Nejvyšší správní soud: Vyloučení nicotnosti v případě rozhodnutí o rybářském revíru vydaného nikoliv absolutně věcně nepříslušným správním orgánem
§ 77 odst. 1 a 2 SpŘ
§ 22 odst. 2 a 3 RybZ
Ze zákona o rybářství vyplývá, že jak Ministerstvo zemědělství, tak krajské úřady vykonávají státní správu rybářství. Obecně jsou k vyhlašování rybářských revírů a ke změně těchto rozhodnutí, jakož i k ustanovování rybářských hospodářů věcně příslušné krajské úřady, v zákonem stanovených případech je však věcná působnost k vydávání těchto rozhodnutí svěřena jiným správním orgánům – Ministerstvu zemědělství, Ministerstvu životního prostředí nebo Ministerstvu obrany. Ačkoliv tedy krajský úřad nebyl v tomto konkrétním případě k vydání daných rozhodnutí věcně příslušný, jelikož se týkala rybářského revíru vyhlášeného na území, v němž se nacházejí hraniční vody, obecně mu přísluší vydávání rozhodnutí o změně rozhodnutí o vyhlášení rybářského revíru a o ustanovení rybářského hospodáře. Krajské úřady jsou obecně oprávněny rozhodovat o vyhlašování rybářských revírů či o změnách těchto rozhodnutí a o ustanovování rybářských hospodářů, nelze tedy bez dalšího konstatovat, že krajský úřad nebyl k vydání sporných rozhodnutí vůbec věcně příslušný.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu z 26. 5. 2023, č. j. 5 As 107/2021-36
K věci: Ministerstvo zemědělství (MZe) vyslovilo podle § 77 odst. 2 SpŘ nicotnost rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (KÚ), jímž KÚ změnil na základě žádosti žalobce rozhodnutí MZe o vyhlášení rybářského revíru č. 433 061 Vernéřovský potok 1 a o přenechání výkonu rybářského práva v něm tak, že byla z daného revíru vyňata vodní nádrž Bílý Halštrov, jejichž vlastníkem je žalobce. Rovněž jím byla vyslovena nicotnost části rozhodnutí KÚ v rozsahu, kterým byli ustanoveni rybářští hospodáři pro pstruhový rybářský revír tamtéž. Svůj závěr o nicotnosti těchto rozhodnutí odůvodnilo MZe tím, že KÚ nebyl k jejich vydání věcně příslušný, neboť daný rybářský revír byl vyhlášen na území, v němž se nacházejí hraniční vody, a ke změně rozhodnutí o vyhlášení rybářského revíru a jeho přenechání do užívání, resp. ke změně postupu zarybňování, způsobu hospodaření a ke změně popisu rybářského revíru, jakož i k ustanovení osob do funkcí rybářského hospodáře a jeho zástupce bylo dle § 22 odst. 2 a 3 RybZ příslušné MZe, nikoliv KÚ.
Žalobce toto rozhodnutí napadl správní žalobou u MS v Praze, který jí vyhověl, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil MZe k dalšímu řízení. Správní soud shledal důvodnou námitku, podle níž rozhodnutí KÚ nelze považovat za nicotné, když zdůraznil, že nicotnost rozhodnutí zakládají pouze nejzávažnější, nejtěžší a nezhojitelné vady. V kontextu posuzované věci tedy zvažoval především vadu absolutní věcné nepříslušnosti rozhodujícího správního orgánu. KÚ nebyl sice věcně příslušný k provedení změny rozhodnutí o vyhlášení tohoto rybářského revíru, resp. k ustanovení rybářského hospodáře, nejednalo se však o absolutní věcnou nepříslušnost. V této souvislosti správní soud zkonstatoval, že věcnou příslušnost nelze vymezovat individuálně, tj. s ohledem na každý jednotlivý společenský vztah. Působnost správních orgánů v dané oblasti je vymezena vnitřní podobností a definována společnými znaky. KÚ i MZe se přitom nacházejí v systému orgánů státu v jedné institucionální a kompetenční struktuře, zákon tedy danou rozhodovací kompetenci svěřuje v některých případech krajským úřadům a v jiných MZe, proto nebylo možné bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí ve správním řízení nebyl⛘KÚ vůbec věcně příslušný, a že tedy šlo o absolutní věcnou nepříslušnost.
MZe podalo proti rozsudku MS kasační stížnost, v níž především namítalo, že správní soud vyšel z nesprávného výkladu § 77 odst. 1 SpŘ o tom, že nedostatek věcné příslušnosti na straně KÚ nepředstavoval natolik zásadní vadu, aby způsoboval nicotnost daných rozhodnutí. Věcná příslušnost k vydání daných rozhodnutí jednoznačně vyplývala z § 21 a 22 RybZ, přičemž nebylo možné ji zpochybňovat, relativizovat či dovozovat jakousi „částečnou“ věcnou příslušnost krajských úřadů z toho, že jsou společně s MZe součástí určité institucionální a kompetenční struktury nebo že jim přísluší rozhodovat o více či méně podobných případech․ KÚ tedy dle MZe nebyl k vydání daných rozhodnutí vůbec věcně příslušný, přičemž se jednalo o absolutní a nespornou nepříslušnost, podmínky pro prohlášení nicotnosti těchto rozhodnutí tak byly splněny. Názor zastávaný MS tak vede k absurdním důsledkům, neboť by ve správním rozhodování existoval jeden „absolutně“ příslušný správní orgán a vedle něj neurčitý počet správních orgánů, které by byly sice věcně nepříslušné, nikoliv však absolutně, přičemž rozhodnutí těchto „relativně“ nepříslušných správních orgánů by za jistých okolností mohla být navzdory své nezákonnosti právně závazná a vynutitelná. Posuzování, zda se jedná o absolutní věcnou nepříslušnost, by pak vedlo ke snížení právní jistoty adresátů právních norem.
V posuzovaném případě navíc byla podle názoru MZe věcná nepříslušnost KÚ zjevná i pro laika, neboť k jejímu rozpoznání postačovala skutečnost, že rybářský revír byl uznán ve svém umístění jako hraniční revír, a dále jakákoliv mapa ČR. Jeho věcná příslušnost k vydávání rozhodnutí týkajících se rybářských revírů v území, ve kterém se nacházejí hraniční vody, byla zcela zřetelná, přičemž její nedodržení by mohlo vést k závažným mezinárodněprávním důsledkům, neboť při vyhlášení rybářského revíru nacházejícího se zčásti v hraničních vodách a při následném rozhodování o něm je třeba kromě úpravy obsažené v zákoně o rybářství zohlednit i mezinárodněprávní souvislosti a závazky. MZe zdůraznilo, že krajské úřady nejsou oprávněny vydávat rozhodnutí, jejichž vydávání náleží ČR, resp. příslušným ústředním orgánům státní správy, a která mohou mít přeshraniční dopady. Pokud by takové rozhodnutí bylo považováno pouze za nezákonné, mohlo by dojít k situaci, kdy by se příslušný ústřední správní orgán o jeho existenci dozvěděl až po uplynutí lhůty k podání opravného či dozorčího prostředku, případně by se o ní vůbec nedozvěděl, což by vedlo k tomu, že by v důsledku pochybení věcně nepříslušného orgánu vznikly ČR mezinárodněprávní závazky, jejichž existence by si ani nemohla být vědoma. Pokud by zákonodárce zamýšlel vyjmout z nicotnosti rozhodnutí, která byla vydána správním orgánem podřízeným věcně příslušnému orgánu, jistě by toto pravidlo výslovně vyjádřil v § 77 odst. 1 SpŘ. V něm se však hovoří jen o tom, že rozhodnutí není nicotné, jestliže je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Rozhodnutí vydané orgánem podřízeným věcně příslušnému správnímu orgánu naopak nicotné je, a to tím spíše, pokud ve věci rozhodne věcně příslušnému správnímu orgánu podřízený správní orgán, který není k vedení správního řízení v dané věci v žádné instanci vůbec příslušný.
Žalobce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem správního soudu, podle něhož nebyla věcná nepříslušnost KÚ takové intenzity, aby založila nicotnost daných rozhodnutí.
Z odůvodnění: NSS dospěl k závěru, že kasační stížnost MZe není důvodná, a proto ji zamítl. Kasační soud přisvědčil MS v tom, že věcná nepříslušnost správního orgánu, který rozhodnutí vydal, nemusí nutně zakládat nicotnost daného rozhodnutí. Nicotnost zakládá pouze absolutní nedostatek věcné příslušnosti rozhodujícího správního orgánu. Nicotnost rozhodnutí zakládají obecně pouze vady rozhodnutí, které jsou zjevné, tedy vady, které je bez dalšího schopen rozpoznat i laik seznámený se základními okolnostmi daného případu. Od věcné příslušnosti správního orgánu, tj. jeho působnosti v dané oblasti právních vztahů a pravomoci vydat v tomto případě správní rozhodnutí, je přitom třeba odlišovat funkční příslušnost. Funkční příslušnost vyjadřuje, která vnitřní součást daného správního orgánu je určena v rámci tohoto správního orgánu rozhodnutí vydat, např. funkční příslušnost ministra k rozhodnutí o rozkladu. Nedostatek funkční příslušnosti nezpůsobuje nicotnost rozhodnutí, nýbrž pouze jeho nezákonnost. NSS ovšem korigoval předchozí výklad § 77 odst. 1 SpŘ, pokud se jedná o význam části za středníkem věty první tohoto ustanovení. Tato část zjevně nehovoří o funkční příslušnosti, stanoví však výjimku z obecného pravidla, podle něhož je rozhodnutí vydané absolutně věcně nepříslušným správním orgánem nicotné. Na druhou stranu však nelze pouze ze zakotvení této výjimky bez dalšího a contrario dovozovat, že vydal-li rozhodnutí správní orgán podřízený věcně příslušnému orgánu, je takové rozhodnutí vždy nicotné. Z odkazovaného ustanovení tak vyplývá pouze to, že v případě, vydá-li správní orgán rozhodnutí, k jehož vydání není vůbec věcně příslušný, tj. je absolutně věcně nepříslušný, nelze takové rozhodnutí považovat za nicotné, pokud se jednalo o správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který byl k vydání rozhodnutí věcně příslušný. Dané ustanovení tedy ve vymezených případech zmírňuje dopady absolutní věcné nepříslušnosti správního orgánu, nic však nemění na základním pravidle, podle něhož pouze absolutní věcná nepříslušnost způsobuje nicotnost rozhodnutí.
Výklad, podle něhož jen absolutní věcná nepříslušnost správního orgánu zakládá nicotnost rozhodnutí, nemá nijak absurdní či nepředvídatelné důsledky. Nepředpokládá totiž existenci jakýchsi „částečně“ věcně příslušných správních orgánů, ani nenarušuje právní jistotu adresátů veřejné správy. Odráží naopak zájem na ochraně legitimního očekávání subjektů práva a jejich dobré víry, neboť vychází z toho, že dopady institutu nicotnosti samy o sobě představují podstatný zásah do těchto hodnot. Možnost prohlásit rozhodnutí nicotným totiž není omezena žádnou lhůtou, nicotnost rozhodnutí je tedy možné prohlásit i řadu let poté, co subjekty jednají v dobré víře v závaznost takového rozhodnutí. Pozastavovalo-li se MZe nad tím, že by dle výkladu zastávaného MS rozhodnutí vydaná „relativně“ nepříslušným správním orgánem „za jistých okolností“ mohla být navzdory své nezákonnosti právně závazná a vynutitelná, nelze podle NSS než upozornit, že se jedná o zcela běžný jev. Nezákonná správní rozhodnutí lze zrušit či změnit na základě řádných či mimořádných opravných prostředků, případně dozorčích prostředků, nebo zrušit na základě žalob či kasačních stížností ve správním soudnictví (či výjimečně na základě ústavní stížnosti), všechny tyto procesní⛘prostředky (včetně žaloby na ochranu veřejného zájmu) však mohou být využity pouze v rámci zákonem stanovených lhůt. Jejich marným uplynutím se dané správní rozhodnutí stává nejen pravomocným, ale i konečným, a to i v případech, kdy trpí vadami, které by zakládaly jeho nezákonnost. Tento princip je výrazem skutečnosti, že po uplynutí stanovených lhůt podle zákonodárce již převládá zájem na ochraně právní jistoty a legitimního očekávání založených správním rozhodnutím nad zájmem na jeho bezvadnosti. I tato skutečnost je tedy jedním z důvodů, proč nicotnost rozhodnutí, která může být dle § 77 odst. 2 SpŘ nadřízeným správním orgánem prohlášena kdykoliv, zakládají pouze jeho nejtěžší vady. Z dikce § 77 odst. 1 SpŘ přitom vyplývá, že věcná nepříslušnost správního orgánu vždy nepředstavuje tak závažnou vadu, nýbrž pouze v kvalifikovaných případech, tedy pokud není daný správní orgán vůbec věcně příslušný.
NSS se tedy zabýval v mezích kasačních námitek otázkou, zda KÚ byl, či nebyl absolutně věcně nepříslušný k vydání rozhodnutí, jež MZe prohlásilo za nicotná. Orgány vykonávající státní správu rybářství podle zákona o rybářství jsou: a) obecní úřad obce s rozšířenou působností, b) městská část hl. m. Prahy určená statutem hl. m. Prahy, c) kraje v přenesené působnosti, d) MZe, e) MŽP, f) správy národních parků, g) MO a h) celní úřady. KÚ vyhlašuje, mění a zrušuje rybářský revír, který se nachází v obvodu jeho působnosti, s výjimkou rybářského revíru vyhlašovaného podle § 22 odst. 2, § 23 odst. 1 a § 24 odst. 2 RybZ. Jinak KÚ v takovém rybářském revíru a na rybníku v rybníkářství, který se nachází v obvodu jeho působnosti, na návrh uživatele rybářského revíru ustanovuje a odvolává rybářského hospodáře a jeho zástupce. MZe vyhlašuje, mění a zrušuje rybářský revír v případě, že se nachází na území více krajů, na území, v nichž se nacházejí hraniční vody, a to i na území národních parků a vojenských újezdů a pro potřeby státních podniků na jimi spravovaném území. Dále v takovém rybářském revíru a na rybníku v rybníkářství, který se nachází na území více krajů nebo na území, jímž probíhají hraniční vody, nebo na území objektů důležitých pro obranu státu na návrh uživatele rybářského revíru ustanovuje a odvolává rybářského hospodáře a jeho zástupce. Ze zákona o rybářství vyplývá, že jak MZe, tak KÚ vykonávají státní správu rybářství.
Obecně jsou k vyhlašování rybářských revírů a ke změně těchto rozhodnutí, jakož i k ustanovování rybářských hospodářů věcně příslušné KÚ, v zákonem stanovených případech je však věcná působnost k vydávání těchto rozhodnutí svěřena jiným správním orgánům – MZe, MŽP nebo MO. Ačkoliv tedy KÚ nebyl v tomto konkrétním případě k vydání daných rozhodnutí věcně příslušný, jelikož se týkala rybářského revíru vyhlášeného na území, v němž se nacházejí hraniční vody, obecně mu přísluší vydávání tohoto typu rozhodnutí, tj. rozhodnutí o změně rozhodnutí o vyhlášení rybářského revíru a o ustanovení rybářského hospodáře. KÚ jsou tak obecně oprávněny rozhodovat o vyhlašování rybářských revírů či o změnách těchto rozhodnutí a o ustanovování rybářských hospodářů, nelze tedy bez dalšího konstatovat, že KÚ nebyl k vydání sporných rozhodnutí vůbec věcně příslušný.
Uvedený závěr nemohla zvrátit ani kasační argumentace týkající se zájmu zákonodárce na tom, aby o vyhlášení či změně rybářského revíru, v němž se nacházejí hraniční vody, rozhodovalo právě MZe. Zákonodárce zakotvením zvláštní úpravy věcné příslušnosti v uvedených případech jistě směřoval k naplnění určitého zájmu a dle něj bylo optimální jím zvolené rozvržení věcné příslušnosti jednotlivých správních orgánů. To však nic nemění na celkové koncepci zákonného vymezení působnosti orgánů vykonávajících státní správu rybářství, z níž vyplývá, že KÚ jsou příslušné, tedy nepochybně způsobilé, k vydávání daného typu rozhodnutí. Skutečnost, že v dílčí množině případů, k jejichž rozhodování je věcně příslušné MZe, je zapotřebí zohlednit některé specifické otázky vyplývající z přítomnosti hraničních vod v daném rybářském revíru, ještě nepředstavuje natolik zásadní okolnost, aby se jednalo o zcela jiný druh rozhodnutí, k jehož vydání by KÚ již nebyl vůbec věcně příslušný.
Poukazovalo-li MZe na možnost, že by se o vydání rozhodnutí věcně nepříslušným KÚ mohlo dozvědět až po uplynutí lhůt k uplatnění opravných či dozorčích prostředků, popř. by se o něm nemuselo dozvědět vůbec, a na případné mezinárodněprávní důsledky pochybení KÚ při vydávání takového rozhodnutí týkajícího se hraničních vod, NSS upozornil na následující okolnosti. Příslušný rybářský orgán je dle § 4 odst. 9 RybZ povinen zaslat MZe do 15 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o vyhlášení rybářského revíru nebo rozhodnutí o změně rozhodnutí o vyhlášení rybářského revíru anebo rozhodnutí o zrušení rybářského revíru stejnopis tohoto rozhodnutí, přičemž MZe vede evidenci všech těchto rozhodnutí. Kromě toho se daná rozhodnutí doručují veřejnou vyhláškou vyvěšením po dobu 30 dnů na úřední desce KÚ kraje, ve kterém se rybářský revír nachází. MZe tedy nepochybně mělo možnost se o všech takových rozhodnutích včas dozvědět a případně na ně reagovat.
NSS se rovněž ztotožnil se závěrem správního soudu, že věcná nepříslušnost KÚ nebyla zjevnou vadou, kterou by byl schopen rozpoznat i právní laik obeznámený se základními okolnostmi posuzovaného případu. KÚ byl oprávněn vydávat daný typ rozhodnutí, nedostatek věcné příslušnosti tkvěl pouze v geografickém vymezení konkrétního revíru, o němž bylo rozhodováno. Věcná příslušnost MZe tedy byla patrná až po prostudování mapového podkladu zachycujícího daný rybářský revír a mezinárodní Smlouvy mezi ČR a SRN o hraničním dokumentárním díle společných státních hranic (č. 37/2002 Sb. m. s.), a to při znalosti zvláštní zákonné úpravy obsažené v § 22 odst. 2 RybZ, nebylo tedy možné hovořit o zcela triviální úvaze. Ač by se na první pohled mohlo zdát, že věcnou nepříslušnost KÚ mohla signalizovat již skutečnost, že svými rozhodnutími měnil rozhodnutí vydaná MZe, tedy nadřízeným správním orgánem, není tomu tak. Dotčené rozhodnutí MZe totiž bylo vydáno ještě za účinnosti předchozího zákona č. 102/1963 Sb., přičemž podle jeho znění bylo k „vytváření rybářských revírů“ věcně příslušné vždy MZe. Skutečnost, že KÚ rozhodovaly ve věcech, o nichž dříve rozhodovalo MZe, tedy byla předpokládaným důsledkem změny právní úpravy.
Praktické shrnutí a závěrečná poznámka: NSS se otázkou nicotnosti správních aktů ve své rozhodovací praxi zabýval mnohokrát, přičemž v komentovaném případě dospěl k závěru, že vady rozhodnutí prohlášeného MZe za nicotné nebyly ani natolik závažné, aby způsobovaly nicotnost, a ani nebyly zjevné. Ve výsledku mohlo⛘být takové vadné rozhodnutí jen nezákonné pro nedodržení funkční příslušnosti.
Před výslovným vymezením pojmu nicotnost v současném správním řádu zákonná úprava neobsahovala definici nicotnosti. Podstatu nicotnosti a rovněž skupinu vad, které ji způsobují, proto v té době vymezovala především teorie správního práva a judikatura správních soudů (viz např. rozsudek VS v Praze z 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94). Na tuto judikaturu následně navázal ve své rozhodovací činnosti rovněž NSS, zejména v rozsudku z 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006-74, jímž rozšířený senát NSS vymezil podstatu nicotnosti takto:
„Nicotnost [někdy též označována jako nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt, pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost či dokonce procesní potrat] představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není ‚běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ‚rozhodnutím‘, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě ‚běžných‘ vad správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti správních aktů, hledí jako na rozhodnutí existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky, a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Hledí se na ně, jako by vůbec neexistovalo, pročež tedy jde o nezhojitelné právní nic. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času.“
Rozšířený senát NSS v cit. rozsudku rovněž poukázal na to, že při tvorbě právní úpravy nicotnosti obsažené ve správním řádu se vedle závěrů doktríny a judikatury do značné míry projevily též závěry německé teorie správního práva a právní úpravy obsažené v tamním správním řádu (zákon z 25. 5. 1976, Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG):
„Podle § 44 odst. 1 VwVfG je správni akt nicotný, pokud obsahuje tak závažné vady, resp. trpí zvlášť závažnými nedostatky, přičemž se zřetelem na všechny okolnosti je jeho nicotnost každému zcela zřejmá a je očividná. Podle zmíněné generální klauzule nicotnosti jsou nicotné takové správní akty, které trpí a) obzvláště závažnou vadou, která je současně b) zjevná. Závažnost je kvalifikovaným pochybením, není prostou nezákonností. Pro posouzení zjevnosti vady vychází německá teorie a judikatura z tzv. Evidenztheorie, podle níž je vada zjevná tehdy, pokud by se základními okolnostmi případu seznámený laik došel bez dalšího k závěru, že správní akt musí být nicotný. Nicotnost rozhodnutí tak v případě generální klauzule nicotnosti vychází a je patrná z rozhodnutí samého.“
Obecně se za vadu způsobující nicotnost považuje zejména absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost či nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS z 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001-96, který byl sice zrušen nálezem ÚS z 2. 6. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 9/06, důvody jeho zrušení se však nevztahovaly k těmto závěrům).
Také z rozsudků kasačního soudu z 11. 12. 2013, č. j. 6 Ads 62/2013-57, a z 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 87/2013-131, je patrné, že skutečnost, že rozhodnutí vydal věcně nepříslušný správní orgán, nemusí nutně zakládat nicotnost daného rozhodnutí. NSS v těchto rozsudcích dospěl k závěru, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce (SZPI) nebyla příslušná k vydání rozhodnutí o přestupku spáchaném při prodeji potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, neboť v takovém případě byly k projednání věci příslušné orgány veterinární správy. Ovšem konstatoval, že se v daných případech vzhledem k celkové koncepci zákonného vymezení kompetencí v oblasti kontroly potravin nejednalo o absolutní věcnou nepříslušnost. Dle § 14 odst. 1 a § 16 odst. 1 PotrZ totiž kontrolu dodržování povinností stanovených tímto zákonem prováděly a) orgány ochrany veřejného zdraví, b) orgány veterinární správy, c) SZPI a d) Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský. Kasační soud tedy uzavřel, že SZPI byla orgánem kompetentním ke kontrole potravin, nebylo proto možné bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí nebyla vůbec věcně příslušná. V uvedených rozsudcích NSS používá pojmy „absolutní nedostatek věcné příslušnosti“ či „absolutní věcná nepříslušnost“, jen taková kvalifikovaná vada rozhodnutí přitom zakládá jeho nicotnost. NSS dále zdůraznil, že věcnou příslušnost nelze vymezovat individuálně, tj. s ohledem na každý jednotlivý společenský vztah, nýbrž druhově. Právo vytváří okruhy věcí spojených vnitřní podobností, definuje je společnými znaky a tyto skupiny obsahově spřízněných věcí pak svěřuje k rozhodování jednotlivým správním orgánům.
„Absolutní nedostatek věcné příslušnosti nastává tehdy, jestliže o věci nerozhoduje orgán k tomu určený, nýbrž orgán jiný – takový, jemuž jsou k rozhodování svěřeny věci obsahově odlišné.“
K obdobným závěrům přitom NSS dospěl již v rozsudku z 27. 1. 2005, č. j. 1 Afs 1/2004-58.
Ohledně závěru NSS, že nedostatek funkční příslušnosti nezpůsobuje nicotnost rozhodnutí, nýbrž pouze jeho nezákonnost, svědčí již rozsudky z 21. 7. 2010, č. j. 3 Ads 74/2010-175, nebo z 8. 6. 2016, č. j. 1 As 38/2016-41, resp. právní doktrína (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 666). Nejedná se tedy o otázku, k níž by se měla vztahovat první věta § 77 odst. 1 SpŘ, neboť ta hovoří o absolutní věcné nepříslušnosti, nikoliv o funkční nepříslušnosti:
„Nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu.“
Výjimka uvedená v části této věty za středníkem tak míří na zcela jinou situaci – rozhodování správního orgánu, který je nadřízeným orgánem správního orgánu věcně příslušného (k tomu srov. recentní rozsudek NSS z 5. 5. 2023, č. j. 5 As 99/2021-60).
JUDr. PhDr. Vratislav Košťál, Ph.D., Praha⛘