JOSEF TRNKA, konzultant v oblasti sociálního zabezpečení

Následující text se zabývá vybranými otázkami sociální soustavy, abstrahujíc přitom od dalšího komplexu opatření prezentovaných pod hlavičkou „reforma veřejných rozpočtů“. Je tomu tak z důvodu obsáhlosti celé materie, které však ekonomickou váhou dominuje právě sociální sféra.

Jako důkaz stačí uvést, že pouze výdaje na důchody v roce 2002 překročily hranici 200 mld. Kč, přičemž zákon č. 579/2002 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2003 stanovil celkové výdaje částkou 795 362 391 000 Kč. Výdaje na důchody jsou tedy vyšší než jedna čtvrtina celkového objemu a při dosavadním vývoji ekonomiky bude jejich podíl dále stoupat.

Základní vazby soustavy sociálního zabezpečení

V úvodu považuji za vhodné schématicky vyjádřit základní vazby soustavy, protože zde občas dochází k matení pojmů, stejně jako v chápání slovního spojení sociální dávky. Za sociální dávky jsou totiž často považovány pouze dávky státní sociální podpory, a to bohužel i ze strany těch, kteří si osobují právo současný systém modifikovat (vizObrázek1).

Obrázek 1

Schéma samozřejmě zdaleka nepostihuje všechny souvztažnosti, poskytuje však určitou představu o komplikovanosti struktury a funkcích jednotlivých segmentů. Již z pojmu sociální vyplývá, že prostřednictvím poskytování dávek společnost saturuje své příslušníky, kteří potřebují pomoc. Činí tak zpravidla z důvodu ztráty příjmu, resp. neschopnosti jednotlivce si příjem opatřit, ať již ze zdravotních, nebo „objektivně společenských“ příčin.

Náhrada příjmu (a další požitky) je založena na principu solidarity․ Její formy jsou různé, od solidarity bohatých s chudými, mladých se starými, zdravých s nemocnými, bezdětných s těmi, kteří děti mají, atp. Vyspělé společnosti vycházejí jednak z obecně humanitních idejí, jednak z mechanismu, kdy ten, kdo v určitém období sám přispíval, pak posléze obdobné příspěvky přijímá. Zároveň, a to nejen v poslední době, se společnost snaží příspěvky dlouhodobě monitorovat, usměrňovat, evidovat a vázat je na budoucí nároky ve vybraných částech sociálního systému.

Typické je to u dávek sociálního zabezpečení, tedy nemocenského a důchodového pojištění. Paradoxně právě u nich je sice nárok na poskytování jasně vymezen, ale míra ekvivalence relativně nízká. Naproti tomu ze systému sociální podpory nebo sociální péče čerpá nominálně méně občanů, než kolik jich přispívá, výše požitků je však často nepřiměřená předchozím odvodům (ve formě daní), přesto se však úspory hledají především v systému sociálního zabezpečení.

Jen pro pořádek si ještě připomeňme, jak se odvádí pojistné na sociální zabezpečení (vizObrázek2).

K uvedenému systému je třeba zdůraznit, že se jedná o odvody z tzv. hrubé mzdy (ze závislé činnosti), které odvádí zaměstnanec (nikoli tedy osoba samostatně výdělečně činná) a zaměstnavatel, a připomenout, že spolu s pojistným na sociální zabezpečení je odváděn i příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání má ostatně také charakter sociální dávky).

Obrázek 2

Reformní aktivity na politické scéně

Obě uvedená schémata můžeme využít jako východisko či rámec ke glosování aktivit naší politické scény. Začněme jej iniciativou poslance V. Tlustého, který navrhl zavedení rovného, permanentně vypláceného sociálního příspěvku (v měsíční výši 3 500–4 000 Kč). Protože ideu poprvé zveřejnil v průběhu diskusního pořadu komerční televize jako něco, co dokumentuje, že „opozice nespí“, že připravuje cosi jako alternativu vládní reformy veřejných financí, vnímám návrh s určitou rezervou, především jako politické gesto. Nicméně jmenovaný i nadále obhajoval svoji představu a následně ji jednak zpřesňoval, jednak rozvíjel. Dokonce se stala součástí alternativy reformy veřejných financí ODS nazvané Modrá šance. Proto se jí budu krátce věnovat.

Její nespornou výhodou je úžasná jednoduchost, ať již administrativní, tak legislativní. Na druhé straně vzbuzuje podezření, že autor sociální systém nezná ani nechápe. V tom také spatřuji její naprostou zcestnost. Pod hlavičkou sociálna by totiž saturovala ty, co sociální dobrodiní státu vůbec nepotřebují.

Naopak potřební by většinou dostávali tak málo, že třeba institut sociálního minima by pozbyl úplně relevanci. Tyto zjednodušující tendence mají ovšem i jeden naprosto zásadní význam, který si jejich autoři plně neuvědomují. V určitém „extenzivním kontextu“ by tak postupně pozbyl opodstatněnosti i stát, a tudíž i jeho vrcholní představitelé, mezi něž poslanci a senátoři samozřejmě patří. Rezignace na sociální funkci je totiž rezignací na jednu z elementárních funkcí státu.

Proto snad ani nemá význam kritizovat nákladnost tohoto virtuálního systému, neboť platba všem osmnáctiletým a starším ve výše uvedeném intervalu (a to ještě s předpokladem valorizace) by rapidně překročila současný objem prostředků spotřebovávaných na důchody. Signál k voličům je ovšem jasný: „Podívejte se, ČSSD – v rozporu se svými sliby – se Vám chystá uždibovat z dosud poskytovaných prostředků. To my (v rozporu s deklarovaným akcentem na ,nehospodárnost‘ existujícího systému) Vám ještě přidáme a vlastně nás ani nezajímá, jak s příspěvkem naložíte.“ Protože zdravých a výdělečně činných je v Česku (naštěstí) pořád ještě více než starých, nemocných a nezaměstnaných, jsou adresáti nacházející se v množině voličů zřejmí.

Pokud jde o ČSSD, je obvinění obsažené v podtextu samozřejmě odůvodněné. Přístup koalice je zásadně opačný. Na rozdíl od návrhu ODS sice její soubor opatření postrádá jakoukoli kreativitu, lepší ale střízlivost ve vládou do sněmovny předloženém (případně poslanci pozměněném) podání než bezbřehá tvořivost v podobě permanentního sociálního příspěvku.

Představám exekutivy ovšem nelze v řadě ohledů upřít odůvodněnost, nicméně vedle neplnění slibů jí musíme vyčítat právě naprostou absenci invence. V podstatě tak lze obtížně hovořit o reformě, spíše o administrativních zásazích vydávaných za legislativní opatření. Toto počínání můžeme přirovnat k úpravě jídelního lístku v restauraci, kdy v nabídce jídel sice většinu položek ponecháme, ale tu nahradíme kachnu kuřetem, tady kýtu plecí, místo zelí dáme někde špenát, knedlíků bude standardně méně, přičemž bramborové vůbec zrušíme. Nezaujatému pozorovateli ale jaksi uniká jiný smysl kromě restrikce. Neví, kam takto uspořené finance směřují, na co se použijí.

Legislativní parametry změn sociálních dávek

Nicméně opusťme imaginární restauraci a vraťme se do reálného světa seniorů, nezaměstnaných a nemocných. Začněme s kategorií naposledy uvedených, tedy přesněji řečeno těch, kteří ztrácejí schopnost pracovat krátkodobě a jimž má nemocenské a další dávky nahradit ztrátu příjmu z výdělečné činnosti. Ještě na počátku minulého desetiletí obsahoval zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců v ustanovení § 1 definici poslání nemocenského pojištění zaměstnanců, a to „zajistit pracujícím a jejich rodinám spolu s ochranou zdraví zabezpečení pro případ nemoci a mateřství.“

Paragraf byl s účinností od 1. 1. 1993 zrušen, což ale na podstatě a smyslu právního předpisu nic nemění. ČSSD však lze připsat k dobru, že za její vlády zůstala zachována filozofie předpisu a že navíc zavedla nový způsob stanovení denního vyměřovacího základu pro výpočet dávek (§ 18 uvedeného zákona). Ten byl před tím po dlouhou dobu zmrazen na částce 270 Kč. Zavedení dynamických redukčních hranic tak posunulo částku denního vyměřovacího základu postupně až na 606 Kč v letošním roce (samotné nemocenské ovšem činí 50 %, resp. 69 % denního vyměřovacího základu).

Nyní se tohoto svého kroku ČSSD, potažmo vládní koalice, zalekla a nejenže dočasně navrhuje valorizaci redukčních hranic nadále pozastavit, ale zároveň první redukční hranici vyměřovacího základu pro výpočet nemocenského za dobu jeho poskytování po dobu prvních 14 kalendářních dnů trvání pracovní neschopnosti či karantény ještě redukovat na 90 %, tedy snížit o 48 Kč na 432 Kč. Ranou jistoty je pak snížení procentní sazby za období prvních tří kalendářních dnů pracovní neschopnosti z 50 % na 25 %.

Vzhledem k charakteru tohoto pojednání nemá význam zaobírat se dalšími podrobnostmi včetně např. prodloužení rozhodného období ze současného čtvrtletí na jeden rok. Podstatné je, že většina dopadů problematicky zdůvodňovaných změn postihne především střední a nízko příjmovou vrstvu obyvatel, pro kterou je sociální systém rozhodně důležitější než pro „bohatší.“ (Skupina s průměrnými příjmy nad 20 000 Kč měsíčně ostatně již nyní pobírá nemocenské s ekvivalencí výrazně se snižující s rostoucí úrovní příjmu.)

Zdůvodnění, že „jde o opatření, které může působit proti zneužívání pracovní neschopnosti,“ je inkorektní, protože už samo o sobě obsahuje pochybnosti a navíc hovoří o „zneužívání,“ které není prokázáno. Neboť, pokud by prokázáno bylo, ke ztrátám by při správném fungování správního orgánu nedocházelo. Jedná se tedy o spekulaci, která v tom horším případě hojí nesystémově neschopnost státu na úkor jeho slušných občanů.

Mnohem významnější pole pro úspory však představuje druhá část soustavy sociálního zabezpečení, tj. důchodové pojištění. Je také samozřejmě nejnákladnějším odvětvím celého sociálního systému. Chtělo by se říci, že důchodci prostě vadí. Spíše je to ale tak, že důchodce je vnímán jako indiferentní jedinec z obrovské množiny starých nebo nemocných lidí, s nímž je třeba nakládat přiměřeně jeho nejnutnějším potřebám se zřetelem na blaho státu, zejména její kasu. Málokdo ze ctihodných zákonodárců si v takové chvíli současně vybaví vlastní rodiče či prarodiče.

Přesto nutno přisvědčit zejména odůvodněnosti kroků týkajících se zvýšení věkové hranice pro vznik nároku na starobní důchod a zavedení nových podmínek účasti osob samostatně výdělečně činných (OSVČ) na důchodovém pojištění.

Průměrný věk roste, zkvalitnila se lékařská péče a tedy i kondice nezanedbatelné části populace, průměrná doba dožití se tím prodlužuje. Se změnou těchto faktorů tudíž nelze uplatňovat východiska z doby před deseti nebo dvaceti lety. Stejně tak zvýhodnění žen dávno ztratilo opodstatnění, zejména uvědomíme-li si, že se v průměru dožívají vyššího věku než muži. Přitom tempo postupného zvyšování důchodového věku je zachováno, takže je rozloženo do značného časového období, které má být ukončeno až v roce 2025 – není tedy nijak bolestivé. Spíše si dovolím nevyloučit v budoucnu jistou akceleraci a zároveň prognózovat další zvyšování věkové hranice. Limit 63 let nebude již s největší pravděpodobností v uvedeném roce platit.

Povinná účast na důchodovém pojištění OSVČ (vykonávajících samostatnou výdělečnou činnost jako hlavní), tedy bezvýjimečná platba z minimálního vyměřovacího základu a jeho postupné zvyšování (50 % rozdílu mezi dosaženými příjmy a vykázanými výdaji v roce 2006) jsou opatření, která dotčené osoby sice většinou nepřijmou s nadšením, obecně však mají logiku. Má-li systém respektovat pojistný princip, který má v názvu, nemůže trvale řešit problémy sféry zaměstnanosti, nýbrž musí zabezpečovat alespoň minimální rovnost zúčastněných, ekvivalenci (viz Obrázek 3) a zároveň plnit svoji funkci, tj. výši budoucí dávky na úrovni nevyžadující saturaci z jiných sociálních systémů. Pro ilustraci dodejme, že k 31. 12. 2002 bylo v systému evidováno celkem 983 485 OSVČ.

Obrázek 3

Jestliže obě předchozí opatření lze akceptovat v podstatě bez vážných výhrad, jisté pochybnosti vzbuzuje omezení zápočtu dob studia a možností odchodu do předčasného starobního důchodu. Zejména uvažovaná modifikace druhého z uvedených institutů představuje výraznou rezignaci na plnění sociální funkce, byť nutno připustit posílení pojistného principu. Zrušením dočasně snížených starobních důchodů se totiž přenáší sociální ingerence státu na občany, kteří nemají šanci sehnat zaměstnání, nebo kteří byli v minulosti dlouhodobě invalidní. Je pravda, že nadále budou moci využít alternativy trvale sníženého starobního důchodu, nicméně zavádí se nerovnost mezi těmi, kteří se pro takový krok rozhodují dobrovolně, a těmi, kteří jsou k tomu přinuceni okolnostmi.

V daných souvislostech je proto zavádějící argumentace akcentující skutečnost, že počet přiznávaných předčasných starobních důchodů na celkovém počtu přiznaných starobních důchodů v nedávné minulosti enormně vzrůstal. Směšují se zde totiž záměrně „hrušky s jablky,“ protože podíl dočasně snížených předčasných starobních důchodů k tomuto trendu přispěl naprosto zanedbatelně (viz Obrázek 4) a po zpřísnění podmínek v roce 2001 se i počet žádostí o trvale snížené předčasné starobní důchody stabilizoval. Pro úplnost uvádím ještě počty vyplácených dávek na konci minulého roku: 195 336 trvale a 12 134 dočasně snížených předčasných starobních důchodů (z celkového počtu 1 335 280 vyplácených starobních důchodů).

Právní úprava z roku 1995 poměrně pečlivě respektovala zásadu zachování nabytých práv. Nynější návrhy se jí sice přímo nezpronevěřují, ale v zásadě vůbec nedbají na kontinuitu právní úpravy. To vyniká i v případě omezení (ukončení) zápočtu studia považovaného podle předpisů platných před 1. 1. 1996 za dobu zaměstnání. Je sice notoricky známo, že považování těchto dob za doby pojištění, i když byly získány před osmnáctým rokem věku, se do zákona o důchodovém pojištění vloudilo nedopatřením při tvorbě předlohy právního předpisu, nicméně z tohoto stavu mohli „těžit“ pojištěnci již téměř 8 let.

Obrázek 4

Jestliže se nyní navrhuje rozprostřít dopad tohoto opatření na dobu tří let a ještě se otevřeně upozorňuje na možnost oslabit (v některých případech) nepříznivé účinky (snížení starobního důchodu třeba o více než 1 000 Kč měsíčně) uplatněním žádosti o předčasný starobní důchod, je jasné, že mnozí noví poživatelé důchodů budou relativně znevýhodněni, přinejmenším kráceni ve svých očekáváních. V zájmu naprosté objektivity však nutno uvést, že pochybením legislativy došlo již na počátku k nastavení rozdílných podmínek pro pojištěnce získávající doby studia před 1. 1. 1996, a těmi, kteří studovali po 31. 12. 1995. Doby studia získané po 31. 12. 1995 je možné podle platné právní úpravy hodnotit jen v rozsahu šesti let, a to až po dosažení věku 18 let.

Neměl bych zapomenout ani na zrušení omezující hranice výdělku v souběhu s pobíráním starobního důchodu. Zůstává však podmínka sjednání pracovněprávního vztahu na dobu určitou, ta však nově nesmí být delší než jeden rok. K tomuto opatření se těžko dešifruje motivace. Spíše zdánlivě pozitivní změna nemůže ani náhodou kompenzovat ostatní restrikce, navíc zkrácení období, na které může být pracovněprávní vztah sjednán, rozhodně přínosem pro důchodce není. Jedná se v podstatě o protismyslné opatření, které je v rozporu se snahou „udržet“ pojištěnce co nejdéle výdělečně činného, bez pobírání důchodu.

Pokud jde o státní sociální podporu a zákon o sociální potřebnosti, jejich reálná váha je podstatně nižší než u sociálního zabezpečení. Náklady na státní sociální podporu se udávají ve výši cca 35 mld. korun ročně, přičemž stejně jako u sociální potřebnosti se výhledově (do roku 2006) mají stabilizovat zhruba na 4 % HDP.

V obou případech se při úvahách o úsporných opatřeních z ohniska zájmu neztratily OSVČ, a to zejména ve vazbě na průměrnou mzdu v národním hospodářství, která má být relevantní při stanovení minimální částky příjmu z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti (50 %). V dávkové oblasti je pak vhodné zmínit zejména úvahu o zrušení příspěvku na dopravu jako dávky státní sociální podpory.

Uvádět podrobnosti se pro účely tohoto pojednání jeví nadbytečné, nicméně zmiňme ještě deklarovanou snahu optimalizovat provádění státní sociální podpory přenesením řady činností a kompetencí na úřady práce. Důvody a účelnost tohoto kroku neumím kvalifikovaně zhodnotit, nicméně vyjadřuji politování nad tím, že k podobnému postupu se vláda neodhodlala v případě sociálního zabezpečení.

Téma (převedení nemocenského pojištění do rezortu zdravotnictví a sloučení výběru pojistného, případně daní) jsem již několikrát na stránkách tohoto časopisu rozvíjel,¹ nehodlám se proto k němu v detailech vracet. Skutečností ovšem zůstává, že navržená opatření částečně vzbuzují dojem nouzového řešení, zčásti si pozorovatel může myslet, že stát se snaží hledat úsporné efekty především tam, kde sám plně hradí náklady na systém včetně jeho fungování. V ekonomicky nejnáročnější důchodové oblasti to tak ale není. I zde ovšem stát financuje schodek na účtu a prakticky i administrativní náklady.

Provizornost je v podstatě imanentní celé „reformě veřejných financí.“ Vnucuje se pocit, že primárním faktorem celého snažení je pud sebezáchovy, hlásící se stále silněji s blížícím se termínem hlasování o státním rozpočtu. Vláda postrádá manévrovací prostor a úspornými opatřeními se sama sobě snaží hodit záchranný pás. Šetření má tak přinést jednak „lepší čísla,“ a tudíž přijatelné výsledné hodnoty v bilanci návrhu rozpočtu pro rok 2004, jednak má ministerstvům a dalším institucím umožnit přežít v relativním klidu další rok. To ostatně „přiznává“ i důvodová zpráva k usnesení vlády č. 624 z 23. 6. 2003, když konstatuje, že fiskální potíže se promítají i do praktické rozpočtové roviny: „V důsledku růstu strukturálních obtíží fiskální politika ztratila flexibilitu a rostoucí mandatorní výdaje snižují prostor prorealizaci vládních výdajových priorit.“ Jasná definice priorit však není bezprostřední součástí argumentace.

Největším neštěstím současné vlády (v „technickém“ slova smyslu) jsou „vyschlé privatizační prameny“. Například úvahy o prodeji dlouhodobě ziskového Budvaru v tomto kontextu jen dokládají bezradnost a zoufalou úroveň akceschopnosti exekutivy.

Občan, nebo chcete-li pojištěnec, potažmo práce neschopný anebo důchodce je brán za rukojmí. Že nejde o skutečnou a důslednou reformu, je dále patrné z většinou plošné, neselektivní redukce výdajů. Návrhy předkládané zejména odbory, které by restriktivněji postihovaly vrstvu tzv. „horních deseti tisíc,“ jsou pro potřeby vlády nezajímavé. Jednalo by se sice často o systémové změny, ale s nedostatečným finančním efektem a navíc obtížemi při jejich prosazování v Parlamentu ČR. Každý si nakonec může snadno spočítat, kolik v úhrnu přinese zvýšení odvodů, dejme tomu o 10 000 Kč, u této skupiny „bohatých“ a kolik stát ušetří, jestliže vybere po tisícikoruně od pěti milionů občanů.

Můžeme tedy s klidným svědomím shrnout, že navrhovaná opatření manifestují improvizační a krátkodobě stabilizační povahu, navíc se obávám, že ne vždy dávají solidní fundament pozdější opravdu zásadní přeměně dosud probíhajících procesů a interakcí. Pokud se však vrátíme výlučně k segmentu důchodů, lze připustit, že některá navržená opatření nejsou v kolizi s případnou představou o přiblížení naší soustavy systému NDC, resp. prvkům tzv. švédské reformy. Rozhodně mají zásadnější charakter než v nedávné minulosti navrhovaná a Poslaneckou sněmovnou zamítnutá institucionální transformace České správy sociálního zabezpečení v Sociální pojišťovnu. I to ovšem dokumentuje nekompetentní tápání naší politické reprezentace. Tato zřejmá bezradnost a nejistota tak nutně vyvolává vážné obavy pro nejbližší období i delší časový horizont.

Jeden krok však nutno ocenit jako takticky zdařilý. Tím je snížení sazby příspěvku na státní politiku zaměstnanosti o dva procentní body a zároveň zvýšení sazby pojistného na důchodové pojištění o stejnou hodnotu. Třeba takovým OSVČ nic nepřinese ani neublíží, nicméně samostatnému důchodovému účtu v rámci státního rozpočtu určitě pomůže, zejména uvědomíme-li si, že odvod se podle předlohy zvyšuje i organizacím a malým organizacím (navíc též osobám dobrovolně pojištěným). Tím bychom se totiž „nenápadně“ dostali na stav, který zde zhruba byl před rokem 1996. Otázkou jen zůstává využití (důvodnost) dosavadního „před výběru“ pojistného na uvedený příspěvek.

Oficiální zdroje (viz Obrázek 5) uvádějí, že mandatorní výdaje, počínaje rokem 2001, představují více než 80 % výdajů státního rozpočtu. Tato skutečnost sama o sobě na jedné straně působí hrozivě, na druhé straně je třeba ji vnímat střízlivě a zodpovědně – jak v ekonomickém, tak sociálním kontextu. To se bohužel stále nedaří. Ačkoli se od poloviny 90. let v odborných kruzích apeluje na racionalitu a nutnost politického konsenzu, naplnění této myšlenky je stále v nedohlednu. Politici, prakticky všech stran, upřednostňují své partikulární zájmy před zájmy rozvoje společnosti a ekonomiky jako celku. Optimalizace daňového, sociálního či zdravotního systému je tak stále pouze vysokou kartou v jejich rukou, nikoli předmětem seriózního zájmu. Pokud se tento stav nezmění, těžko se dočkáme opravdové reformy.

Obrázek 5

Závěr

Krátce před zveřejněním tohoto článku prošly záměry vlády třetím čtením v Poslanecké sněmovně. Schválené pozměňovací návrhy původní intence příliš nemění. Vláda nebyla zcela úspěšná v prosazení zvyšování důchodového věku na 63 let pro všechny, zvýhodnění žen podle počtu vychovaných dětí zůstává, neruší se ani možnost využít dočasně sníženého předčasného starobního důchodu pro poživatele částečných a bývalé poživatele plných invalidních důchodů. Rovněž na zápočtu doby studia před 18. rokem věku se nic nemění. Zatím nenastal úplný konec, v cestě stojí ještě Senát a prezident.