NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD: Zákonný požadavek na viditelné označování sídla podnikatele
§ 31 odst. 2 ŽZ
§ 62 odst. 1 ŽZ
I. | Požadavek na viditelnost označení sídla z místa, které je veřejnosti přístupné, respektive na které je veřejnosti umožněn přístup, je obsažen již ve smyslu označení sídla jako takového. Aby bylo označení sídla pro osoby odlišné od podnikatele viditelné, musí být viditelné přímo z místa, na něž má veřejnost přístup, protože v opačném případě nemůže plnit svoji informační funkci. Výklad, ze kterého by vyplývalo, že jakékoliv označení vyžadované zákonem nemusí být viditelné pro osoby, které jsou odlišné od podnikatele, by nebyl udržitelný. Takové označení by totiž neplnilo již svoji základní funkci vyplývající ze sémantického významu slova „označení“ jako informačního sdělení, které pojmově směřuje vůči třetím osobám odlišným od subjektu, jenž má povinnost označení provést. Jinak by bylo možné považovat za viditelné označení sídla ad absurdum i takové označení, které se nachází v kuchyni rodinného domu na lednici, a které tedy uvidí pouze jeho obyvatelé. |
II. | Na charakteru označení sídla nic nemění skutečnost, zda se sídlo nachází v kancelářském komplexu, nebo v rodinném domě. Výklad, podle nějž by byly na podnikatele sídlícího v rodinném domě kladeny vyšší nároky než na podnikatele sídlícího v kancelářské budově, by totiž byl extenzivním výkladem, zakládajícím neodůvodněnou nerovnost. Zákon totiž mezi typy budov, ve kterých se může nacházet sídlo, nerozlišuje, a proto z něj nelze dovozovat přídavné povinnosti, jimiž by se měl řídit podnikatel sídlící v rodinném domě. |
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2023, č. j. 4 As 17/2023-34
K věci: Žalobkyně – kladenská společnost WAI LUPE a. s. – se správní žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje (dále pouze „KÚ“), kterým bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Kladna, jímž byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 62 odst. 1 písm. k) ŽZ. Přestupku se měla dopustit tím, že nejméně dne 22. 7. 2021 v 11:05 hodin a dne 30. 9. 2021 v 10:10 hodin v rozporu s § 31 odst. 2 ŽZ nezajistila viditelné označení svého sídla na adrese Vaníčkova 1639, Kladno, obchodní firmou a identifikačním číslem osoby. Za tento přestupek byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 2 000 Kč. Magistrát města Kladna totiž zjistil, že se na adrese sídla žalobkyně nachází rodinný dům, který není řádně označen jako sídlo žalobkyně. Označení totiž nebylo patrné na vstupních vrátkách, na oplocení, na fasádě domu či za jeho okny. Vstupní branka byla zamčená a na zvonek nikdo uvnitř domu nereagoval. Jiný přístup na pozemek správní orgán nenalezl. Z následně provedené kontroly vyplynulo, že předmětné označení se nachází u vchodových dveří do domu, které nejsou vidět z ulice. Správní orgány vyvodily v této věci odpovědnost žalobkyně za přestupek zejména na základě teleologického výkladu § 31 odst. 2 ŽZ, když seznaly, že požadavek tohoto ustanovení může být splněn pouze v případě, že je označení sídla viditelné z veřejně přístupného místa. Takové označení splňuje účel tohoto ustanovení, a to transparentnost podnikatelského prostředí vůči orgánům státní správy a třetím osobám.
Správní soud dal žalobkyni za pravdu v tom, že požadavek na viditelnost označení sídla může být splněn i za situace, kdy toto označení není viditelné z veřejně přístupného místa. Takový požadavek totiž zákon výslovně neobsahuje, přičemž takovou povinnost nelze dovozovat pomocí jeho výkladu. Je nutno rozlišovat mezi zákonnými požadavky na označení sídla a provozovny podle § 17 odst. 7 ŽZ. Na označení provozovny zákon klade vyšší nároky, které nelze vztahovat na označení sídla. Musí být totiž označena nejen viditelně, ale i trvale a zvenčí. Soud připustil, že označení sídla ztratilo v důsledku přijetí novější právní úpravy doručování, zejména zřízení datových schránek osobám zapsaným v obchodním rejstříku, část svého významu. Nedá se však dovodit, že by byl požadavek na označení sídla obsoletní. Ne každou zásilku je totiž možné zaslat elektronicky. Řádné označení sídla je důležité i z hlediska ochrany spotřebitele. Tyto nedostatky sice lze zhojit prostřednictvím aplikace tzv. teorie sféry dispozice adresáta, jde však až o náhradní prostředek, který nenaplňuje primární účel právní úpravy doručování. Ani po orgánech veřejné správy nelze požadovat, aby jejich pracovníci byli při výkonu kontrolní činnosti nuceni přelézat plot a vykonávat „detektivní práci“. Krajský soud odcitoval důvodovou zprávu k novele živnostenského zákona č. 356/1999 Sb. V té je uvedeno, že úprava obsažená v předmětném ustanovení „byla přijata vzhledem k tomu, že do těchto míst se doručují písemnosti a v případě, že podnikatel nepodniká v provozovně, je zároveň jedním z kontaktních míst s podnikatelem“. Z ustanovení byla následně zákonem č. 130/2008 Sb. vypuštěna část věty „pro účely doručování písemností“, neboť, jak plyne z důvodové zprávy, „již dříve byla ze zákona vypuštěna speciální úprava doručování“. Dle názoru správního soudu to však neznamená, že by sídlo přestalo plnit svoji funkci kontaktního místa s podnikatelem, jakož i funkci v rámci doručování. Označení sídla tedy stále hraje důležitou roli v dosažitelnosti podnikajících subjektů a je rovněž důležité z důvodu předcházení vytváření zastřených a skrytých sídel. Parametry § 31 odst. 2 ŽZ tak splní takové označení, které mohou dotčené osoby reálně a za přiměřených podmínek spatřit․ Nemůže je splnit takové označení, které je skryté, nečitelné či umístěné na neobvyklém místě. Soud se opřel rovněž o závěr veřejného ochránce práv, z něhož plyne, že požadavek označení sídla je splněn i v případech, kdy je označení dostupné alespoň v době obvyklých otevíracích hodin. Dovodil, že viditelné je takové označení, ke kterému podnikatel zajistí přístup. Žalobkyně podle názoru správního soudu zároveň nepředložila žádný důkaz, který by vyvracel tvrzení KÚ o zamčené brance. Dle soudu bylo prokázáno, že v době kontroly byla branka zamčená, a označení sídla tedy nemohlo být⛘považováno za viditelné ve smyslu § 31 odst. 2 ŽZ. Závěrem soud poukázal na rozdíl v charakteru sídel umístěných v rodinném domě a v kancelářských budovách. Uvedl, že požadavky na označení sídla se vzhledem k tomuto rozdílu mohou fakticky lišit.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně kasační stížnost, v níž namítala rozpory v napadeném rozsudku. Správní soud totiž nejdříve označil výklad § 31 odst. 2 ŽZ ze strany KÚ za nepřiměřeně extenzivní, aby se následně dopustil obdobného pochybení, neboť s povinností viditelného označení sídla spojil povinnost podnikatele zajistit k tomuto označení přístup. Krajský soud tak změnil popis skutku a odlišně vymezil následek přestupku, kterého se měla žalobkyně dopustit, čímž ji fakticky uznal vinnou za zcela jiné jednání, a tedy porušil základní zásady řízení trestní povahy, zejména zásadu zachování totožnosti skutku a zásadu nulla poena sine lege. Žalobkyně je navíc podnikatelským subjektem, který k výkonu své činnosti nepotřebuje jedno stálé místo; většina její komunikace se zákazníky probíhá elektronicky nebo telefonicky. Kontrolní orgán může využít svého oprávnění vstupovat v souvislosti s výkonem kontroly na soukromé pozemky. Je to ostatně právě KÚ, který má povinnost zjistit skutkový stav věci, a nelze tedy v případech, kdy by byl příslušný pracovník kontrolního orgánu nucen přelézt plot, hovořit o „detektivním pátrání“. Žalobkyně rovněž nesouhlasila s tím, jak krajský soud vypořádal její námitku směřující k rozhodovací praxi KÚ. Řádnost označení sídla nemůže být ovlivněna charakterem objektu, ve kterém se sídlo nachází. Takový výklad zákona by totiž byl diskriminační. Závěrem žalobkyně odkázala na dřívější rozsudky Krajského soudu v Praze týkající se společností Hakimo s. r. o. a Elelupe s. r. o. sídlících na stejné adrese jako žalobkyně, které správním žalobám těchto společností vyhověly.
Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
Odůvodnění: Nejvyšší správní soud nejprve označil kasační stížnost za přijatelnou, nicméně po jejím meritorním projednání ji neshledal důvodnou, a proto ji zamítl.
Nejvyšší správní soud především uvedl, že na označení provozovny si zákonodárce vymínil přísnější požadavky než na označení sídla. Takové označení musí splňovat parametr viditelnosti, přičemž tato viditelnost musí být trvalá, neboť označení musí být na provozovně trvale umístěno. Označení musí být kromě toho umístěno zvenčí provozovny, tj. zejména zvenčí budovy nebo zvenčí místnosti v budově, kde má provozovnu více podnikatelských subjektů. Všechny tři parametry musejí být splněny současně a splnění jednotlivých parametrů se vzájemně ovlivňuje. Za správně provedené označení provozovny například není možné považovat takové označení, které je po ukončení otevírací doby sňato z budovy a uloženo do jejího interiéru, neboť není trvale zvenčí a patrně ani trvale viditelné. Otázka přístupu veřejnosti k označení přitom z logiky věci nemůže hrát u označení provozovny roli, protože provozovna je pojmově určena k tomu, aby ji navštěvovala veřejnost. Požadavek na umístění označení zvenčí má tedy spotřebitele, věřitele, orgány veřejné moci či jen prosté kolemjdoucí informovat o skutečnosti, že v daném objektu podniká ten či onen podnikatel a dochází zde k obchodním stykům. Označení provozovny tedy plní funkce přesahující materii živnostenského zákona, neboť jeho účelem je mimo jiné viditelné odlišení objektu s provozovnou od objektů okolních.
Označení sídla podnikatele musí oproti označení provozovny splňovat pouze požadavek viditelnosti. Oba druhy označení tedy nelze pojmově a obsahově směšovat. To ostatně vyplývá i z toho, že nedostatečné označení provozovny se trestá podle jiného ustanovení živnostenského zákona. Kasační soud tedy musel posoudit otázku, jaké označení sídla je možné považovat za viditelné ve smyslu § 31 odst. 2 ŽZ. Požadavky na označení provozovny byly původním zněním zákona stanoveny shodně jako nyní platné požadavky na označení sídla. Zákonná distinkce mezi označením provozovny a sídla vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 356/1999 Sb., kde je uvedeno, že „§ 31 stanoví povinnosti podnikatele, které mají vztah k přímému provozování živnosti a netýkají se označení provozovny a oznamovacích povinností ve vztahu k provozovně“. Důvodová zpráva však již neobsahuje bližší důvody pro provedení této distinkce ani ke smyslu požadavků nově stanovených v § 17 odst. 7 ŽZ.
Krajský soud jak v zamítavých, tak ve zrušujících rozsudcích dalekosáhle polemizuje nad významem označení sídla a zejména v těch zamítavých dovozuje řadu jeho účelů. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však byla tato polemika do určité míry nadbytečná a míjela se s jádrem problému, kterým je otázka viditelnosti označení sídla. Ať už je hlubší smysl a účel označení sídla po novele živnostenského zákona provedené zákonem č. 130/2008 Sb., jímž zákonodárce z předmětného ustanovení vypustil spojení „pro účely doručování“, jakýkoliv, požadavek na označení sídla podnikatele byl v zákoně ponechán, podnikající subjekty jsou povinny se jím řídit a orgány veřejné správy jsou oprávněny jeho nerespektování trestat.
I přesto však Nejvyšší správní soud za vhodné považoval provedení teleologického výkladu § 31 odst. 2 ŽZ, který může dopomoci k pochopení významu viditelnosti označení sídla a k posouzení, zda byla v projednávané věci naplněna skutková podstata přestupku podle § 62 odst. 1 písm. k) ŽZ. Předmětná povinnost byla do živnostenského zákona zavedena zákonem č. 356/1999 Sb. V důvodové zprávě k této novele zákonodárce uvedl, že „tato úprava byla přijata vzhledem k tomu, že do těchto míst se doručují písemnosti a v případě, že podnikatel nepodniká v provozovně, je zároveň jedním z kontaktních míst s podnikatelem“. Původní znění ustanovení navíc obsahovalo sousloví „pro účely doručování“. Ze znění tohoto ustanovení a důvodové zprávy vyplývá, že předmětná úprava byla do zákona včleněna za účelem naplnění dvou cílů: k i) realizaci zvláštní úpravy doručování obsažené v živnostenském zákoně a ii) zajištění podpůrné úpravy k úpravě označení provozoven pro případy, kdy podnikatel provozovnu nemá.
Zákonem č. 130/2008 Sb. bylo zmíněné spojení „pro účely doručování“ ze živnostenského zákona vypuštěno. Z důvodové zprávy k této novele vyplývá, že se uvedená změna „váže na skutečnost, že již dříve byla ze zákona vypuštěna speciální⛘úprava doručování, proto také není nutno stanovit povinnost označovat určité objekty pro účely doručování“. První cíl již tedy není třeba předmětným ustanovením nadále naplňovat, neboť odpadl zákonný důvod, pro nějž byl stanoven. Zbytek ustanovení však zákonodárce ze zákona nevypustil. Z důvodové zprávy lze dovodit, že povinnost označení sídla je stanovena pro případy, kdy podnikatel nepodniká v provozovně a je třeba zajistit existenci efektivně fungujícího kontaktního místa s ním. Zákon však na druhou stranu mezi podnikateli, kteří podnikají v provozovně, a těmi, kteří provozovnu nemají, nečiní rozdíl. Povinnost označení sídla platí pro všechny podnikatele bez rozdílu. Lze polemizovat nad tím, jaký význam má označení sídla podnikatelů, kteří podnikají v provozovně, nebo těch, kteří pro výkon svého podnikání z důvodu jeho povahy provozovnu ani jiné reálné místo nepotřebují, jako je tomu i u žalobkyně. Tato polemika by však neměnila nic na tom, že zákonodárce stanovil povinnost označit viditelně sídlo pro všechny podnikatele bez ohledu na druh podnikání nebo existenci provozovny. Dle názoru Nejvyššího správního soudu lze dovodit, že účel označení sídla jako místa, na němž lze kontaktovat podnikatele, je možné vztáhnout i na ty podnikatele, kteří mají provozovnu. Kdyby zákonodárce s tímto účelem sídla, a tedy i jeho označením nepočítal pro všechny podnikatele bez rozdílu, projevilo by se to jistě ve znění zákona například ve formě zákonné výjimky. Z důvodové zprávy k zákonu č. 356/1999 Sb. navíc nutně nevyplývá, že by sídlo nehrálo roli kontaktního místa i u těchto podnikatelů. Naopak z ní lze vyvodit, že sídlo je jedním z kontaktních míst u všech podnikatelů bez rozdílu, přestože je tento jeho význam u podnikatelů využívajících ke svému podnikání provozovnu méně důležitý.
Na věci nic nemění ani to, že reálný dopad označení sídla je vzhledem k technologickému pokroku, který má nesporný vliv na povahu podnikatelských styků, značně umenšen. Základním smyslem této povinnosti je informovat třetí osoby (veřejnost), že v objektu se nachází sídlo podnikatele, ať již tím je pouze potvrzena informace, kterou o umístění sídla získala třetí osoba z jiných zdrojů – například z veřejných rejstříků, smlouvy, faktury, doručované zásilky –, nebo tím je kolemjdoucím získána zcela nová informace, o které daná osoba dosud nevěděla z jiného zdroje. Jejím účelem je potvrdit třetí osobě, že se nachází v místě, kde se může pokusit vejít v osobní styk s podnikatelem. Není rozhodné, že k takovému osobnímu kontaktu dochází zřídka či že je vznik takového kontaktu nepravděpodobný. Zákonodárce pro potřebu realizace těchto kontaktů stanovil povinnost viditelně označit sídlo vyjmenovanými identifikátory podnikatele. Není důležité, s kým je tento kontakt veden, zda je to spotřebitel, věřitel, dlužník či orgán veřejné moci, a za jakým účelem (kontrola, reklamace, vymáhání dluhu, či naopak plnění závazku). Jediným udržitelným výkladem požadavku viditelnosti označení sídla, který vyplývá ze zákona a z důvodových zpráv, je, že označení musí být vnímatelné zrakem, musí z něho být dostatečně patrné identifikátory podnikatele a musí být patrné osobám odlišným od podnikatele. Jestliže má totiž označení plnit informační funkci o sídle jako o kontaktním místě podnikatele, nepostačí, pokud bude čitelné pouze pro osoby žijící v daném rodinném domě, tedy zejména pro fyzické osoby, které stojí za právnickými osobami sídlícími v tomto domě.
Tuto funkci pak zcela jistě nemůže plnit označení, které není viditelné z místa, k němuž má veřejnost přístup. Krajský soud v napadeném rozsudku dovodil, že podmínka viditelnosti označení je splněna nejen tehdy, je-li označení viditelné z veřejně přístupného místa ve smyslu veřejného prostranství, tedy místa, kde se může veřejnost zcela bez omezení pohybovat, ale též tehdy, pokud je třeba z veřejného prostranství vstoupit na soukromý pozemek, jestliže je tento vstup veřejnosti umožněn. Tím se nicméně ze soukromého pozemku stává do určité míry veřejně přístupné místo, tedy místo, na něž je umožněn vstup veřejnosti. V situaci, kdy živnostenský zákon ukládá povinnost viditelného označení sídla, aniž by doplňoval, že označení musí být viditelné z veřejného prostranství, nelze dovozovat, že uvedenou povinnost splní podnikatel pouze tehdy, jestliže označení sídla umístí tak, aby bylo viditelné právě z veřejného prostranství. Takový výklad § 31 odst. 2 ŽZ by byl vskutku extenzivní, neboť by v rozporu s účelem dané normy bezdůvodně vylučoval možnost umístit označení sídla tam, kde sice není viditelné z veřejného prostranství, ovšem je tam umožněn přístup veřejnosti.
Požadavek na viditelnost označení sídla z místa, které je veřejnosti přístupné, respektive na které je veřejnosti umožněn přístup, je dle Nejvyššího správního soudu obsažen již ve smyslu označení sídla jako takového. Aby bylo označení sídla pro osoby odlišné od podnikatele (a osoby žijící v rodinném domě) viditelné, musí být viditelné přímo z místa, na které má veřejnost přístup, protože v opačném případě nemůže plnit svoji informační funkci. Výklad, ze kterého by vyplývalo, že jakékoliv označení vyžadované zákonem nemusí být viditelné pro osoby, jež jsou odlišné od podnikatele, by nebyl udržitelný. Takové označení by totiž neplnilo již svoji základní funkci vyplývající ze sémantického významu slova „označení“ jako informačního sdělení, které pojmově směřuje vůči třetím osobám odlišným od subjektu, jenž má povinnost označení provést. Jinak by bylo možné považovat za viditelné označení sídla ad absurdum i takové označení, které se nachází v kuchyni rodinného domu na lednici, a které tedy uvidí pouze jeho obyvatelé.
Nejvyšší správní soud nemohl žalobkyni přisvědčit v tom směru, že jí krajský soud ukládá povinnost zajistit přístup k objektu, v němž se nachází sídlo a kde je označeno. Rozsudek se zabývá výlučně umístěním označení sídla, a to z toho pohledu, zda naplňuje zákonem stanovený požadavek viditelnosti. Pokud se žalobkyně rozhodla, že označení sídla umístí tak, že není viditelné z veřejného prostranství, mohla své povinnosti dle § 31 odst. 2 ŽZ dostát jen za podmínky, že by umožnila veřejnosti přístup k tomuto označení. To však neučinila.
Nejvyšší správní soud ovšem nepřisvědčil názoru KÚ, že by na charakteru označení sídla měla něco měnit skutečnost, zda se sídlo nachází v kancelářském komplexu, nebo v rodinném domě. Výklad, podle nějž by byly na podnikatele sídlícího v rodinném domě kladeny vyšší nároky než na podnikatele sídlícího v kancelářské budově, by totiž byl extenzivním⛘výkladem, zakládajícím neodůvodněnou nerovnost. Zákon totiž mezi typy budov, ve kterých se může nacházet sídlo, nerozlišuje, a proto z něj nelze dovozovat přídavné povinnosti, jimiž by se měl řídit podnikatel sídlící v rodinném domě. Závěr, zda je označení sídla viditelné, je nicméně možné vždy učinit jen na základě konkrétních okolností daného případu. Výklad požadavku viditelnosti označení sídla provedený správním soudem umožňuje podnikatelům zvolit, kde umístí označení sídla a jakým způsobem zajistí přístupnost (viditelnost) tohoto označení pro veřejnost. Lze například předpokládat, že vzhledem k zájmu na uchování soukromí obyvatel rodinného domu bude umístění označení sídla podnikatele, jenž má v rodinném domě sídlo, voleno spíše tak, aby bylo viditelné z veřejného prostranství, tedy bez potřeby vstoupit na soukromý pozemek. Na druhou stranu v případě umístění sídla v administrativní budově je potřeba chránit vlastnictví před vstupem cizích osob vnímána méně naléhavě, neboť z povahy věci se v těchto nemovitých věcech neodehrává jádro soukromého a rodinného života osob užívajících tam vymezené administrativní prostory, přičemž tyto budovy jsou zpravidla lépe uzpůsobeny pro přijímání třetích osob a kontrolu jejich pohybu po ní (recepce, vrátnice apod.). Záleží nicméně vždy na rozhodnutí každého podnikatele, jakým způsobem zajistí viditelnost označení svého sídla, za splnění této povinnosti plně odpovídá sám.
Proto Nejvyšší správní soud ani nemohl souhlasit se stěžejním závěrem obsaženým v dřívějších zrušujících rozsudcích krajského soudu, podle něhož byl požadavek viditelného označení sídla splněn, ačkoliv ho veřejnost nemohla spatřit, neboť označení sídla neplnilo žádnou důležitou funkci pro uplatňování práv a povinností třetích osob. Krajský soud v dřívějších zrušujících rozsudcích vyšel z toho, že stávající právní prostředí, které je částečně založeno na rozvoji informačních technologií, například informační systém datových schránek, a uplatňování právních fikcí a domněnek v soukromoprávních vztazích, kupříkladu při adresování právního jednání, nevyžaduje, aby bylo označení sídla viditelné třetím osobám. Takový výklad požadavku viditelnosti označení sídla je toliko jazykovým výkladem, který nedoceňuje sémantický význam slova „označení“ a zcela abstrahuje od účelu právní normy. Je v rozporu se základním účelem povinnosti dle § 31 odst. 2 ŽZ, jímž je informovat veřejnost o umístění sídla podnikatele v daném objektu. Naplnění této funkce vyžaduje přístupnost, tedy viditelnost označení sídla, jinak tato informace nemůže zasáhnout osoby, jimž je určena. Překonaná argumentace krajského soudu, že v současnosti mohou třetí osoby uplatňovat svá práva a plnit své povinnosti zcela bez fyzického kontaktu s podnikatelem, odhlíží od toho, že rozvoj technologií a zavedení právních domněnek či fikcí neznamenal ústup od požadavku na takové označení sídla, které je viditelné veřejnosti, neboť třetí osoby mohou mít i nadále dobré důvody uvedených možností nevyužít a pokusit se osobně kontaktovat podnikatele v jeho sídle. Rozvoj technologických a právních možností kontaktu s podnikatelem neznamená povinnost využívat jich. Povinnost obsažená v § 31 odst. 2 ŽZ nebyla tímto vývojem ve svém jádru doposud dotčena.
Z tohoto odcizení právní normy od jejího účelu, čili plnění informační funkce, vychází další závěr dřívějších zrušujících rozsudků krajského soudu, podle něhož měl kontrolní orgán za účelem řádného zjištění skutkového stavu využít svých kontrolních oprávnění a překonat uzamčená vrátka. Takový postup by však byl za daných okolností zcela nepřiměřený, neboť pokud je smyslem povinnosti dle § 31 odst. 2 ŽZ, postačí k prověření plnění této povinnosti využít běžné možnosti, které má jakýkoliv jednotlivec, tedy detailní prohlédnutí objektu z veřejného prostranství, zazvonění na zvonek, zmáčknutí kliky na vstupní brance ke zjištění, zda lze vstoupit na pozemek.
V žádném případě pak nelze uvažovat o vyhasnutí (desuetudinis) předmětné právni normy, a tudíž k jejímu zneplatnění a nemožnosti jejího vymáhání. Pokud by se totiž z vyhasnutí účelu právní normy dalo vyvozovat vyhasnutí normy jako takové, stala by se závaznost právních norem arbitrárním parametrem závislým na jejich sociologickém přijímání. Význam zákonodárné moci by tak byl značně oslaben, neboť pouze ona a v určitých případech i Ústavní soud mají pravomoc k derogaci zákona. Právní řád by pak nebyl tvořen pozitivním právem, ale právními obyčeji, jehož druhem sui generis je i desuetudo. Od něho je třeba odlišovat obsolenci, když obsoletní je taková právní norma, která z objektivních důvodů pozbyla právní účinnost. Tyto důvody způsobují objektivní nepoužitelnost právní normy, nikoliv její vyhasnutí ze sociokulturních důvodů či z důvodu technologického pokroku, na jejichž základě norma prostě vyjde z užívání. Na rozdíl od obsolence není vznik desuetudinis v právním systému České republiky možný; je nanejvýš možné uvažovat o stavu, kdy orgány veřejné moci nebudou některé formální prohřešky z důvodu jejich nízké společenské nebezpečnosti trestat. Při procházce ulicemi měst a obcí lze zjistit, že povinnost viditelného označení sídla podnikatelů je běžně dodržována, právní norma obsažená v § 31 odst. 2 ŽZ tedy z užívání nevyšla.
Jestliže žalobkyně v kasační stížnosti namítala, že správní soud zcela změnil popis skutku, v němž správní orgány spatřovaly přestupek, Nejvyšší správní soud k tomu podotkl, že problematika totožnosti skutku je společná pro oblast trestního práva i správního trestání (přestupky). Podle oznámení o zahájení řízení o přestupku spočíval přestupek v tom, že žalobkyně v rozporu s § 31 odst. 2 ŽZ dne 22. 7. 2021 v 11:05 hodin a dne 30. 9. 2021 v 10:10 hodin nezajistila viditelné označení objektu na adrese Vaníčkova 1639, Kladno, v němž má sídlo, svou obchodní firmou a identifikačním číslem osoby. Shodně je skutek vymezen i v prvostupňovém rozhodnutí a nezměnil jej ani KÚ v rozhodnutí o odvolání. Krajský soud pouze částečně odlišně vyložil § 31 odst. 2 ŽZ, neboť připustil, že v něm stanovenou povinnost lze splnit nejen tím, že označení je viditelné z veřejného prostranství, nýbrž i z místa, k němuž je veřejnosti umožněn přístup. V důsledku této změny ve výkladu právní normy se stala právně významnou další okolnost, a to zda bylo možné získat v uvedenou dobu přístup na zahradu rodinného domu, tj. zda byla vrátka zamčená nebo zda někdo reagoval na zvonění. To lze nicméně považovat pouze za upřesnění způsobu provedení přestupku, aniž by tím byla jakkoliv změněna podstata skutku. Jednání žalobkyně tak zůstalo⛘v podstatném ohledu totožné, přičemž následek jednání je zcela totožný. Polemika byla vedena nanejvýš o to, jaký konkrétní dopad mohlo mít porušení povinnosti stanovené § 31 odst. 2 ŽZ do práv a povinností třetích osob, a tedy jaká je závažnost daného přestupku v současném kontextu hospodářského života. Nebylo však žádných pochyb o tom, že přestupek představuje porušení informační povinnosti podnikatele, kterou je povinen plnit vůči třetím osobám, což tvrdily jak oba správní orgány, tak správní soud. Požadavek totožnosti skutku nelze vykládat tak, že jakmile se s ohledem na odlišnou právní kvalifikaci ukážou být právně významné i další okolnosti, musí být zahájeno řízení o novém skutku.
Obdobně kasační soud nepřisvědčil námitce žalobkyně, že krajský soud nerespektoval zásadu nulla poena sine lege. Vzhledem k obsahu kasační argumentace je zřejmé, že žalobkyně tím směřovala spíše k zásadě nullum crimen sine lege, tedy k zásadě, podle níž nemůže být trestné jednání, které za trestné neprohlásí zákon, respektive přestupkem není jednání, které nesplňuje požadavky § 5 PřesZ.
Ani jedna z uvedených dílčích zásad však nebyla dle názoru Nejvyššího správního soudu v rámci soudního řízení porušena. Ačkoliv může být požadavek na označení sídla předmětem zdánlivě složitého právního výkladu, neznamená to, že ho zákonodárce nedefinoval jasně, protože užití neurčitých právních pojmů, které vyžadují nikoliv zcela triviální výklad, se nepříčí zásadě nullum crimen sine lege certa – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 9 As 165/2017-45. Každé rozumně uvažující osobě totiž musí být jasné, že zákonným požadavkům nemůže dostát takové označení sídla, které mohou uzřít pouze osoby obývající předmětný rodinný dům. Aplikovaný komplexní výklad daného ustanovení nadto vyplývá zejména z krajně neobratného jednání žalobkyně. Neexistuje totiž jediný rozumný důvod, proč by mělo být označení sídla umístěno na dveřích rodinného domu, na něž není vidět z ulice. Zákon podnikateli neukládá, aby bylo označení sídla jakkoliv velkolepé nebo na první pohled na daném objektu patrné, jak se žalobkyně během správního i soudního řízení snažila opakovaně namítat. Zcela dostačující by byla drobnější tabulka připevněná například na poštovní schránce nebo na vrátkách do zahrady.
Komentář: Nejvyšší správní soud se v komentované věci ztotožnil s podstatou představené argumentace správního soudu obsaženou v napadeném rozsudku, přičemž některé dílčí argumenty postačilo z jeho strany korigovat v odůvodnění zamítavého rozsudku. Označení sídla je tak podle jeho závěru možné považovat za viditelné jen tehdy, je-li viditelné z veřejně přístupného místa, tedy z veřejného prostranství, nebo z místa, k němuž je zajištěn přístup veřejnosti.
Nejvyšší správní soud při příležitosti komentovaného případu provedl rešerši své dosavadní judikatury týkající se § 31 odst. 2 ŽZ. Otázkou, jejíž zodpovězení bylo pro posouzení věci stěžejní, je povaha řádného označení sídla podnikatele, konkrétně požadavku na jeho viditelnost. Podobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 9. 9. 2010, č. j. 1 As 74/2010-59. Povaha označení byla v této věci řešena ve vztahu k provozovně. Soud tehdy naznal, že „viditelným označením provozovny údaji podle § 17 odst. 7 a odst. 8 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, nutno rozumět označení zřetelné, srozumitelné, na první pohled patrné, zamezující dezinformaci o zákonem požadovaných nutných údajích“. Ze znění § 17 odst. 7 ŽZ totiž vyplývá, že „(p)rovozovna musí být trvale a zvenčí viditelně označena obchodní firmou nebo názvem nebo jménem a příjmením podnikatele a jeho identifikačním číslem osoby.“ Je tedy zřejmé, že zákon klade na označení provozovny jiné, vyšší nároky než na označení sídla, a z těchto nároků vyplývají i závěry vyslovené v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Živnostenský zákon kromě obsahových náležitostí označení totiž počítá se třemi parametry správně provedeného označení provozovny – viditelností, trvalostí a provedením zvenčí, tedy zejména na exteriéru budovy. Například názor Nejvyššího správního soudu, že označení provozovny musí být na první pohled patrné, vyplývá zjevně ze zákonného požadavku na provedení označení zvenčí, aby zejména spotřebitel nemusel označení hledat a nemusel překonávat žádnou překážku. Tento požadavek však nebyl pro označení sídla stanoven, a proto závěry odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu bylo v komentovaném případě možné bez dalšího vztáhnout jen na viditelnost označení sídla.
Ohledně problematiky totožnosti skutku vyšel Nejvyšší správní soud ze závěrů judikatury Nejvyššího soudu týkající se totožnosti skutku v trestním řízení. Podle ní vymezení pojmu „skutek“ ponechává zákon teorii trestního práva hmotného a procesního a soudní praxi. Vzhledem k tomu nelze dát obecně platnou směrnici, co tvoří skutek v konkrétní projednávané věci a kdy je totožnost skutku zachována, ale bude nutné zkoumat tuto otázku vždy zvlášť podle individuálních okolností každého případu. V obecné rovině se skutkem rozumí určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání člověka, která může mít znaky jednoho nebo více trestných činů anebo nemusí vykazovat znaky žádného trestného činu; jako skutek je taková událost vymezena v příslušném aktu orgánu činného v trestním řízení, tedy v usnesení o zahájení trestního stíhání, v záznamu o sdělení podezření, v obžalobě, v návrhu na potrestání, v rozsudku, v usnesení o zastavení trestního stíhání atd. Skutkem je tedy souhrn určitých, konkrétně popsaných skutkových okolností, nikoliv jejich právní posouzení. Podstatu skutku tvoří jednání pachatele (obžalovaného) a následek tímto jednáním způsobený, který je relevantní z hlediska trestního práva hmotného. Jednáním je projev vůle pachatele ve vnějším světě, který může spočívat v konání (komisivní delikt) nebo v opomenutí, nekonání (omisivní delikt). Jen takové děje, které jsou jednáním, lze v trestním řízení dokazovat a právně kvalifikovat a jen jednáním může být způsoben následek významný pro trestní právo. Následek spočívá v porušení nebo ohrožení hodnot (zájmů, vztahů) chráněných trestním zákonem, tj. života, zdraví, osobní svobody, majetku atd. Na zachování totožnosti skutku nemají vliv změny v okolnostech, které pouze individualizují žalovaný skutek z hlediska času, místa a způsobu spáchání činu, formy zavinění, rozsahu následku a motivace, když jinak shoda v následku či jednání není dotčena. Tak na podstatě skutku nic nezmění například⛘upřesnění data spáchání trestného činu oproti obžalobě nebo upřesnění způsobu provedení činu. Totožnost skutku zůstane zachována, jestliže odpadnou nebo se změní některé skutečnosti uvedené v obžalobě, které se vztahují k jiným okolnostem než k relevantnímu jednání nebo následku (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 11. 2011, sp. zn. 3 Tdo 1049/2011; dále též viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2021, č. j. 10 As 258/2021-34, ze dne 2. 3. 2023, č. j. 8 As 74/2021-54, a ze dne 4. 5. 2023, č. j. 1 As 286/2022-70).
JUDr. PhDr. VRATISLAV KOŠŤÁL, Ph.D., Praha⛘