Zvláštní kompetenční senát: Pravomoc civilního soudu k rozhodování o náhradě nemajetkové újmy způsobené bossingem
§ 77 SlPoBez
§ 7 odst. 1 a 3 OSŘ
Došlo-li k porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře, bude k projednání a rozhodnutí takového nároku dána pravomoc soudu v občanském soudním řízení ve smyslu § 7 odst. 3 OSŘ. Má-li však porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí služebního funkcionáře, je ve smyslu § 77 odst. 9 SlPoBez v pravomoci služebního funkcionáře, aby o takovém nároku rozhodl. Není tedy vyloučeno, že o jednotlivých nárocích žalobce budou rozhodovat různé orgány.
Rozsudek zvláštního senátu zřízeného podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů z 22. 5. 2023, č. j. Konf 13/2020-48
K věci: Žalobce se domáhal náhrady nemajetkové újmy, která mu měla vzniknout tzv. bossingem vůči jeho osobě, při kterém mělo soustavně a dlouhodobě docházet ke snižování jeho lidské důstojnosti a k vytváření nepřátelského a ponižujícího prostředí ze strany nadřízených služebních funkcionářů KŘP, tedy jednáním popsaným v § 77 SlPoBez. Ze strany tehdejších nadřízených žalobce mělo opakovaně docházet k pohrůžkám, nepodloženým obviněním a k vytváření psychického nátlaku na žalobce s cílem dosáhnout jeho dobrovolného opuštění služebního místa vedoucího Územního odboru Uherské Hradiště. Za tím účelem mu byla nařízena dovolená „na rozmyšlenou“ nebo byl rozkazem ředitele KŘP vyslán na tzv. studijní pobyt, v rámci něhož mu byly ukládány ponižující úkoly. Nakonec byl žalobce pod nátlakem donucen k podání žádosti o převedení na jiné služební místo a rozhodnutím ředitele KŘP byl k 31. 12. 2012 odvolán z vedoucího služebního místa a od 1. 1. 2013 byl ustanoven na služební místo zástupce vedoucího Územního odboru Zlín. I nadále docházelo k jeho šikanování, neboť mu byla opakovaně nařízena dovolená, byly mu odebrány veškeré kompetence, které jinak zástupci vedoucího územního odboru příslušejí, a ukládány ponižující a degradující úkoly. Neměl přístup do informačních systémů, podpisové oprávnění a budovu územního odboru mohl opustit pouze se souhlasem vedoucího územního odboru. Náplní jeho práce byla pouze analýza starých spisů a byl na něj vyvíjen nátlak, aby požádal o své přeložení do Ústí nad Labem s pohrůžkami, že existují i jiné možnosti, jak se jej zbavit včetně zrušení jeho služebního místa. Žalobce se proto obrátil se stížností na diskriminaci ve smyslu § 77 SlPoBez na ombudsmana Policie ČR a Hasičského záchranného sboru ČR, který jeho stížnost vyhodnotil jako důvodnou. Zároveň podal podnět k přezkumu rozhodnutí ředitele KŘP, jež bylo rozhodnutím ministra vnitra ve věcech služebního poměru zrušeno, přičemž v odůvodnění rozhodnutí bylo konstatováno, že žalobce se stal obětí bossingu, který byl již za hranicí zákonného postupu nadřízeného vůči podřízenému. V důsledku bossingu žalobce uplatnil⛘u Ministerstva vnitra nárok na nemajetkovou újmu a požadoval zaplacení peněžitého zadostiučinění ve výši 200 000 Kč. Nárok žalobce však nebyl mimosoudně uspokojen.
Žalobce proto podal u OS pro Prahu 7 civilní žalobu. Tento soud však řízení zastavil s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena řediteli KŘP. V odůvodnění civilní soud poukázal na usnesení MS v Praze vydané v této věci ve vztahu k rozhodnutí o místní příslušnosti soudu, v němž bylo konstatováno, že pokud k diskriminačnímu jednání dochází rozhodnutím služebního funkcionáře vydaným v rámci služebního poměru policisty, není podle § 7 odst. 1 OSŘ dána pravomoc soudu k projednání věci z porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení, včetně práva na zadostiučinění. V posuzované věci by podle civilního soudu mělo o nároku žalobce proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž příslušný služební funkcionář rozhodne o náhradě škody a nemajetkové újmy. Proti takovému rozhodnutí pak může žalobce podat žalobu u příslušného soudu.
K odvolání žalobce potvrdil MS v Praze usnesení soudu prvního stupně, když současně konstatoval, že žalobce se domáhá specifického nároku podle § 77 odst. 9 SlPoBez. Jestliže však k diskriminačnímu jednání dochází rozhodnutím služebního funkcionáře vydaným v rámci služebního poměru policisty, není podle § 7 odst. 1 OSŘ dána pravomoc soudu k projednání věci z porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení, včetně práva na zadostiučinění․ Je tedy i obsoletní zabývat se úvahou o možnosti aplikace OdpŠk. Pokud k diskriminačnímu jednání dochází jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře, je zákonem založena pravomoc soudu ve smyslu § 7 odst. 3 OSŘ.
Náměstek ředitele KŘP s uvedeným závěrem jmenovaných civilních soudů nesouhlasil a podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu. V podaném návrhu výslovně popřel svou pravomoc rozhodnout o žádosti účastníka řízení o náhradu škody vzniklé nezákonným rozhodnutím služebního funkcionáře. Zároveň odkázal na nález ÚS z 30. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 1/19, kterým bylo zrušeno usnesení zvláštního senátu z 15. 1. 2019, č. j. Konf 11/2018-16, podle něhož
„vyloučením zákona č. 82/1998 Sb. a nesystémovou aplikací úpravy obecné odpovědnosti bezpečnostního sboru za škodu způsobenou příslušníkovi sboru dle § 98 SlPoBez, která je postavena na zcela odlišných principech pracovněprávní odpovědnosti a na rozdíl od § 31a OdpŠk neupravuje zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, zvláštní senát nepřípustně deformoval a omezil právo příslušníků bezpečnostních sborů na náhradu újmy způsobené nezákonným výkonem veřejné moci, ústavně zaručené v čl. 36 odst. 3 Listiny“.
Navrhovateli tak nenáleží pravomoc rozhodovat o případné náhradě škody vzniklé vydáním nezákonného rozhodnutí ve správním řízení, neboť služebním funkcionářům jakožto správním orgánům takové rozhodování právní předpisy neumožňují. Vzhledem k tomu, že právní názor vyjádřený v cit. nálezu ÚS je pro zvláštní kompetenční senát závazný, je třeba, aby se odchýlil od svého dosavadního právního názoru, který byl prohlášen za protiústavní, a jako orgán příslušný rozhodnout ve věci žádosti o náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím služebního funkcionáře označil civilní soud a toto řízení ve věcech služebního poměru bude probíhat podle ustanovení OdpŠk.
Žalobce podal k návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu vyjádření, v němž zcela souhlasil s návrhem navrhovatele a nad rámec důvodů uvedených v cit. nálezu doplnil, že v dané věci jde o zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou účastníkovi řízení nikoliv v souvislosti s výkonem služby, ale vadným výkonem veřejné moci. V otázkách týkajících se služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů vykonávají služební funkcionáři vrchnostenskou pravomoc a řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, a proto za škodu nebo nemajetkovou újmu z důvodu nesprávného úředního postupu a nezákonného rozhodnutí odpovídá stát podle OdpŠk. Ostatně SlPoBez upravuje jen náhradu hmotné škody, a to pouze způsobené příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby. Odpovědnost za nemajetkovou újmu tento zákon neupravuje, až na výjimku uvedenou v § 77 odst. 9 SlPoBez, ze kterého ovšem výslovně vyplývá, že o náhradě nemajetkové újmy a o její výši rozhoduje soud.
Z odůvodnění: Zvláštní kompetenční senát v této věci zrušil usnesení OS pro Prahu 7 a usnesení MS v Praze, kterými tyto soudy popřely svou pravomoc rozhodovat předmětný spor, čímž otevřel možnost pro posouzení charakteru nároků, jestliže je žalobce dosud řádně nevymezil. OS pro Prahu 7 by tak měl nejprve odstranit odpovídající vady žaloby, a teprve poté se zabývat pravomocí k rozhodnutí ve vztahu k jednotlivým nárokům.
Z dikce § 77 SlPoBez obecně vyplývá zásada rovného zacházení se všemi příslušníky bezpečnostního sboru, zákaz přímé i nepřímé diskriminace ve služebním poměru, zákaz zneužití práv a povinností vyplývajících ze služebního poměru k újmě jiného účastníka služebního poměru nebo k ponižování jeho lidské důstojnosti a zákaz postihu nebo znevýhodňování příslušníka bezpečnostního sboru proto, že se zákonným způsobem domáhá svých práv a nároků, které pro něj vyplývají ze služebního poměru. Všechny nároky vyplývající z porušení uvedených zásad a zákazů je třeba chápat jako nároky vyplývající ze služebního poměru příslušníka bezpečnostního sboru, pro něž v zásadě platí procesní režim podle části dvanácté SlPoBez. Jedinou výjimku z tohoto pravidla představuje § 77 odst. 9 SlPoBez, který zakládá výluku z obecné procesní úpravy řízení ve věcech služebního poměru svěřených jinak služebnímu funkcionáři a v uvedených typech řízení zakládá přímou pravomoc soudu v občanském soudním řízení. Ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů je podle § 7 odst. 3 OSŘ dána pravomoc soudu rozhodovat pouze tehdy, je-li žaloba podána z důvodu porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře vydaným podle § 181 SlPoBez. Takovým jiným jednáním je např. obtěžování a sexuální obtěžování, pronásledování, odmítnutí nebo opomenutí přijmout určité rozhodnutí nebo opatření, jehož důsledkem je znevýhodnění jednoho příslušníka oproti jiným, apod. Má-li však porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí služebního funkcionáře, má příslušník k dispozici opravné prostředky jako v jakémkoliv jiném případě (viz Chrobák, J., Blahut, A., Kulhánek, J., Vodička, S.⛘Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 170).
Jestliže žalobce tvrdil, že byl dlouhodobě a soustavně vystaven jednání ze strany nadřízených služebních funkcionářů, vedoucímu ke snižováním jeho lidské důstojnosti a vytváření nepřátelského a ponižujícího prostředí, jímž měl být přinucen k opuštění vedoucího služebního místa, což mělo vést ke vzniku výše uvedeného nároku, bylo by dle zvláštního kompetenčního senátu možné uvedené jednání kvalifikovat jako obtěžování ve smyslu § 77 odst. 5 SlPoBez. To je možné označit též jako tzv. bossing, tedy jednání vedoucích příslušníků spočívající v systematickém psychickém pronásledování nebo šikanování příslušníka, které zpravidla směřuje k tomu, aby postižený sám skončil služební poměr (viz Tomek, P., Fiala, Z. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem, poznámkami a judikaturou. 3. vyd. Olomouc: Anag, 2019; nebo usnesení zvláštního kompetenčního senátu z 24. 9. 2021, č. j. Konf 8/2020-21). Zároveň byl žalobce v důsledku bossingu donucen k podání žádosti o převedení na jiné služební místo, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím ředitele KŘP ve věcech služebního poměru, které bylo rozhodnutím ministra vnitra ve věcech služebního poměru zrušeno. Žalobcem popisované jednání v rámci služebního poměru, z něhož dovozuje svůj nárok na náhradu nemajetkové újmy, vykazuje ve smyslu § 77 odst. 9 SlPoBez znaky porušení práva žalobce na zachování jeho lidské důstojnosti, a to ve dvou formách. Zaprvé rozhodnutím služebního funkcionáře a zadruhé jeho jiným jednáním.
Podle ustálené judikatury NS platí, že v případě řízení, jehož předmětem je několik samostatných nároků odvíjejících se od odlišného skutkového základu, má rozhodnutí o každém z těchto nároků charakter samostatného výroku, bez ohledu na to, zda tyto nároky byly uplatněny v jednom řízení a zda o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem. Posouzení, jestli se jedná o samostatný nárok, či nikoliv, vychází z toho, zda jsou skutečnosti rozhodné pro posouzení opodstatněnosti dílčích nároků rozdílné, třebaže se odvíjejí od téže události (srov. usnesení NS z 26. 8. 2003, sp. zn. 32 Odo 747/2002; z 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3157/2009, nebo z 22. 3. 2022, sp. zn. 25 Cdo 413/2021). Učiní-li žalobce předmětem řízení více nároků se samostatným skutkovým základem, musí v zájmu určitosti a srozumitelnosti žaloby ve vztahu k jednotlivým uplatněným nárokům též vyčíslit peněžitou částku, kterou z titulu každého jednotlivého nároku požaduje zaplatit (srov. rozsudek NS z 18. 10. 2011, sp. zn. 30 Cdo 5180/2009, nebo usnesení NS z 21. 2. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4754/2016). Ve sporném řízení, které je ovládáno dispoziční zásadou, je to přitom výhradně žalobce, kdo prostřednictvím návrhu na zahájení řízení a v něm vymezeného skutku i na něj navazujícího údaje o tom, čeho se žalobce v řízení domáhá, určí, co je předmětem zahájeného řízení, zatímco soud je tímto vymezením v souladu s § 153 odst. 2 OSŘ po celou dobu řízení vázán (srov. např. rozsudek NS z 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2022/2022).
Dané rozdělení nároků, včetně specifikace konkrétního jednání, z něhož je nárok odvozen, a určení požadovaného zadostiučinění ke každému z nich, a to i s případnou výší peněžitého zadostiučinění, je podstatné nejen pro výše uvedenou určitost a srozumitelnost žaloby, ale i s ohledem na určení pravomoci orgánu, který bude o jednotlivých nárocích rozhodovat. Došlo-li totiž k porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře, bude k projednání a rozhodnutí takového nároku dána pravomoc soudu v občanském soudním řízení ve smyslu § 7 odst. 3 OSŘ. Má-li však porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí služebního funkcionáře, je ve smyslu § 77 odst. 9 SlPoBez v pravomoci služebního funkcionáře, aby o takovém nároku rozhodl. Není tedy vyloučeno, že o jednotlivých nárocích žalobce budou rozhodovat různé orgány.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: Zvláštní kompetenční senát již při předběžném projednávání věci zaujal názor, že § 77 odst. 9 SlPoBez ve slovech „jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře“ je při přijetí dosavadního názoru ÚS o existenci systémové podjatosti, jak byl vyjádřen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, v rozporu s ústavním pořádkem ČR, zejména s čl. 36 odst. 1 Listiny. Podle zvláštního kompetenčního senátu totiž za takové situace neexistoval jednoznačný ústavně konformní způsob interpretace daného ustanovení a trvání na bezvýjimečném vyhovění znění § 77 odst. 9 SlPoBez by vedlo k narušení práva žalobce na soudní ochranu, neboť by šlo o nesystémový přístup podkopávající princip právní jistoty adresátů právních norem. Zvláštní kompetenční senát proto předložil tuto věc ÚS s návrhem na zrušení § 77 odst. 9 SlPoBez ve slovech „jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře“ a řízení v předmětné věci přerušil do doby rozhodnutí. ÚS rozhodl o návrhu usnesením ze 7. 2. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 4/22, tak, že jej odmítl jako zjevně neopodstatněný. ÚS v odůvodnění odmítavého usnesení považoval úvahu zvláštního kompetenčního senátu o protiústavnosti napadeného ustanovení vyplývající ze závěrů nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 1/19 za nesprávnou. K posuzovanému případu, který se týká řešení tzv. bossingu a jeho důsledků v rámci služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ÚS uvedl, že ačkoli je služební poměr veřejnoprávním vztahem, řada jeho institutů (např. ochrana před nerovným zacházením) má své kořeny v soukromoprávní úpravě, a je proto v zásadě možné na ně aplikovat poznatky pracovněprávní doktríny, přičemž odkázal na usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 8/2020-21. Ustanovení § 77 odst. 9 SlPoBez podle ÚS neupravuje, kdo má rozhodovat o náhradě újmy za nezákonné rozhodnutí, jímž došlo k porušení práv a povinností vyplývajících z principu rovného zacházení, nýbrž jak se bránit proti porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře. V takovém případě odkazuje oběť nerovného zacházení na civilní soud. Má-li však porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, má oběť k dispozici opravné prostředky zakotvené v části dvanácté hlavě páté SlPoBez. Otázku, jaký orgán má rozhodnout o náhradě újmy za nezákonné a z důvodu porušení práv a povinností z rovného zacházení zrušené rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, napadené ustanovení podle ÚS neupravuje. Je proto nejprve na zvláštním kompetenčním senátu, aby tuto dosud neřešenou otázku posoudil. Buď⛘ve věci naváže na závěry nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 1/19, dle kterého je z důvodu neexistence přiléhavé právní úpravy v SlPoBez třeba na náhradu újmy způsobené příslušníkovi bezpečnostního sboru pro nezákonnost zrušeným kárným rozhodnutím aplikovat obecnou úpravu obsaženou v OdpŠk, nebo ve věci bude hledat jiné řešení.
Podle zvláštniho kompetenčního senátu bylo z tohoto usnesení ÚS patrné, že ÚS již netrvá na závěru o systémové podjatosti vysloveném v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19. V opačném případě by totiž musel část § 77 odst. 9 SlPoBez ve slovech „jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře“ zrušit. ÚS rovněž odkázal na to, že pro případ porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení, které má základ v konkrétním rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, má oběť k dispozici opravné prostředky zakotvené v části dvanácté hlavě páté SlPoBez (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 4/22). Působnost služebních funkcionářů přitom určuje Závazný pokyn policejního prezidenta č. 75 ze dne 12. 4. 2013, ve znění jeho změn a doplnění. Ten v čl. 3 odst. 2 a čl. 9 odst. 2 eliminuje původně ÚS dovozené riziko systémové podjatosti tím, že pravomoc rozhodovat o právu příslušníka na náhradu škody nesvěřuje služebnímu funkcionáři, který má personální pravomoc ve věcech služebního poměru, ale svěřuje ji náměstku policejního prezidenta pro ekonomiku, resp. náměstku ředitele krajského ředitelství pro ekonomiku, nebo ekonomickému řediteli krajského ředitelství policie. Nemůže tedy dojít k tomu, že by o nároku na náhradu újmy příslušníka z důvodu vydání nezákonného rozhodnutí rozhodoval tentýž služební funkcionář, který nezákonné rozhodnutí vydal. Nadto i v případě absence úpravy působnosti služebních funkcionářů v Závazném pokynu policejního prezidenta by bylo možné k takovému výkladu dospět. Byť SlPoBez neobsahuje vlastní úpravu vyloučení služebních funkcionářů, užije se subsidiárně § 14 odst. 1 a 2 SpŘ, který obsahuje úpravu vyloučení úředních osob z rozhodování.
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha