 104 odst. 1 a 3 Úst a čl. 11 odst. 5 LPS, jakož i dalších ustanovení ústavního pořádku. Ani stanovením úlevy na poplatku nebo osvobozením od něj proto zásadně nelze změnit jeho základní parametry tak, aby ve svém důsledku odporovaly kogentním ustanovením zákona, aniž pro to obec má věcné⛘legitimní důvody a taková změna je provedena přiměřeným způsobem.
V posuzovaném případě obec namítla, že na produkci odpadu a využívání systému obecního odpadového hospodářství se nerezidenti podílejí vyšší měrou, než saturují náklady na jeho provoz z titulu předepsané poplatkové povinnosti. V současné podobě napadené vyhlášky proto vlastníky nemovitých věcí podle § 10e písm. b) MístPop tíží poplatková povinnost ve výši 700 Kč, zatímco osoby zde přihlášené k trvalému pobytu podle § 10e písm. a) ve výši 500 Kč. Dle ÚS však napadené ustanovení poskytnutím úlevy (ve výši 200 Kč) směřující k zohlednění rozsahu vyprodukovaného odpadu modifikuje základní parametry poplatku „za systém“, které spočívají právě v neutralitě výše poplatku vzhledem k rozsahu vyprodukovaného odpadu a zásadně rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků vymezené v § 10e MístPop. K takovému odlišnému nastavení slouží v zákoně podrobně vymezený jiný poplatek. Již tím se napadené ustanovení ocitá v rozporu s § 10d odst. 2, § 10e a § 10f MístPop, jež mají kogentní povahu. Obec obchází zákon, protože opomíjí podrobnou a komplexní právní úpravu, a dosahuje tak výsledku zákonem nepředvídaného a nežádoucího.
ÚS však musel případné zrušení napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky posoudit i pohledem principu přiměřenosti. V této souvislosti poukázal na dosavadní rozhodovací praxi k odlišování subjektů u výše poplatků za komunální odpad podle kritéria trvalého pobytu. Z nálezů sp. zn. Pl. ÚS 16/02 a sp. zn. Pl. ÚS 48/18 lze dovodit, že obec je v obecné rovině oprávněna v mezích své samostatné působnosti odpadového hospodářství zvýhodnit osoby s trvalým pobytem oproti osobám bez takového pobytu z legitimních důvodů a přiměřeným způsobem. A contrario proto platí, že nelze-li u nastavení úhrad za komunální odpad nalézt legitimní věcné důvody pro zvýhodnění osob s trvalým pobytem v obci a nelze-li je považovat za provedené přiměřeným způsobem, může to představovat důvod pro zrušení obecně závazné vyhlášky nebo její části.
V tomto kontextu ÚS zhodnotil, že deklarovaný cíl spočívající ve zohlednění rozsahu vyprodukovaného odpadu je obecně legitimní. Napadené ustanovení však nezaručuje, že výše poplatku skutečně odráží množství vyprodukovaného odpadu. Přihlášení fyzické osoby k trvalému pobytu v obci neznamená, že tato osoba bez dalšího produkuje méně či více odpadu, protože toto kritérium ze své podstaty (obecně) nezohledňuje, kde a jakým způsobem osoba skutečně žije. Účinkem napadeného ustanovení je větší berní zatížení vlastníků nemovité věci na území obce, ve které není nikdo přihlášen. Rovněž zde je vztah mezi uvedeným kritériem a množstvím vyprodukovaného odpadu nahodilý. Jako další cíl obec označila snahu minimalizovat produkci směsného odpadu na jejím území. Tento cíl lze zajisté považovat za legitimní (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 48/18). Obci lze přisvědčit zčásti v tom, že odráží-li výše poplatku rozsah vyprodukovaného odpadu, hrozí, že poplatníci mohou být motivováni odevzdávat méně odpadu záměrně s cílem snížit výši poplatku, což hypoteticky může vést např. ke vzniku nelegálních skládek. S tím však nesouvisí, jakým způsobem napadené ustanovení stanoví úlevu na poplatku, o což zde jde. Zvýhodnění osob s trvalým pobytem v obci nijak nemotivuje k vyšší či nižší produkci odpadu.
Lze uzavřít, že z kogentních ustanovení MístPop vyplývá, že poplatek za obecní systém odpadového hospodářství dle § 10f téhož zákona zásadně spočívá na rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků vymezené v § 10e téhož zákona a výše tohoto poplatku je neutrální směrem k rozsahu vyprodukovaného odpadu, protože týž zákon za srovnatelným účelem v podrobnostech upravuje v § 10i až § 10n poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. Podle § 10d odst. 2 MístPop tak lze zavést současně pouze jeden z poplatků za odpad a jejich parametry nelze vzájemně kombinovat, nelze-li to ospravedlnit věcnými důvody opodstatněnými zejména místními zvláštnostmi dané obce. Nelze proto upravit úlevu na poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, která tyto základní parametry narušuje s cílem, aby výše poplatku zohlednila rozsah vyprodukovaného odpadu, či aby základní parametry tohoto poplatku měly v důsledku takové úlevy srovnatelný účinek, aniž pro to existují legitimní věcné důvody a tato modifikace byla provedená přiměřeným způsobem. Napadené ustanovení, které upravuje úlevu na místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství pro osoby s trvalým pobytem na jejím území („přihlášené v obci“), aniž tak činí přiměřeně k jemu otevřeně deklarovanému cíli, proto odporuje § 10d odst. 2 MístPop, protože tím zavádí prvky jiného podrobně upraveného poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci, jakož i § 10e a § 10f MístPop, protože tím narušuje základní parametry tohoto poplatku spočívající v rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků bez věcného důvodu.
Komentář: Nález se zabývá mezemi normotvorné autonomie obcí v souvislosti se stanovením výše poplatků za obecní systém odpadového hospodářství. V tomto smyslu reprezentuje spíše restriktivní náhled, přičemž do značné míry navazuje na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22 (SR 6/2023, s. 189). Právě předchozí nález určil směřování současných úvah, neboť ÚS v nynějším nálezu výslovně uvedl, že od závěrů vyslovených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/22 se nebude odchylovat, neboť stabilita judikatury ÚS představuje ústavní hodnotu per se; i samo plénum ÚS je tak svými nálezy vázáno a zásadně nemůže již jednou vyslovený právní názor měnit jen změnou hlasovacích poměrů či proměnou soudcovského sboru.
Právě na výše uvedené naráželi soudci, kteří uplatnili společné odlišné stanovisko k výroku i odůvodnění nálezu (Jan Wintr, Veronika Křesťanová, Kateřina Ronovská, Vojtěch Šimíček, Daniela Zemanová) a ve světle konkrétního případu poukázali na možnosti odchýlení se od dříve vyslovených závěrů. V této souvislosti, a především tedy v souvislosti významu práva obcí na samosprávu, zmínili, že podobné problémy v současnosti řeší i jiné obce. Nález sp. zn. Pl. ÚS 27/22 se tak dotkne i jich.
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno