6. | Volba prezidenta republiky – termín k podání návrhu na registraci kandidátní listiny |
čl. 21 odst. 1, 2 a 3, čl. 22 LPS
čl. 56 odst. 8 Úst
§ 3 odst. 1, § 21 odst. 3 VolPrez
Volební řízení ve věci volby prezidenta republiky začíná vyhlášením volby předsedou Senátu, a proto dříve kandidátní listinu nelze podat, lze ale sbírat podpisy pro návrh navrhujícího občana. Z právních předpisů neplyne, že poslanci, kteří podpisy nesbírají, mohou návrh podat dříve, než je volební řízení zahájeno.
Usnesení ÚS z 10. 1. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 37/22
K věci: Stěžovatelka podala k Ministerstvu vnitra 21. 10. 2021 kandidátní listinu dle § 21 odst. 3 VolPrez. Tento návrh podpořili poslanci zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Žádný z nich však nebyl opětovně zvolen ve volbách konaných ve dnech 8. a 9. 10. 2021. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o registraci této kandidátní listiny napadli někteří senátoři před NSS; namítali, že návrh na registraci kandidátní listiny stěžovatelky nemohl vyvolat účinky pro volbu prezidenta republiky vyhlášenou rozhodnutím předsedy Senátu až po podání návrhu. NSS senátorům vyhověl a zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra o registraci kandidátní listiny stěžovatelky pro volbu prezidenta republiky. Dospěl k závěru, že kandidátní listiny lze podávat až po vyhlášení volby prezidenta republiky. Naopak podání kandidátní listiny před vyhlášením volby nemůže právní účinky vyvolat. Stěžovatelka v ústavní stížnosti především namítala, že výklad právní úpravy provedený NSS překračuje znění zákona. Z VolPrez neplyne počátek lhůty pro podávání návrhů kandidátních listin. Výklad NSS tedy podle ní představuje dotváření práva, což soudům nepřísluší.
ÚS ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, neboť napadeným usnesením NSS, jakož ani rozhodnutím předsedy Senátu o vyhlášení volby prezidenta republiky, nebyla porušena ústavně zaručená práva nebo svobody stěžovatelky.
Z odůvodnění: Těžištěm posouzení ústavní stížnosti bylo, zda je skupina poslanců či senátorů v podání kandidátní listiny Ministerstvu vnitra k registraci časově omezena, nebo nikoli. Stěžovatelka dovodila z absence zákonného ustanovení o počátku této lhůty, že je možné podat kandidátní listinu kdykoliv.
ÚS konstatoval, že nominující (při vyhlášení volby již bývalí) poslanci skutečně nebyli oprávněni k navržení stěžovatelky na kandidátku pro volbu prezidenta republiky. Právní úprava (čl. 56 odst. 5 Úst) totiž rozlišuje dva způsoby podání kandidátní listiny a dvě odlišné skupiny navrhovatelů – občana na straně jedné a určený počet poslanců nebo senátorů na straně druhé. Každý z těchto navrhovatelů má jinou aktivní legitimaci a postupuje při uplatnění svého ústavního práva (konkretizovaného ve VolPrez) jiným způsobem. V opačném případě (nerozlišování) by vznikl problém jejich rovného postavení a rovných možností při uplatnění návrhového oprávnění. Zatímco navrhující občan a jeho návrh podporující petenti se opírají o své právo na účast na správě veřejných věcí v podobě jedné ze složek aktivního volebního práva (čl. 21 odst. 1 a 3 LPS), poslanci a senátoři se opírají o mandát získaný ve volbách (viz čl. 2 odst. 1 Úst).
Dalším základním východiskem je pravomoc předsedy Senátu k vyhlášení volby prezidenta republiky zakotvená v čl. 56 odst. 8 Úst a konkretizovaná v § 3 odst. 1 VolPrez. Protože v právním státě je i volba prezidenta republiky právně upraveným postupem, jinak řečeno volebním řízením, je třeba z požadavků na takovéto volební řízení vycházet (účastníci, lhůty, procedura, opravné prostředky atd.). Je třeba stát na samozřejmém stanovisku, že takové právní řízení musí mít svůj právně přesně určený začátek (zahájení – viz § 21 odst. 3 VolPrez) a konec (§ 58 VolPrez).
Základní význam má proto určení právního zahájení volebního řízení podle čl. 56 odst. 8 Úst a § 3 odst. 1 VolPrez. Z uvedeného plyne, že volební řízení začíná vyhlášením volby předsedou Senátu, a proto dříve kandidátní listinu nelze podat, lze však shromažďovat podpisy oprávněných občanů pro návrh navrhujícího občana. Nikde z právních předpisů neplyne, že poslanci, kteří podpisy nesbírají, mohou návrh podat dříve, než je volební řízení zahájeno.
Stanoví-li zákon o volbě prezidenta republiky, kdy se nejpozději podává kandidátní listina, a nikoli kdy nejdříve, pak proto, že je to již stanoveno určením dne volby v rozhodnutí o jejím vyhlášení, do té doby právně žádné volební řízení nemůže probíhat, nestanoví-li zákon výslovně, že se na již provedené úkony volebního řízení hledí, jako by byly provedeny v jeho průběhu (tzv․ sanace). To plyne právě z § 3 odst. 1 a § 21 odst. 3 VolPrez, čímž je určen rozhodný den (dies ad quem), ke kterému se počítají lhůty podle tohoto zákona.
Z odůvodnění napadeného usnesení je zřejmé, že závěry NSS (jako volebního soudu) jsou ústavně souladné, navíc ještě zdůrazňující širší ústavní hodnotový základ (princip „vlády na čas“). Argumentace stěžovatelky, která problém zužuje toliko na význam mlčení zákona, proto nemůže obstát. To se týká i jejího tvrzení o úmyslném pominutí stanovení počátku lhůty pro podávání kandidátních listin, pakliže by jej zákonodárce zamýšlel. Naopak lze na základě argumentu a minori ad maius dovozovat, že tím spíše by výslovně stanovil, že je jeho vůlí, aby poslanci nebo senátoři mohli takto významně ovlivňovat volby i po zániku svého mandátu.
Jiný výklad dotčených ústavních ustanovení a je konkretizujících zákonných ustanovení by vedl k závěru, že se vyčleňuje v rozporu s ústavními kautelami zvláštní skupina dvaceti, popřípadě deseti občanů, kteří sice byli v minulosti poslanci nebo senátory, ale která by mohla podat kandidátní listinu pro volbu prezidenta republiky, aniž by musela předložit petici s nejméně 50 000 podpisy jako jiní občané. To by bylo hrubým porušením principu rovnosti při účasti na správě veřejných věcí a v rozporu s čl. 21 odst. 1, 3 a 4 LPS.
Jinak řečeno je podstatné, že den vyhlášení volby (čl. 56 odst. 8 Úst) je pro průběh volby určující. Posuzovaná věc dokládá, že pro konání volby a přehlednost procesu vedoucího k hlasování je nutno stanovit k určitému časovému okamžiku pomyslnou „dělicí čáru“, která zahajuje volbu⛘v širším slova smyslu a určuje počátek lhůty k podání kandidátních listin.
Stěžovatelka se nenachází v obvyklém vztahu občana a státu, který je převážně běžný v činnosti správních soudů, ani v soukromoprávním vztahu, v němž se uplatní autonomie vůle. Nemůže tak „mechanicky“ argumentovat tzv. zásadou legální licence. Z čl. 22 LPS přitom bez dalšího neplyne, že by orgány veřejné moci musely volit výklad k adresátovi normy natolik vstřícný, že by „automaticky“ zaručoval výkon volebního práva. Naopak, výklad zastávaný NSS chrání práva ostatních kandidátů a svobodnou soutěž politických sil.
Jde-li o stěžovatelkou napadené rozhodnutí předsedy Senátu o vyhlášení volby prezidenta, ÚS odmítl jeho „pouhou organizační povahu bez dalších právních následků“, kterou shledali předseda Senátu i Ministerstvo vnitra. Jde sice o vrchnostenský (veřejnoprávní) akt s konstitutivními organizačními účinky, nicméně i tak je toto rozhodnutí způsobilé zasáhnout do základních práv nebo svobod jednotlivce. Podstatné však je, že načasování napadeného rozhodnutí předsedy Senátu o vyhlášení volby nebylo nijak zneužito. Volba nebyla vyhlášena ani nezvykle brzy, ani „na poslední chvíli“. Nominující poslanci ani nepozbyli mandát za nezvyklých a nepředvídatelných okolností. Daná věc není v tomto ohledu „hraniční“, a není tak ani nutno přisuzovat nadměrnou váhu kritériu legitimity navrhujících poslanců. Na tomto důvodu ani napadené usnesení nezávisí, neboť tímto důvodem je až podání stěžovatelčiny kandidátní listiny ještě daleko před vyhlášením volby prezidenta republiky předsedou Senátu.
Komentář: Ve svém usnesení se ÚS vyjádřil k věci, která byla i hojně mediálně sledovaná, a to registrace kandidátní listiny kandidátky na funkci prezidenta republiky, která si s výrazným předstihem zajistila pro svoji kandidaturu podporu již bývalých poslanců. Po NSS tak i ÚS potvrdil, že postup, jaký zvolila stěžovatelka, nebyl možný.
Za povšimnutí stojí závěr NSS vyslovený v napadeném usnesení z 13. 12. 2022, č. j. Vol 16/2022-48: Poslanci a senátoři navrhující určitého kandidáta na prezidenta republiky totiž reprezentují určité hodnotové, názorové a morální postoje (…), které se mohou v čase měnit (což názorně ilustruje případ poslanců za ČSSD a KSČM, kteří podpořili právě kandidaturu Denisy Rohanové a jejichž politické strany se do stávající Poslanecké sněmovny, zvolené v roce 2021, nedostaly). To, jaké hodnoty, názory a postoje reprezentovali dřívější poslanci a senátoři, pokud je nevtělili do přijatých zákonů, již nemůže být relevantní; jejich dnešní politická legitimita je nulová (a v případě poslanců či senátorů, kteří se neúspěšně pokusili obhájit svůj mandát, svým způsobem „záporná“). Nemohou doufat, že se jim „chytračením“ na poslední chvíli podaří natahovat svůj odcházející politický vliv na měsíce nebo dokonce na léta za svůj časově omezený mandát. Takový absurdní důsledek (zjevně rozporný s ústavním principem vlády na čas) nemohl ani konstituovaný ústavodárce, ani odvozený zákonodárce předpokládat. Nemůže být proto ani relevantním argumentem, že mu výslovnou právní úpravou nebránil (samozřejmosti upravovat zpravidla netřeba).
Daný závěr, který v podstatě recipoval i ÚS, by bylo možné vztáhnout i na případy jiných ústavních činitelů, kteří by případně chtěli mít podíl na rozhodování o otázkách, které přesahují délku jejich mandátu.
Pokud jde o aktuální problematiku volby prezidenta republiky, stojí za povšimnutí i usnesení ÚS z 3. 1. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 36/22. Jím ÚS odmítl ústavní stížnost jiného prezidentského kandidáta (pan Karel Janeček), který brojil zejména proti vyhodnocení petice na podporu své kandidatury na funkci prezidenta republiky provedené podle § 25 odst. 5 a 6 VolPrez, resp. proti způsobu, jakým se s věcí vypořádal NSS v usnesení z 13. 12. 2022, č. j. Vol 9/2022-38. ÚS ve svém usnesení neformuloval žádné zásadní nové závěry. V tomto ohledu převzal závěry NSS, které se opíraly především o argumenty formulované v nálezu ÚS ze 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12 (kandidatura Tomio Okamury). Lze dodat, že v napadeném usnesení byl NSS kritický jak k práci Ministerstva vnitra při ověřování podpisů petentů podporujících kandidaturu, tak k samotné právní úpravě sběru podpisů a jejich kontroly. Trvá tak apel na změnu právní úpravy, vyslovený již v nálezu ÚS ze 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12 (SR 5/2015 s. 169).
JUDr. Faisal Husseini, Ph.D., Brno