PETR HAVLAN, docent na Právnické fakultě MU v Brně
Čtenářům Právního zpravodaje se dostalo základních informací o vzniku a podstatě Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále též „Úřad“ nebo „ÚZSVM“) už v roce 2002 ve dvou statích. Proto na úvod postačí připomenout, že 31. prosince 2003 uplyne právě rok a půl, kdy byl tento Úřad zákonem č. 201/2002 Sb. zřízen a kdy tak po dobu více jak jednoho roku v našem právním řádu a „státosprávní“ realitě existuje opět instituce typu „finanční prokuratury“.
Stručná charakteristika Úřadu
Zákon č. 201/2002 Sb. pojal ÚZSVM jako specializovanou státní instituci, orgán České republiky svého druhu a zároveň jako organizační složku státu a účetní jednotku. Jeho prvořadým úkolem je poskytování odborných právních služeb na úseku vystupování (jednání) v řízeních před soudními a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku státu.
V klíčové oblasti právního zastupování je Úřad konkrétně povolán:
| • | výlučně (obligatorně) vystupovat (jednat) za stát v řízeních, jejichž předmětem je zejména určení vlastnického práva státu k některým zákonem vybraným věcem anebo vyklizení těchto věcí, jde-li o nemovitosti, či vydání těchto věcí, jde-li o movitosti, jakož i výše sporného peněžitého plnění (v obchodních i neobchodních věcech), podle okolností hlavně před tuzemskými soudy a rozhodčími orgány či zahraničními a mezinárodními soudy a rozhodčími orgány, dále před Ústavním soudem v případech, kdy podaná ústavní stížnost souvisí s věcí týkající se majetku státu, a to namísto (podle zákona č․ 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; dále jen ZMS) příslušných organizačních složek; Úřad podává též žalobu a jedná v řízeních před soudy ve věci určení vlastnického práva státu, určení neplatnosti smlouvy o převodu věci z vlastnictví státu nebo vydání bezdůvodného obohacení na úkor státu, jestliže takovou žalobu dosud nepodala (čili byla nečinná) příslušná organizační složka; podmínky „výlučného jednání“ (včetně hodnotových limitů) a případy, kdy se tento institut neuplatní, stanoví zákon (viz § 2 až 5 zákona o ÚZSVM), |
| • | zajišťovat s příslušnou organizační složkou formou tzv. zápisu dohodnuté (fakultativní) jednání před soudy a dalšími orgány ve věcech týkajících se majetku státu namísto této složky (viz § 6 až 8 zákona o ÚZSVM), |
| • | vystupovat za stát jako vedlejšího účastníka v občanském soudním řízení v jakékoli věci týkající se majetku, se kterým je příslušná hospodařit státní organizace, popř. ke kterému vykonává tzv. správu Pozemkový fond ČR, a má-li stát právní zájem na výsledku takového řízení (viz § 9 a 10 zákona o ÚZSVM), |
| • | přímo se účastnit občanského soudního řízení, tj. být sám účastníkem tohoto řízení; Úřad má takovouto procesní způsobilost tehdy, pokud v případech doloženého majetkového zájmu státu a v souladu se zvláštním právním předpisem podává návrhy na zahájení řízení před tuzemskými soudy o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví věci nebo smlouvy o převodu cenných papírů, jejichž účastníkem není stát ani státní organizace, ale nestátní subjekt (typicky např. obchodní společnost s majetkovou účastí státu), anebo do takového řízení vstupuje (viz § 11 a 12 zákona o ÚZSVM). |
Za „profilovou“ činnost Úřadu lze označit také právní poradenství. To především spočívá ve zpracovávání (na žádost organizačních složek státu, státních organizací, popř. Pozemkového fondu ČR) písemných právních stanovisek v jednotlivých věcech týkajících se majetku státu; přitom požádat o zpracování takového stanoviska lze jen tehdy, když to odůvodňuje zásadní význam nebo složitost dané věci (viz § 13 zákona o ÚZSVM).
K aktivitám Úřadu však patří, a dnes je to zjevně jeho nejrozšířenější činnost, i hospodaření s majetkem státu, který potřebuje k zajišťování svých odborných činností a dále který zbyl po okresních úřadech (viz § 18 a 19 odst. 1 a 4 zákona o ÚZSVM ve spojení s § 9 ZMS), jakož i tzv. prozatímní hospodaření s majetkem státu, tj. hospodaření s majetkem, u něhož při jeho nabytí státem není patrno, které organizační složce přísluší hospodaření s ním, anebo, o němž se zjistí, že s ním žádná organizační složka ani státní organizace nehospodaří (tzv. bezprizorný majetek), a se kterým je třeba takzvaně „konečným způsobem“ naložit (viz § 18 a 19 odst. 2 a 4 zákona o ÚZSVM ve spojení s § 10 a 11 ZMS).
Souhrnně by pak bylo možno Úřad představit jako instituci, která má hájit (zejména po „procesní“ stránce) veřejný zájem na kvalitní právní ochraně majetku státu a na kvalitním hospodaření a nakládání s majetkem státu. Do budoucna se navíc s Úřadem počítá také pro hájení veřejného zájmu na kvalitní právní ochraně majetku obcí.
Malé zahraniční srovnání
Instituce podobné našemu Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových nejsou v Evropě něčím neobvyklým. Přitom mezi činnosti, které zajišťují, náleží v prvé řadě právě právní zastupování státu v majetkových věcech a právní poradenství v této oblasti. Vyskytují se ale i státy, kde tyto instituce s majetkem státu hospodaří a nakládají s ním. Příznačné pak je, že ne každá z těchto institucí vykonává všechny druhy těchto činností, resp. ve stejném rozsahu a relaci.
Samozřejmě existují také státy (např. Dánsko nebo Nizozemsko), kde takovou instituci nenajdeme a kde své zastupování stát zajišťuje na smluvním základě advokáty. Za jakýsi „přechodový“ model mezi tímto přístupem a v Česku zvoleným řešením lze pak mít francouzskou soudní agenturu složenou z úředníků, kteří stát v soudních, správních a rozhodčích řízeních přímo nezastupují, ale sjednávají za tím účelem advokáty. Tito tzv. akreditovaní advokáti pak ovšem jednají výlučně dle pokynů dané agentury. Institucionálně hodně podobná (byť s řadou dílčích specifik a odlišností) našemu pojetí jsou pak např. řešení zvolená v Itálii, Španělsku či Velké Británii. Nicméně pro nás „nejzajímavější“ bude patrně (českým poměrům historicky a „geopoliticky“ nejbližší) koncept rakouský. Rakouská finanční prokuratura by totiž měla český ÚZSVM inspirovat hlavně efektivitou svého právního zastupování, potažmo právního poradenství. Přitom inspirativní určitě není pouze fakt, že k dispozici má jen asi 50 finančních prokurátorů a něco málo přes 50 pracovníků odborného správního aparátu (obslužného personálu). Na druhé straně tato instituce přímo neprovádí hospodaření a nakládání s majetkem státu, což ostatně nečinily ani naše prvorepublikové finanční prokuratury.
Z předchozího lze vyvodit v podstatě dva závěry. Předně není radno mechanicky přebírat zahraniční modely či kopírovat naši minulost, ale je nutno vycházet z dané majetkoprávní reality České republiky. Současně ale právě aktuální zahraniční a naše minulá zkušenost nám může pomoci při stanovení budoucích priorit. Tou prioritou nejdůležitější se pak zdá být zásadní orientace Úřadu na právní zastupování a právní poradenství v majetkové sféře státu.
Perspektivy Úřadu a vytváření podmínek pro jeho budoucí fungování
Jestliže se má tedy ÚZSVM v budoucnu profilovat převážně jako „advokát“ v majetkoprávních věcech státu a až ve druhém plánu jako „státní domovník“ (termín jsem si vypůjčil z článku věnovaného Úřadu v časopise Moderní obec, 2003, č. 4, s. 23, a lze jím v zásadě rozumět přímé hospodaření s majetkem státu a jeho ochranu) – ač dnes je tomu spíše naopak – bude třeba už nyní (systematicky) vytvářet nezbytné podmínky.
Je ovšem třeba zdůraznit, že naznačená výrazná specifika jednotlivých typů činností vykonávaných Úřadem nemohou „setřít“ jednotící moment (společný jmenovatel) těchto činností, jímž je majetek státu sám; majetek, bez něhož není myslitelná existence a chod státu jako takového. Přitom orientovat se v majetkoprávních otázkách tohoto subjektu není vůbec jednoduché. To způsobuje jednak složitý a v čase proměnlivý politicko-ekonomický (společenský) kontext, na nějž kategorie státního majetku citlivě reaguje, a jednak nutně také platná právní úprava. Ta, tj. zejména zákon o majetku státu (zákon č. 219/2000 Sb.) a prováděcí vyhláška k němu (vyhláška č. 62/2001 Sb.) na jedné straně a další právní předpisy upravujících majetkovou problematiku obecně (zejména občanský a obchodní zákoník) anebo se zaměřením na některý její konkrétní úsek (např. zákon o vlastnictví bytů, zákon o cenných papírech apod.) na straně druhé, vytváří jedinečný komplex institutů a vztahů, s nímž jsou spojeny četné výkladové a aplikační problémy.
Je nasnadě, že jedinečný (komplexní) jev vyžaduje také jedinečné (komplexní) řešení. A toho jsou, soudím, v daném případě schopni pouze odborníci zaměření na majetek státu „jako na celek“, resp. ti, kdo jsou způsobilí v této oblasti skutečně koncepčně pracovat. I když jejich počet v Úřadu nebude (resp. nemůže být) nikdy velký (uvádět ovšem nějaké konkrétní číslo by z povahy věci nebylo korektní), současný nedostatek těchto osob signalizuje potřebu se „jimi“ vážně zabývat.
Jako jedna ze schůdných cest k řešení tohoto problému se přitom jeví odpovídající práce s již dnes v Úřadu existující kategorií zaměstnanců nesoucích označení právní zástupci státu; tj. těmi, kteří mají stát zastupovat tak, jak uvedeno výše v části „právní zastupování“. Podobně by bylo možno uvažovat také o „majetkoprávních poradcích“, tj. těch, kteří jsou zaměřeni na „právní poradenství“ tak, jak uvedeno tamtéž. Pro zařazení do skupiny (i v budoucnu, jak naznačeno, čítající jen několik málo jedinců) právních zástupců majících zajišťovat odbornou integritu Úřadu by mohla být jako formální kvalifikační předpoklad požadována (samozřejmě vedle zákonem č. 201/2002 Sb. předepsaného vysokoškolského vzdělání, získaného studiem v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice) nejméně desetiletá nepřetržitá doba praxe v majetkoprávní oblasti státu. Pouze s formálními předpoklady pro zařazení do této skupiny zaměstnanců by ale pochopitelně nebylo možno vystačit a musely by být odpovídajícím způsobem „doplněny“ také o předpoklady „materiální“. Za ty lze mít zejména prokazatelné tzv. „majetkářské“ kvality v úvahu připadajících osob. V delším časovém horizontu by pak bylo třeba vypracovat koncepci vzdělávání a výcviku takovýchto zvlášť kvalifikovaných osob.
Promyšlená koncepce a následný systematický výcvik (trénink) by měly být samozřejmostí rovněž u těch, kteří zastávají, potažmo budou zastávat, funkci právního zástupce, popř. funkci „majetkoprávního poradce“, aniž by měli ambici stát se členem výše uvedené skupiny. Ostatně leccos se, zejména v oblasti vzdělávání, již Úřadu podařilo. Ale právě v koncepčnosti a systematičnosti tohoto počínání jsou ještě rezervy. Jde především o to, aby specializovaný výcvik zaměřený potřebným směrem byl minimálně tak náročný jako příprava státních zástupců v trestněprávní oblasti a zahrnul do budoucna také institut čekatelství na příslušnou funkci.
S tím úzce souvisí i optimalizace počtu osob, které tuto (pro Úřad nepochybně rozhodující) funkci budou nadále zastávat. Lze vyslovit názor, že by se nyní neměl zvyšovat počet právních zástupců, ale měla by být provedena důkladná analýza jejich činnosti. Jde hlavně o to, aby povaha takové činnosti skutečně odpovídala tomu, co v souvislosti s výkonem této funkce stanoví zákon č. 201/2002 Sb. Jestliže totiž v počátcích existence Úřadu bylo asi nezbytné pověřovat právní zástupce i „dalšími“ úkoly, nemělo by to být do budoucna pravidlem.
Celkově pak právě kvalita právních zástupců, popř. „majetkoprávních poradců“, a jejich optimalizovaný počet, představuje základní podmínku budoucího úspěšného fungování Úřadu. Tím ovšem nemá být řečeno, že lze podcenit úroveň personálního obsazení takříkajíc ve „výkonné“ oblasti. To znamená tam, kde se dnes hospodaří s majetkem (tzv. v účetní evidenci) státu, který Úřad potřebuje k zajišťování svých odborných činností a dále který zbyl zejména po okresních úřadech (včetně řešení závazků státu z doby jejich existence), jakož i tam, kde jde o tzv. prozatímní hospodaření s majetkem (tzv. v operativní evidenci) státu. Právě ono „prozatímní hospodaření“, včetně jeho realizační fáze, tj. kdy se s majetkem státu tzv. „konečným způsobem“ nakládá, by se mělo postupem času stát jádrem aktivit této (svou povahou přece jen „doplňkové“) oblasti v instituci typu finanční prokuratury.
Slovo závěrem
Je zřejmé, že ÚZSVM bude ještě nějaký čas hledat svou „definitivní“ podobu, svou tvář. Proto také tvrzení, které se objevilo v denním tisku (viz např. Hospodářské noviny – inzertní příloha ze dne 12. 7. 2003, s. 2), že již dnes dokáže „vystupovat jako moderní instituce evropského typu“ snad platí o některých jeho dílčích aktivitách, ale ještě ne tak úplně o činnosti Úřadu jako celku. Z tohoto „celostního“ pohledu jde tedy spíše o cíl, jehož by, domnívám se, bylo možno racionálně dosáhnout mj. také výše načrtnutou cestou.
