JIŘÍ PÁCAL, soudce Nejvyššího soudu České republiky

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky v současnosti projednává vládní návrhy novel zákonů v návaznosti na nález Ústavního soudu, publikovaný pod č. 349/2002 Sb., ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích).

V důsledku tohoto nálezu Ústavního soudu dochází ke dni 1. 7. 2003 ke zrušení prakticky všech ustanovení zákona o soudech a soudcích, upravujících výkon státní správy soudů na jednotlivých stupních soudní soustavy jejich předsedy. Vzniklou situaci má řešit především vládou předložený návrh zákona, kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích (sn. tisk 209). Návrh zákona navazuje na současně předkládaný návrh na novelizaci Ústavy České republiky (sn. tisk 208).

V odůvodnění předmětného nálezu Ústavního soudu je mimo jiné konstatováno, že soudcovské rady nemají podle zákona zastřešující orgán, jenž by mohl být skutečným reprezentantem soudní moci a partnerem Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy soudů, případně sám nesl odpovědnost za řízení a výkon správy soudů, jakož i odpovědnost za kvalitu soudcovského sboru․ Navíc soudcovské rady mají hlasy vesměs pouze poradní, jež představitelé moci výkonné nemají povinnost akceptovat. Ústavní soud musel brát v úvahu, že návrhem prezidenta republiky, jehož petitem je Ústavní soud vázán, nebylo napadeno postavení Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy soudů, a stejně tak až na výjimky nebyly napadeny kompetence tohoto orgánu. Nakonec Ústavní soud zdůraznil, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán na jeho úrovni (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou (např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání).

Návrhy novely Ústavy a zákona o soudech a soudcích se snaží vyhovět nálezu Ústavního soudu publikovaného pod č. 349/2002 Sb. jen v minimálním, nezbytném rozsahu, přičemž výše popsané názory Ústavního soudu nereflektují vůbec, a nadále uchovávají silný vliv ministra a Ministerstva spravedlnosti na soudy. Přestože návrh zasahuje i do ústavního zakotvení soudní moci, nebyla využita příležitost k zásadnějším změnám v postavení soudní moci (včetně zavedení skutečné samosprávy) a k oslabení uvedeného vlivu ministra a Ministerstva spravedlnosti, který je České republice opakovaně vytýkán i v hodnotících správách Evropské unie. Především pak nebyl koncipován reprezentativní orgán soudní moci na úrovni Ministerstva spravedlnosti, na kterýžto orgán by byla převedena úloha ministerstva ve věcech personálních, případně i v dalších oblastech řízení a výkon správy soudnictví. Lze si představit i situaci, kdy by některé oblasti řízení a výkonu správy soudnictví byly svěřeny tomuto orgánu moci soudní i Ministerstvu spravedlnosti a k přijetí rozhodnutí by byla potřebná dohoda obou.

Je třeba souhlasit s tím, co potvrdil i Ústavní soud ve svém citovaném nálezu a co je v předložených novelách akceptováno, že státní správy soudů mají nadále zajišťovat zásadně předsedové jednotlivých soudů. Jmenování všech předsedů a místopředsedů soudů (vyjma předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu) je však nadále zcela v pravomoci ministra spravedlnosti, který do těchto funkcí může jmenovat kteréhokoli soudce podle svého uvážení. Takto jmenovaní předsedové soudů by sice podle návrhu mohli být odvoláni z funkce předsedy soudu jen rozhodnutím kárného senátu, ale soudce do kárného senátu jmenují právě předsedové (některých) soudů, přičemž ovšem návrh na odvolání z funkce předsedy (místopředsedy) soudu může zase podat jen ten, kdo má právo předsedy (místopředsedy) jmenovat, nikoli např. předseda soudu vyššího stupně či soudcovská rada toho kterého soudu. Také do procesu jmenování předsedů a místopředsedů soudů by nepochybně výraznějším způsobem měla zasahovat soudcovská rada příslušného soudu, která má však pouze hlas poradní (vyjadřuje se ke kandidátům).

Návrh novely zákona o soudech a soudcích bohužel zachovává stávající neúnosný stav, pokud ponechává v pravomoci Ministerstva spravedlnosti, aby vykonávalo státní správu Nejvyššího soudu (a Nejvyššího správního soudu). Jde o projev přetrvávajícího silného vlivu ministerstva na justici, který je nepřijatelný už jen z toho důvodu, že Nejvyšší soud má nezávisle rozhodovat o některých podáních ministra či ministerstva (zejména o stížnostech pro porušení zákona, o návrzích na uznání rozhodnutí na území České republiky apod.). Nejde jen o otázku, do jaké míry se soudci Nejvyššího soudu cítí nezávislí na ministerstvu, ale pokud má Nejvyšší soud přesvědčit i veřejnost, že rozhodnutí činí zcela nestranně a nezávisle, je nezbytné, aby Ministerstvo spravedlnosti nemohlo jakkoli – třeba i množstvím peněz přidělených z rozpočtu – negativně ovlivňovat činnost Nejvyššího soudu. Ostatně i Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře k nezávislosti soudů zdůrazňuje, že nepostačuje jen to, aby soud a soudce byl nezávislý a nestranný, ale aby se tak jevil i stranám a i jinak vzbuzoval důvěru ve vedení spravedlivého procesu. Pokud jde o Nejvyšší správní soud, paradoxní pak je, že ten – rovněž spravován Ministerstvem spravedlnosti – může rozhodovat i o žalobě ve správním soudnictví podané právě proti tomuto ministerstvu. Přitom i méně významné orgány než Nejvyšší soud nebo Nejvyšší správní soud (např. Veřejný ochránce práv, Český statistický úřad a řada dalších) mají postavení nezávislé na ministerstvech, včetně samostatné rozpočtové kapitoly na financování své činnosti. Proto je třeba trvat na tom, aby Ministerstvo spravedlnosti již nevykonávalo státní správu Nejvyššího soudu (ani Nejvyššího správního soudu).

Při úpravě státní správy soudů mohl předkladatel novely zákona o soudech a soudcích nahlédnout i do sousedních zemí. Ve Spolkové republice Německo byla sice státní správa soudů převedena z rukou soudců do rukou finančních ředitelů soudů podřízených Ministerstvu spravedlnosti, avšak projekt německých soudců navrhuje v oblasti státní správy soudů zpětně posílit rozhodovací pravomoci soudců především na úkor Ministerstva spravedlnosti s tím, že by je získala nově vytvořená Rada, složená z demokraticky zvolených nebo jinak legitimně navržených soudců, anebo z předsedů vyšších zemských soudů. Ministerstvo spravedlnosti by podle tohoto projektu německých soudců pro futuro mělo být orgánem příslušným pro právní politiku, výkon trestu, milosti a mělo by být i právním poradcem moci výkonné. Tento projekt dosud nebyl legislativně zpracován. Polská právní úprava státní správy soudů provedená zákonem z 27. června 2001 zavádí dělenou podřízenost v některých věcech i ve vztahu k předsedům soudů a při přípravě samostatné rozpočtové kapitoly soudnictví dává významné slovo Radě.

Závěrem je třeba vyjádřit se k řešení průtahů v řízení institutem žaloby na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle § 174a návrhu novely zákona o soudech a soudcích. Jde o velmi problematické řešení, které dále zbytečně zatíží soudy, jež už tak často nemají vyhovující podmínky k vyřizování stále vzrůstající agendy. V tomto směru chybí v důvodové zprávě bližší rozbor dopadů uvedené změny na činnost soudů a nepravdivě se zde tvrdí, že se vychází ze současného stavu, který ovšem obdobný institut nezná. Navrhovanou žalobou by pak byli zvýhodněni (upřednostněni) jen někteří účastníci, zejména notoričtí stěžovatelé. Navíc často ani není v silách soudů zabránit průtahům, na nichž se v nemalé míře podílejí sami účastníci. Možnost domáhat se žalobou určení lhůty k provedení procesního úkonu má svou obdobu v ústavní stížnosti opírající se o čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Ke zkrácení délek řízení na soudech tato ústavní stížnost obecně nevedla, a to vzhledem k praktickému dopadu takové ústavní stížnosti, totiž, že na místo řešení ve věci samé příslušným soudem dochází k odůvodněné nečinnosti, protože Ústavní soud řeší otázku důvodnosti, nebo nedůvodnosti ústavní stížnosti namítající porušení práva na spravedlnost v přiměřené době. Tomu odpovídají i nízké počty takových ústavních stížností. Předeslané může obdobně platit i pro žalobu na určení lhůty k provedení procesního úkonu proto, že nevede k řešení ve věci samé a naopak počítá s další nečinností ve věci samé, tedy dalším prodloužením řízení. Navíc přichází v úvahu především u složitých věcí, kde je také složité hodnotit nedůvodnost průtahů v řízení.

Z výše uvedeného lze shrnout, že navrhovaná novela Ústavy a zákona o soudech a soudcích neřeší Ústavním soudem deklarovanou situaci v soudnictví České republiky týkající se případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou, vyvolané neexistencí vlastního reprezentativního orgánu mocí soudní na úrovni Ministerstva spravedlnosti. V této souvislosti lze pouze s nostalgií vzpomenout na návrh zákona o soudech, soudcích bývalého ministra spravedlnosti JUDr. Otakara Motejla, který byl však z pro soudce nepochopitelných důvodů Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v nedávné době zamítnut. Složení Poslanecké sněmovny se po loňských parlamentních volbách změnilo, takže je možné obdobný návrh zákona o soudech a soudcích předložit Poslanecké sněmovně opětovně, a to se zapracováním všech závěrů obsažených v citovaném nálezu Ústavního soudu.