Vystavení eurozatykače německým státním zastupitelstvím
Rámcové rozhodnutí 2002/584
Rozsudek ze 27. 5. 2019, OG a PI, C-508/18 a C-82/19 PPU (velký senát, GA M. Campos Sánchez-Bordona)
K věci: Předběžné otazky položily irské soudy (Vrchní soud a Nejvyšší soud) v rámci výkonu dvou evropských zatýkacích rozkazů (EZR) vydaných v Německu (státním zastupitelstvím při zemském soudu v Lübecku a státním zastupitelstvím ve Cvikově) pro účely trestních stíhání. Sporná byla platnost obou EZR vzhledem k pochybnosti, zda jsou německá státní zastupitelství „justičním orgánem“ podle čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584, který je oprávněn EZR vystavit.
Z odůvodnění: (43) Jak zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy, tak zásada vzájemného uznávání, která je sama založena na zásadě vzájemné důvěry mezi členskými státy, mají v unijním právu zásadní význam, neboť umožňují vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních hranic. Konkrétně zásada vzájemné důvěry zejména v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva každému z těchto států ukládá, aby až na výjimečné okolnosti vycházel z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní právo, a zejména základní práva, která uznává unijní právo (rozsudek Minister for Justice and Equality, C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 36 a citovaná judikatura).
(44) Pokud jde konkrétně o rámcové rozhodnutí 2002/584, z bodu 6 jeho odůvodnění vyplývá, že EZR stanovený v tomto rámcovém rozhodnutí je prvním konkrétním opatřením v oblasti trestního práva k provedení zásady vzájemného uznávání.
(45) Tato zásada je vyjádřena v čl. 1 odst. 2 uvedeného rámcového rozhodnutí, který zakotvuje pravidlo, podle kterého jsou členské státy povinny vykonat EZR na základě uvedené zásady a v souladu s ustanoveními uvedeného rámcového rozhodnutí. Vykonávající justiční orgány tedy mohou odmítnout výkon takového rozkazu v podstatě pouze z taxativně vyjmenovaných důvodů pro odmítnutí stanovených v čl. 3, 4 a 4a uvedeného rámcového rozhodnutí. Stejně tak výkon EZR může být vázán pouze na některou z podmínek taxativně stanovených v čl. 5 tohoto rámcového rozhodnutí. Platí tedy, že pravidlem má být vykonání EZR, kdežto odmítnutí jeho výkonu je pojato jako výjimka, která musí být vykládána restriktivně (v tomto smyslu viz rozsudek Minister for Justice and Equality, bod 41 a citovaná judikatura).
(46) Nicméně zásada vzájemného uznávání předpokládá, že pouze EZR ve smyslu čl. 1 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 musejí být vykonány v souladu s jeho ustanoveními. Z tohoto článku přitom plyne, že EZR představuje „soudní rozhodnutí“, což vyžaduje, aby bylo vydáno „justičním orgánem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 tohoto rámcového rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky Poltorak, C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, bod 28, a Kovalkovas, C-477/16 PPU, EU:C:2016:861, bod 29).
(47) Podle čl. 6 odst. 1 uvedeného rámcového rozhodnutí je vystavujícím justičním orgánem justiční orgán vystavujícího členského státu, který je příslušný pro vydání EZR podle práva tohoto státu.
(48) Ačkoli v souladu se zásadou procesní autonomie mohou členské státy určit podle svého vnitrostátního práva „justiční orgán“, který je příslušný pro vydání EZR, nemůže být smysl a dosah tohoto pojmu ponechán na posouzení jednotlivých členských států (v tomto smyslu viz rozsudky Poltorak, body 30 a 31, a Kovalkovas, body 31 a 32).
(49) Uvedený pojem vyžaduje v celé EU autonomní a jednotný výklad, přičemž v souladu s ustálenou judikaturou ESD je tento výklad třeba nalézt s přihlédnutím ke znění čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584, kontextu, jehož je součástí, a cíli sledovanému tímto rámcovým rozhodnutím (v tomto smyslu viz rozsudky Poltorak, bod 32, a Kovalkovas, bod 33).
(50) V této souvislosti je zaprvé třeba připomenout, že ESD již judikoval, že se výraz „justiční orgán“ nacházející se v uvedeném ustanovení neomezuje na označení pouze soudců či soudů členského státu, ale umožňuje šíře zahrnout orgány povolané k účasti na výkonu trestního soudnictví tohoto členského státu, na rozdíl zejména od ministerstev nebo policejních orgánů, které spadají pod moc výkonnou (v tomto smyslu viz rozsudky Poltorak, body 33 a 35, a Kovalkovas, body 34 a 36).
(51) Z výše uvedeného vyplývá, že pojem „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 může zahrnovat orgány členského státu, které se účastní, aniž by nutně byly soudci nebo soudy, výkonu trestního soudnictví tohoto členského státu.
(52) Tento výklad je zaprvé podepřen kontextem, do kterého zapadá čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584. V tomto ohledu je třeba podotknout, že uvedené rámcové rozhodnutí je nástrojem justiční spolupráce v trestních věcech, která se týká vzájemného uznávání, a to nejen konečných rozhodnutí vydaných trestními soudy, ale šíře rozhodnutí přijatých justičními orgány členských států v rámci trestního řízení, včetně stadia tohoto řízení týkajícího se trestního stíhání.
(53) Justiční spolupráce v trestních věcech, jak byla upravena v čl. 31 SEU, který je právním základem rámcového rozhodnutí 2002/584, se totiž týkala zejména spolupráce mezi justičními orgány členských států, jak pokud jde o řízení, tak o výkon rozhodnutí.
(54) Výraz „řízení“, který je třeba chápat široce, může zahrnovat trestní řízení jako celek, a sice přípravné řízení, samotné řízení před soudem a výkon pravomocného rozhodnutí trestního soudu vydaného vůči osobě odsouzené za trestný čin.
(55) Tento výklad je podepřen zněním čl. 82 odst. 1 písm. d) SFEU, který nahradil čl. 31 SEU a který nyní uvádí, že justiční spolupráce v trestních věcech se týká spolupráce mezi justičními nebo obdobnými orgány členských států v rámci trestního řízení a výkonu rozhodnutí.
(56) Výše uvedený výklad je zadruhé potvrzen též cílem, který sleduje rámcové rozhodnutí 2002/584, jehož účelem je podle bodu 5 jeho odůvodnění zavedení systému volného pohybu soudních rozhodnutí ve věcech trestních, zahrnujícího jak rozhodnutí předcházející odsouzení, tak pravomocná rozhodnutí, v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.
(57) Rámcové rozhodnutí 2002/584 totiž zavedením zjednodušeného a efektivnějšího systému předávání osob odsouzených pro porušení trestněprávních předpisů nebo podezřelých z jejich porušení směřuje k usnadnění a urychlení justiční spolupráce s cílem přispět k uskutečnění cíle, který byl Unii vytyčen, a sice stát se prostorem svobody, bezpečnosti a práva založeným na vysoké úrovni důvěry, která musí podle zásady vzájemného uznávání existovat mezi členskými státy (rozsudek Ardic, C-571/17 PPU, EU:C:2017:1026, bod 69 a citovaná judikatura).
(58) Vydání EZR tak může sloužit, jak stanoví čl. 1 odst. 1 tohoto rámcového rozhodnutí, ke dvěma odlišným účelům. EZR může být vydán buď za účelem trestního stíhání ve vystavujícím členském státě, nebo za účelem výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření spojeného s odnětím osobní svobody v tomto státě (v tomto smyslu viz rozsudek B., C-306/09, EU:C:2010:626, bod 49).
(59) Vzhledem k tomu, že EZR usnadňuje volný pohyb soudních rozhodnutí předcházejících vydání rozsudku, jež se týkají trestního stíhání, je třeba dovodit, že orgány, které jsou podle vnitrostátního práva příslušné k přijetí takovýchto rozhodnutí, mohou spadat do působnosti uvedeného rámcového rozhodnutí.
(60) Z úvah uvedených v bodech 50 až 59 tohoto rozsudku vyplývá, že takový orgán, jako je státní zastupitelství, který má v trestním řízení pravomoc stíhat osobu podezřelou ze spáchání trestného činu za účelem jejího postavení před soud, musí být považován za účastnící se na výkonu spravedlnosti dotyčného členského státu.
(61) V projednávané věci z písemností obsažených ve spise vyplývá, že v Německu hrají státní zastupitelství v trestním řízení zásadní roli.
(62) V tomto ohledu německá vláda ve vyjádření předloženém ESD uvedla, že podle ustanovení německého práva upravujících trestní řízení spadá podání obžaloby do pravomoci státních zastupitelství, takže pouze ta jsou příslušná k zahájení trestního stíhání. Kromě toho podle zásady zákonnosti podléhají tato státní zastupitelství v zásadě povinnosti zahájit vyšetřování vůči jakékoli osobě podezřelé ze spáchání trestného činu. Z těchto údajů tedy vyplývá, že obecně jsou uvedená státní zastupitelství povolána v rámci trestního řízení k vytvoření podmínek nezbytných pro výkon soudní moci trestními soudy tohoto členského státu.
(63) Za těchto podmínek mohou být takováto státní zastupitelství považována za účastnící se výkonu trestního soudnictví v dotyčném členském státě.
(64) Zadruhé, s odkazem na požadavek nezávislosti soudů mají předkládající soudy pochybnosti o tom, zda státní zastupitelství dotčená v původních řízeních tento požadavek splňují, neboť tato státní zastupitelství jsou součástí hierarchické struktury, která je závislá na ministru spravedlnosti dané spolkové země, v rámci níž je tento ministr nadán pravomocí vykonávat dohled a vydávat příkazy či pokyny ve vztahu k útvarům, které jsou mu stejně jako tato státní zastupitelství podřízené.
(65) V této souvislosti je třeba připomenout, že rámcové rozhodnutí 2002/584 směřuje k zavedení zjednodušeného systému předávání přímo mezi justičními orgány určeného k nahrazení klasického systému spolupráce mezi svrchovanými státy, který implikuje zásah a posouzení ze strany politické moci, a to za účelem zajištění volného pohybu soudních rozhodnutí v trestních věcech v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (v tomto smyslu viz rozsudek Kovalkovas, bod 41).
(66) Je-li v tomto rámci EZR vydán proto, aby jiný členský stát zatkl a předal vyžádanou osobu za účelem trestního stíhání, musela tato osoba již v první fázi řízení využít procesní záruky a základní práva, jejichž ochrana musí být zajištěna justičními orgány vystavujícího členského státu podle použitelného vnitrostátního práva, zejména za účelem vydání vnitrostátního zatýkacího rozkazu (rozsudek Bob-Dogi, C-241/15, EU:C:2016:385, bod 55).
(67) Mechanismus EZR tedy zahrnuje dvoufázovou ochranu procesních a základních práv, kterých požívá vyžádaná osoba, jelikož k soudní ochraně v první fázi při přijetí vnitrostátního rozhodnutí, jakým je vnitrostátní zatýkací rozkaz, se připojuje ochrana, jež musí být zajištěna ve druhé fázi při vydání EZR, k němuž může případně dojít krátce po přijetí uvedeného vnitrostátního soudního rozhodnutí (rozsudek Bob-Dogi, bod 56).
(68) Pokud jde o takové opatření, které jako vydání EZR může ohrozit právo dotyčné osoby na svobodu, jež je zakotveno v čl. 6 LPEU, tato ochrana vyžaduje, aby rozhodnutí splňující požadavky na účinnou právní ochranu bylo přijato alespoň v jedné ze dvou fází uvedené ochrany.
(69) Z toho vyplývá, že pokud právo vystavujícího členského státu svěřuje pravomoc k vydání EZR určitému orgánu, který se sice účastní výkonu spravedlnosti tohoto členského státu, avšak není soudcem ani soudem, takové vnitrostátní soudní rozhodnutí, jako je vnitrostátní zatýkací rozkaz, na jehož základě je EZR vydán, musí splňovat takovéto požadavky.
(70) Splnění těchto požadavků tedy umožňuje zaručit vykonávajícímu justičnímu orgánu, že rozhodnutí o vydání EZR pro účely trestního stíhání je založeno na vnitrostátním řízení podléhajícím soudnímu přezkumu a že osoba, na kterou byl tento vnitrostátní zatýkací rozkaz vydán, využila všech záruk vztahujících se k přijetí tohoto druhu rozhodnutí, zejména záruk vyplývajících ze základních práv a obecných právních zásad stanovených v čl. 1 odst. 3 rámcového rozhodnutí 2002/584.
(71) Druhá fáze ochrany práv dotyčné osoby, zmíněná v bodě 67 tohoto rozsudku, implikuje, že justiční orgán příslušný podle vnitrostátního práva k vydání EZR kontroluje zejména dodržování podmínek nezbytných k takovému vydání a posuzuje, zda je s ohledem na konkrétní případ uvedené vydání přiměřené (v tomto smyslu viz rozsudek Kovalkovas, bod 47).
(72) Je totiž na „vystavujícím justičním orgánu“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584, tj. orgánu, který in fine přijímá rozhodnutí o vydání EZR, aby zajistil druhou fázi ochrany, a to i tehdy, když se daný EZR zakládá na vnitrostátním rozhodnutí vydaném soudcem nebo soudem.
(73) „Vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584 musí být způsobilý vykonávat tuto funkci objektivně s přihlédnutím ke všem důkazům v neprospěch i prospěch, aniž je vystaven riziku, že jeho rozhodovací pravomoc bude předmětem externích příkazů nebo pokynů, zejména ze strany výkonné moci, takže neexistuje žádná pochybnost o tom, že k přijetí rozhodnutí o vydání EZR je příslušný tento orgán, a nikoli v konečném důsledku uvedená výkonná moc (v tomto smyslu viz rozsudek Kovalkovas, bod 42).
(74) Vystavující justiční orgán proto musí mít možnost ujistit vykonávající justiční orgán, že s ohledem na záruky plynoucí z právního řádu vystavujícího členského státu jedná při výkonu svých funkcí inherentních vydání EZR nezávisle. Tato nezávislost vyžaduje existenci statutárních a organizačních pravidel, jež mohou zajistit, že vystavující justiční orgán nebude při přijímání rozhodnutí o vydání EZR vystaven jakémukoli riziku, že by podléhal zejména individuálnímu pokynu ze strany výkonné moci.
(75) Kromě toho, pokud právo vystavujícího členského státu svěřuje pravomoc k vydání EZR určitému orgánu, který se účastní výkonu soudnictví tohoto členského státu, avšak sám není soudem, rozhodnutí o vydání takovéhoto zatýkacího rozkazu a zejména přiměřenost takovéhoto rozhodnutí musí být možno napadnout v uvedeném členském státě soudní žalobou, která plně splňuje požadavky na účinnou soudní ochranu.
(76) V projednávané věci z údajů obsažených v předkládacích rozhodnutích a potvrzených německou vládou na jednání před ESD zajisté vyplývá, že německá státní zastupitelství jsou povinna postupovat objektivně a musejí vést vyšetřování nejen v neprospěch, ale i ve prospěch dotyčného. Nic to však nemění na tom, že podle uvedených údajů má ministr spravedlnosti „vnější“ pravomoc udělovat pokyny ve vztahu k těmto státním zastupitelstvím.
(77) Jak německá vláda potvrdila na jednání před ESD, tato pravomoc udělovat pokyny přiznává tomuto ministru možnost přímo ovlivňovat rozhodnutí státního zastupitelství o vydání či případně nevydání EZR. Uvedená vláda upřesnila, že tato pravomoc udělovat pokyny může být využita zejména ve stadiu přezkumu přiměřenosti vydání takovéhoto EZR.
(78) Je zajisté třeba podotknout, že jak tvrdila německá vláda, německé právo stanovuje záruky, jež umožňují omezit pravomoc udělovat pokyny, kterou má ministr spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství, takže situace, v nichž by tato pravomoc mohla být využita, jsou zcela výjimečné.
(79) V tomto ohledu německá vláda uvedla, že zásada zákonnosti, jež se vztahuje na úkony státního zastupitelství, umožňuje zaručit, že případné individuální pokyny, které by státní zastupitelství mohlo obdržet od ministra spravedlnosti, nemohou v žádném případě překročit zákonné a právní meze. Členové státního zastupitelství ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko a spolkové zemi Sasko jsou navíc úředníci, kteří nemohou být odvoláni z funkcí z důvodu pouhého nedodržení určitého pokynu. Německá vláda dále uvedla, že ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko musejí mít pokyny ministra určené státním zastupitelstvím písemnou formu a musejí být oznámeny předsedovi zemského parlamentu. Ve spolkové zemi Sasko stanoví vládní koaliční dohoda této spolkové země, že se po dobu platnosti této dohody právo ministra spravedlnosti udělovat pokyny v určitých individuálních případech neuplatní.
(80) Je však třeba konstatovat, že takovéto záruky, byť jsou prokázány, každopádně neumožňují zcela vyloučit, že taková rozhodnutí státního zastupitelství, jako jsou rozhodnutí vydat EZR, jež jsou předmětem věcí v původních řízeních, by v individuálním případě mohla podléhat pokynu ministra spravedlnosti dotyčné spolkové země.
(81) Nejprve je třeba poznamenat, že podle zásady zákonnosti by sice pokyn ministra, jenž by byl zjevně protiprávní, neměl být v zásadě dotyčným státním zastupitelstvím splněn, avšak je třeba podotknout, že jak vyplývá z bodu 76 tohoto rozsudku, pravomoc tohoto ministra udělovat pokyny je uznána zákonem, který neupřesňuje podmínky, za nichž může být tato pravomoc vykonávána. Existence této zásady tedy nemůže ministru spravedlnosti některé spolkové země sama o sobě zabránit v ovlivňování posuzovací pravomoci, kterou mají státní zastupitelství této spolkové země při rozhodování o vydání EZR.
(82) Dále je třeba uvést, že ačkoli v některých spolkových zemích, jako například ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko, musejí mít pokyny ministra písemnou formu, nic to nemění na tom, že zákon tyto pokyny dovoluje. Kromě toho z diskuzí na jednání před ESD vyplynulo, že s ohledem na obecnou formulaci zákona každopádně nelze vyloučit, že tyto pokyny mohou být uděleny ústně.
(83) Pokud jde konečně o spolkovou zemi Sasko, ačkoli se v současnosti výkonná moc rozhodla nevyužít práva udělovat pokyny v některých individuálních případech, je nutno konstatovat, že se tato záruka patrně nevztahuje na všechny případy. Uvedená záruka není každopádně zakotvena v zákoně, takže nelze vyloučit, že by se tato situace mohla na základě politického rozhodnutí v budoucnu změnit.
(84) Jak bylo uvedeno v bodě 73 tohoto rozsudku, riziko, že by výkonná moc mohla mít takový vliv na státní zastupitelství v individuálním případě, neumožňuje zaručit, že toto státní zastupitelství bude při výkonu funkcí za účelem vydání EZR splňovat záruky zmíněné v bodě 74 tohoto rozsudku.
(85) Tato úvaha nemůže být zpochybněna tím, že jak tvrdila německá vláda na jednání před ESD, taková rozhodnutí státních zastupitelství o vydání EZR, jako jsou rozhodnutí, jež jsou předmětem původních řízení, může dotčená osoba napadnout žalobou u příslušných německých soudů.
(86) S ohledem na informace poskytnuté německou vládou totiž nic nenasvědčuje tomu, že by existence tohoto opravného prostředku mohla sama o sobě chránit státní zastupitelství před rizikem, že jejich rozhodnutí budou při vydávání EZR podléhat individuálnímu pokynu ministra spravedlnosti.
(87) Umožňuje-li totiž takovýto opravný prostředek zajistit, že státní zastupitelství může při výkonu funkcí podléhat soudnímu přezkumu a posteriori, případný individuální pokyn ministra spravedlnosti ve vztahu ke státním zastupitelstvím při vydávání EZR je každopádně německými právními předpisy dovolen.
(88) Z výše uvedeného vyplývá, že jelikož jsou státní zastupitelství dotčená v původních řízeních vystavena riziku, že jejich rozhodování o vydání EZR bude ovlivněno výkonnou mocí, tato státní zastupitelství nesplňují jednu z nezbytných podmínek k tomu, aby mohla být považována za „vystavující justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584, a sice poskytovat záruku, že při vydávání EZR budou jednat nezávisle.
(89) V projednávaných věcech je v tomto ohledu z důvodů uvedených v bodě 73 tohoto rozsudku irelevantní, že při vydávání EZR dotčených v původních řízeních neudělili ministři spravedlnosti dotyčných spolkových zemí žádný individuální pokyn státním zastupitelstvím v Lübecku a ve Cvikově.
Komentář: Vzhledem k pravomocem ministrů spravedlnosti německých spolkových zemí udělovat pokyny státním zastupitelstvím, tedy zasahovat do jejich rozhodování, nemohou tato státní zastupitelství vydávat EZR. To logicky znamená, že EZR již vydané těmito státními zastupitelstvími nelze vykonat. Nabízí se také stížnost osob, které již byly vydány na základě EZR vydaných německými státními zastupitelstvími. Naopak v případu týkajícím se nejvyššího státního zástupce Litvy bylo potvrzeno, že je oprávněn EZR vydávat, jelikož při výkonu své funkce požívá nezávislosti a není vystaven vnějším vlivům ze strany výkonné moci (rozsudek PF, C-509/18, EU:C:2019:457).
Jiří Vláčil, Praha