ZDENĚK VANÍČEK

Ústav informatiky a telekomunikací Fakulty dopravní ČVUT

člen představenstva evropské asociace CABLE EUROPE

Dvanáctou zprávu Komise předložila v době, kdy většina členských států EU dokončila první kolo implementace sekundárních právních předpisů tvořících předpisový rámec elektronických komunikací EU z roku 2002 („The 2002 Electronic Communications Regulatory Package“), jímž byl proces analýzy osmnácti trhů, které Komise označila v příloze svého Doporučení 2003/311/ES z 11. února 2003⁴ o relevantních trzích․ Předpisový rámec z roku 2002 ovlivňuje od 25. července 2003 regulační prostředí technologicky splývajících a prolínajících se „hypersektorů“ telekomunikací, vysílání a informačních a komunikačních technologií v rámci jednotného trhu. Jeho transpozice do právních řádů členských zemí EU byla dokončena teprve v roce 2006, kdy Řecko, Bulharsko a Rumunsko Komisi notifikovaly přijetí vnitrostátních právních předpisů (v případě Řecka tedy s pozoruhodným tříletým zpožděním). Komise nicméně zahájila nové řízení pro porušení předpisů Evropských společenství o elektronických komunikacích s Německem, k němuž podle jejího názoru došlo přijetím novely tamního telekomunikačního zákona. Komise rozhodně postupuje proti těm členským zemím, které mají se správným prováděním regulačního rámce problémy (Dánsko, Nizozemsko, Francie, Španělsko). Objektivně nutno ale konstatovat, že také sama Komise nedodržela termín dokončení své vlastní revize třetího předpisového rámce (tzv. 2006 Review ⁵. Tato revize má položit základ zásadní reformy budoucí regulace elektronických komunikací a jí se měly Evropský parlament a Rada v této době již zabývat. Podle posledních dostupných kuloárních zpráv však Komise tento úkol splní nejdříve na podzim tohoto roku a možná až počátkem roku 2008. Tím nese odpovědnost za celkové opoždění revize, která vyplývá z ustanovení základních směrnic EP a Rady a jejímž výsledkem má být nový, revidovaný předpisový rámec ovlivňující evropské elektronické komunikace zhruba až do roku 2015. Jak však ukázala debata na dubnové výroční konferenci České asociace kompetitivních komunikací (ČAKK) v Praze za účasti zástupců Evropského parlamentu a Komise, jde o natolik závažný a vnitřně složitý proces, že opožďování výsledků revize 2006 nelze považovat z hlediska budoucí právní úpravy elektronických komunikací (a to i ve světle souběžně probíhající celoevropské revize směrnice o televizi bez hranic⁶ za nejdůležitější komplikaci, neboť tu na prvním místě jde o důkladné posouzení všech dosavadních zkušeností s implementací regulačního rámce (především analýz relevantních trhů) a také příčin hlavních nedostatků, na které upozorňuje právě Dvanáctá zpráva.

I.

Služby elektronických komunikací představují i nadále největší část celého sektoru informačních a komunikačních technologií. V roce 2006 pokračoval trend odlivu zákazníků hlasové služby po pevných sítích a také se zpomaluje růst objemu mobilních služeb. Jejich penetrace v rámci EU již překročila sto procent (v ČR činí 119 %). Nejrychleji rostl segment širokopásmových služeb, celounijní průměr penetrace činí 15,7 % (v ČR 9,6 %). V roce 2006 přibylo v EU 20 miliónů nových širokopásmových linek a rozhodujícím faktorem tohoto nárůstu je prohlubující se konkurence mezi jednotlivými platformami, především DSL a kabelových systémů („kabelové televize“).

Fenoménem dnešního rozvoje sítí a služeb elektronických komunikací je jejich postupující konvergence. Termín konvergence označuje proces přibližování nebo sbližování dvou nebo více subjektů a má celou řadu významů podle toho, je-li spojován např. s technickou, ekonomickou, sociální nebo politickou oblastí. V oblasti telekomunikačních a informačních sítí a služeb lze termín konvergence formulovat jako schopnost odlišných síťových platforem přenášet obdobný typ informací nebo jako schopnost společného koncového zařízení plnit více funkcí, např. funkci telefonu, televize a osobního počítače. Konvergence nastává na několika úrovních – na úrovni sítí, služeb, operátorů, výrobců a nejrychleji na úrovni koncových zařízení. Konvergence poskytuje možnosti nejen k urychlení a konsolidaci využití otevřené a přístupné globální informační společnosti, ale také umožňuje dlouhodobé partnerství mezi různými i geograficky oddělenými oblastmi. Obecně tedy lze konvergenci chápat jako všudypřítomné překrývání a využívání počítačových systémů, síťových infrastruktur a dalších elektronických komunikačních systémů, které slouží k vytvoření, zpracování, ukládání, vyhledávání a šíření obsahu digitálně kódovaných informací. Konvergence různých telekomunikačních sítí vede k postupné integraci všech druhů pevných i rádiových sítí do společné digitální sítě tvořící informační dálnici a umožňující přístup k velkému objemu informací kdykoli a odkudkoli na celém světě.

Na tento technologický vývoj musela Evropská společenství reagovat a zformulovat zásady a pravidla koncepce evropské regulace telekomunikací. Výsledkem bylo přijetí předpisového rámce elektronických komunikací v roce 2002 (v podobě souboru směrnic Evropského parlamentu a Rady) a jeho následná transpozice členskými státy Evropské unie. Původní „patnáctka“ měla na tento úkol patnáct měsíců, nové členské země tak měly učinit do data svého přístupu k Evropské unii (v plném rozsahu se tak nestalo ani v případě prvním, ani v případě druhém). Podstata evropské právní úpravy elektronických komunikací, která do tohoto sektoru vnáší „efektivnější regulaci“, nutně vyžaduje pravidelné kontroly a revize. V průběhu roku 2006 Komise provedla jednak celkovou revizi regulačního rámce, jednak revizi Doporučení Komise o relevantních trzích⁷, které označilo 18 trhů. Revize 2006 zevrubně a do hloubky posoudila soulad předpisového rámce se stavem tržního a technologického vývoje a vytvořila předpoklady pro adekvátní návrhy změn všech dotčených předpisů sekundárního práva Evropských společenství vydaných pro oblast elektronických komunikací podle čl. 86 a 95 Smlouvy o založení Evropského společenství. Jak revize 2006, tak i Dvanáctá zpráva naznačují, že zbývá ještě velmi mnoho práce na cestě k zajištění pružnějšího a efektivnějšího využití rádiového spektra; k vymezení regulace, která musí být zároveň efektivnějším nástrojem zaměřeným na ty okruhy problémů, kde dosud neexistuje plná konkurence; k povzbuzení hospodářské soutěže a zejména nových investic do odvětví, zvláště u nadnárodních trhů a služeb elektronických komunikací, které přesahují hranice jednoho členského státu.

II.

Z Dvanácté zprávy vyplývá, že ve věci analýz relevantních trhů zůstává nesporně hlavní otázkou dne jednak setrvalá snaha Komise, aby si prosadila větší pravomoci, jednak hledání cest k tomu, aby se státní regulační úřady⁸ orientovaly především na to, jaká je podstata trhů, a aby hledaly účinné nástroje k odstraňování nedostatečné hospodářské soutěže, namísto toho, aby se věnovaly převážně jen procedurální stránce věci. V souvislosti se snahou o větší pravomoci Komise dokonce sdělil člen portugalské vlády, že „prioritou portugalského předsednictví EU (v druhém pololetí 2007) bude zřízení jednotného regulátora elektronických komunikací pro Evropskou unii“. Sama Komise bude v této klíčové otázce obhajovat návrhy na posílení své role až do podoby „evropského super-regulátora“, který by mohl zasahovat nejen do průběhu samotných tržních analýz, ale především do procesu nápravných opatření, jež jsou dosud ve výhradní pravomoci státních regulátorů elektronických komunikací.

Spíše než před touto institucionální otázkou však EU stojí před jiným problémem, který se dotýká samé podstaty regulace; to jest: zda a v jakém rozsahu je regulace nutná, jak dále prohlubovat principy hospodářské soutěže a regulaci ex post a jaký je základní vztah mezi regulací ex ante (za kterou odpovídá odvětvový regulátor, v prostředí České republiky Český telekomunikační úřad) a regulací ex post (tedy pravidel soutěžního práva a ochrany hospodářské soutěže, za kterou v ČR nese odpovědnost Úřad pro ochranu hospodářské soutěže). Na již zmíněné výroční konferenci ČAKK v dubnu tr. přítomní zástupci Evropské komise (generálních ředitelství pro informační společnost a média a pro hospodářskou soutěž) upozornili na závěry Dvanácté zprávy, podle nichž v rámci EU přetrvávají „úzká regulační hrdla“ a platí pravidlo (byť se často interpretuje dost zjednodušeně), že jen v prostředí dobré, pružné a minimální regulace se daří investicím a že nejdůležitějším faktorem rozvoje nastupujících služeb nové generace (prostřednictvím rychlého přístupu k Internetu) zůstává reálná existence a dobré fungování různých alternativních infrastruktur více soutěžitelů. Komise nicméně počítá se zásahem do dosavadní struktury procesu analýz relevantních trhů a patrně navrhne vyjmutí maloobchodních trhů (v dosavadním systému trhy 1 až 7), trhu mezinárodního roamingu (trh 17) a trhu přístupu k službám vysílání (trh 18) z okruhu hodnocených analýz. Klíčovými trhy zůstávají trhy širokopásmové.

Dvanáctá zpráva podává celkové hodnocení dosavadního stavu implementace předpisového rámce elektronických komunikací, který v roce 2006 prošel zevrubnou revizí. S ohledem na opoždění výsledků loňské revize zpráva představuje první v řadě komunikátů Komise, které se týkají hodnocení reálných výsledků, jež regulační rámec přinesl jak členským státům, tak především jeho obyvatelům, konzumentům služeb elektronických komunikací. Prioritou Komise zůstává úplná a včasná implementace předpisového rámce elektronických komunikací⁹ a setrvalý pokus zachránit vše, co se ještě zachránit dá z „Lisabonské strategie“. Českou republiku představuje zpráva v příznivém světle, což je patrné především při jejím srovnání s loňskou Jedenáctou zprávou. Jedinými kritickými zmínkami hodnými zřetele je zaostávání ČR v počtu maloobchodních širokopásmových linek, byť se jejich počet v porovnání s předcházejícím hodnoceným obdobím zdvojnásobil, a nedostatečná transpozice pravidla „must carry“ v zákonu o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Rovněž těmito otázkami se za přítomnosti zástupců Evropského parlamentu a Evropské komise zabývala výroční konference ČAKK a vyzvala zástupce státní správy a odbornou veřejnost k důkladné debatě o této „bolavé“ problematice.

III.

Dvanáctá zpráva pokrývá svým rozsahem kroky Komise na úseku rozvoje informační společnosti a mediální politiky, které konfrontuje rychlá konvergence sítí a služeb elektronických komunikací, nástup nových technologií a prudké tržní změny. Regulační rámec, konstatuje zpráva, přispívá k podpoře konkurence, nových investic, inovace, jednotného trhu a k ochraně zájmů koncových spotřebitelů. Nicméně je stále nutné mít na zřeteli celkový potenciál jednotného trhu, který vyžaduje větší konsistenci uplatňování pravidel regulace elektronických komunikací v rámci celé Evropské unie a jejich posílení všude tam, kde je potřeba tuto konsistenci dále prohloubit (např. při jednotné správě rádiového spektra). V tomto ohledu Dvanáctá zpráva slibuje, že Komise předloží nové návrhy (které vzejdou z výsledků loňské revize sektoru elektronických komunikací) v polovině tohoto roku (což je jistě chvályhodné a vítané, byť podrobná diskuze během výroční konference ČAKK spíše kladla termín do podzimu tr. nebo až na počátek roku 2008).