JOSEF VEDRAL, Kancelář Svazu měst a obcí ČR
Dne 1. ledna 2003 nabyl účinnosti zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Tento zákon je v českém právním řádu něčím novým, neboť právní poměry zaměstnanců obcí a krajů vykonávajících samostatnou a přenesenou působnost se až dosud řídily zákoníkem práce (s drobnými odchylkami obsaženými v zákoně o obcích, resp. zákoně o krajích).
Podle důvodové zprávy k zákonu o úřednících územních samosprávných celků (dále jen „zákon“), který se vztahuje na zaměstnance obcí a krajů zařazené v obecních a krajských úřadech a podílejících se na výkonu přenesené i samostatné působnosti, byl hlavním důvodem jeho přijetí zánik okresních úřadů k 31. 12. 2002, ze kterého má vyplývat „zvýšená důležitost úpravy postavení úředníků územních samosprávných celků pro kvalitu výkonu veřejné správy“.
V této souvislosti zákon obsahuje zvláštní (ve vztahu k zákoníku práce) pravidla, a to především pro vznik a zánik pracovního poměru úředníků obcí a krajů, která by měla chránit jejich právní postavení při výkonu veřejné správy ve vztahu k voleným orgánům․ Z důvodové zprávy přitom jednoznačně plyne, že důraz se klade na posílení nestrannosti a nezávislosti při výkonu státní správy (přenesené působnosti). To má ale i svou druhou stránku. Orgány obcí a krajů jsou orgány územní samosprávy a vykonávají tedy primárně samosprávu (samostatnou působnost), když provádění usnesení přijatých krajskými a obecními radami a zastupitelstvy je především záležitostí obecních a krajských úřadů. Zůstává prozatím velkou neznámou, jak se uvedení zákona do praxe projeví právě na výkonu samostatné působnosti obcí a krajů, neboť jakkoliv lze souhlasit s tím, že na celém území státu by měl být garantován jednotný výkon státní správy podle společných pravidel, výkon samosprávy je věcí toho kterého územního samosprávného celku (jde o ústavně zaručené právo chráněné proti zásahům státní moci) a není jasné, jaký vliv na to budou mít bariéry, které zákon (právě v zájmu ochrany výkonu státní správy) mezi volené a výkonné orgány obcí a krajů staví.
Pokud jde o obsah a strukturu zákona, zákon se sice nazývá pouze zákonem o úřednících územních samosprávných celků, ale více než polovina jeho ustanovení se týká forem a průběhu vzdělávání úředníků a vzdělávacích institucí. Služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb.), který je v důvodové zprávě vydáván za vzor, není v tomto směru ani zdaleka tak podrobný. Nelze se ubránit dojmu, že předmětem zákona měla být především úprava (zvláštních) právních poměrů zaměstnanců územních samosprávných celků vykonávajících veřejnou správu a nikoliv (alespoň ne z větší části) úprava právního postavení vzdělávacích institucí a jejich činnosti. V případě úpravy zkoušek a jejich průběhu jde zákon mnohem dále než třeba zákon o soustavě základních a středních škol nebo zákon o vysokých školách, ačkoliv právo na vzdělání je stejným ústavně garantovaným právem jako právo na přístup k veřejným funkcím, jehož zajištěním se nová právní úprava též zdůvodňovala.
Některé výkladové otázky
Nahlédneme-li do zákona, najdeme zde několik ustanovení, jejichž výklad a aplikace nemusí být v praxi vůbec jednoznačné, naopak mohou způsobovat obtíže. V § 1 odst. 2 zákona se sice vymezuje vztah tohoto zákona k zákoníku práce (zákoník práce je k zákonu o úřednících územních samosprávných celků normou subsidiární), výslovně neřešen ale zůstává vztah tohoto zákona k zákonu o obcích a zákonu o krajích, jejichž věcné působnosti se pochopitelně také významným způsobem dotýká. Nelze učinit jiný závěr než ten, že i k zákonu o obcích a k zákonu o krajích bude zákon o úřednících územních samosprávných celků zákonem speciálním.
Na vzájemný vztah těchto zákonů narazíme hned v § 3 zákona, podle kterého fyzickou osobu k výkonu správní činnosti (samostatná nebo přenesená působnost) zařazuje v souladu s druhem práce uvedeným v pracovní smlouvě vedoucí úřadu (tzn. tajemník obecního úřadu, resp. ředitel krajského úřadu). Podle příslušných ustanovení zákona o obcích, resp. zákona o krajích ale vedoucí (ředitele) odborů obecního (krajského) úřadu jmenuje rada obce (kraje) a tajemníka obecního úřadu, resp. ředitele krajského úřadu starosta (hejtman). Rozhodne-li tak např. rada obce, že osoba A bude vedoucím odboru životního prostředí obecního úřadu, tajemník obecního úřadu nemůže rozhodovat o jakémkoliv jiném zařazení k výkonu správní činnosti, neboť je vázán usnesením rady učiněným v rámci její vyhrazené působnosti (§ 102 odst. 2 zákona o obcích).
Jak již bylo řečeno, obsahuje zákon také zvláštní pravidla pro vznik (i zánik) pracovního poměru jak „řadových úředníků“ obecních a krajských úřadů, tak i tajemníků obecních úřadů a ředitelů krajských úřadů a vedoucích odborů těchto úřadů (zákon je označuje jako vedoucí úřadu, resp. vedoucí úředníky). Obecně vyžaduje zákon pro uzavření pracovního poměru na místo úředníka vyhlášení tzv. veřejné výzvy (§ 6), mnohem formalizovanější bude ale vznik pracovního poměru „vedoucích úřadů“ a „vedoucích úředníků“ a také všech úředníků krajských úřadů, obecních úřadů obcí s rozšířenou působností a pověřených obecních úřadů, a to z toho důvodu, že u nich zákon vyžaduje, aby každému pracovnímu poměru na takové pracovní místo předcházelo výběrové řízení (§ 7 až 9 zákona).
V souvislosti s tím zákon předpokládá konstituování speciální výběrové komise, která bude jednotlivé uchazeče posuzovat a vypracovávat o tom písemnou zprávu a kterou bude (podle toho, zda jde o výběrové řízení na funkci „vedoucího úředníka“, nebo „vedoucího úřadu“) jmenovat buď starosta, resp. hejtman, nebo tajemník, resp. ředitel úřadu (§ 8). Toto ustanovení je ovšem nepřímou novelou zákona o obcích a zákona o krajích, podle nichž komise jako své poradní orgány (ať stálé, nebo ad hoc) zřizuje rada obce (kraje) a nikoliv starosta nebo hejtman, či dokonce tajemník obecního úřadu, resp. ředitel krajského úřadu. Zákony o obcích a o krajích upravují i složení těchto komisí a pravidla jejich jednání. Tato obecná úprava je dostatečná, takže nebylo nutné upravovat tak podrobně jednání a činnost další zvláštní komise, která je ale také jen poradním orgánem, jehož rozhodnutí toho, kdo nakonec o vzniku pracovního poměru rozhoduje, nezavazuje a nemusí ani zdůvodňovat případnou odchylku od doporučení komise.
Poměrně širokou diskusi vyvolalo během projednávání návrhu zákona v Parlamentu ČR (především na půdě Senátu) ustanovení o tzv. dalším odstupném (§ 13). Toto další odstupné (tedy odstupné jdoucí nad rámec § 60a až 60c zákoníku práce) bude náležet úředníkovi, se kterým obec nebo kraj ukončí pracovní poměr výpovědí nebo dohodou z důvodů uvedených v § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce s tím, že výše dalšího odstupného se bude odvozovat od doby trvání pracovního poměru k (jakémukoliv) územnímu samosprávnému celku nebo k (jakémukoliv) správnímu úřadu po r. 1990 v případě, že obsahem pracovního poměru byly v převážném rozsahu správní činnosti, tzn. výkon samosprávy nebo státní správy. Podle důvodové zprávy bylo hlavním motivem pro zařazení tohoto ustanovení do zákona „vytvořit podmínky pro větší stabilizaci personálního obsazení územních samosprávných celků“.
Je ale otázkou, zda se právě tímto způsobem podaří vytčený cíl naplnit, neboť ustanovení vyvolává hned několik otazníků. Podle § 13 odst. 1 se má vyplatit odstupné i v případě, že pracovní poměr úředníka skončí dohodou. Může ale nastat situace, kdy zaměstnanci skončí dohodou pracovní poměr u jednoho samosprávného celku a hned vzápětí mu začne běžet nový pracovní poměr u jiného samosprávného celku (úředník např. přechází z obecního úřadu na krajský úřad). V takovém případě je výplata odstupného, které plní kompenzační funkci při zániku pracovního poměru, neopodstatněná a znamená jen zbytečné náklady z rozpočtu územního samosprávného celku, které nemají se stabilizací personálního obsazení jeho úřadu nic společného.
Z obsahu § 13 není také jasné ani to, který územní samosprávný celek bude ono další odstupné vyplácet. Pokud by to měl být ten, který pracovní poměr se zaměstnancem ukončuje, tzn. územní samosprávný celek, u něhož měl úředník pracovní poměr naposledy a který mohl zaměstnávat úředníka třeba jen po část doby tvořící tzv. započitatelnou praxi (podle odst. 2 je odstupňována na 10, 15 a 20 let), bylo by spravedlivé, aby tento územní samosprávný celek hradil zaměstnanci jen takovou část odstupného, která odpovídá délce pracovního poměru, po který u něj byl zaměstnán, neboť je sotva zdůvodnitelné, aby byl povinen hradit odstupné v plné výši, tedy za všechny předchozí zaměstnavatele. Pokud by tomu tak nicméně bylo, povede toto ustanovení jen k situaci, že se územní samosprávné celky budou vyhýbat zaměstnávání úředníků s delší praxí ve veřejné správě v obavě, že při případném ukončení pracovního poměru (a to i dohodou!) budou mít povinnost vyplácet jim další odstupné za celou započitatelnou dobu jejich praxe ve veřejné správě. Zákon tak profesionalizaci veřejné správy paradoxně brání, neboť komplikuje přecházení úředníků mezi jednotlivými typy úřadů veřejné správy.
Zákon v § 13 neřeší ani situaci, kdy územní samosprávný celek ukončí se zaměstnancem pracovní poměr, vyplatí mu další odstupné v příslušné výši a zaměstnanec po krátké lhůtě uzavře pracovní poměr s jiným územním samosprávným celkem. Otázkou totiž zůstává, zda se do doby započitatelné praxe bude započítávat i ta doba, za kterou již zaměstnanec další odstupné obdržel. Pokud by tomu tak bylo (a znění § 13 je tak nejednoznačné, že to nevylučuje), mohl by zaměstnanec dostat za stejné období odstupné několikrát od různých územních samosprávných celků, což je opět zcela neodůvodněné.
Vzdělávání úředníků
Vzdělávání úředníků jsou věnována ustanovení § 17 až 37. Vedle tzv. zvláštní odborné způsobilosti, která byla převzata ze zákona o obcích, resp. zákona o krajích, rozlišuje zákon ještě další formy vzdělávání, a to vzdělávání vstupní (§ 19) a vzdělávání průběžné (§ 20). Do značných detailů upravuje zákon průběh zkoušky, jejímž výsledkem je získání oné zvláštní odborné způsobilosti (§ 23 až 26). Upravovat průběh zkoušky do takových podrobností přímo v zákoně nebylo nutné. Např. zákon o vysokých školách to rovněž nečiní a počítá v tomto směru s vnitřními předpisy vysoké školy, resp. fakulty (viz § 17 a 33 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách), ačkoliv právo na vzdělání je stejně jako právo na přístup k veřejným funkcím ústavně zaručeným právem. Průběh zkoušky mohl být upraven např. vyhláškou ministerstva.
Z hlediska proklamované rovnosti v přístupu k veřejným funkcím vyvolávají naopak velké otazníky ustanovení § 33 (a ještě více § 34) o uznávání rovnocennosti vzdělání. Na základě § 33 bude povinnosti absolvovat příslušné druhy vzdělávání podle tohoto zákona zproštěn ten, kdo získá vzdělání v bakalářských nebo magisterských studijních programech vypočtených ve vyhlášce Ministerstva vnitra. Je otázkou, do jaké míry toto ustanovení vyhovuje čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého může podmínky pro výkon určitých povolání nebo činností stanovit jen zákon, nikoliv tedy jiný (podzákonný) právní předpis.
Podmínky pro uznání rovnocennosti vzdělávání by proto měly být stanoveny přímo v zákoně a je překvapivé, že zatímco v případě popisu průběhu zkoušky odborné způsobilosti zachází zákon do nejmenších detailů, v tomto (z hlediska právního postavení úředníka naprosto zásadním) případě pouze odkazuje na prováděcí předpis.
Snad ještě markantnější je tento rozpor v § 34, na jehož základě bude Ministerstvo vnitra (dále jen „MV“) vydávat úředníkům na jejich žádost osvědčení o uznání rovnocennosti vzdělání v případě, že prokáží, že obsah a rozsah vzdělání, které získali v jiném studijním programu, než jaký bude uveden ve vyhlášce MV vydané podle předchozího odstavce, jsou rovnocenné příslušnému vzdělávacímu programu podle zákona o úřednících. Ustanovení ale neobsahuje žádná kritéria, jimiž bude žadatel rovnocennost vzdělání prokazovat (odst. 1), resp. na jejichž základě bude MV posuzovat podstatnou odlišnost od vzdělávacího programu (odst. 2). Tímto ustanovením se stávají § 33 a v něm předpokládaná vyhláška MV, která má obsahovat seznam studijních programů, prakticky zbytečnými, neboť § 34 umožňuje MV rozhodovat zcela mimo tento seznam.
