PAVEL MATES, docent na Vysoké škole ekonomické v Praze

Podle čl. 2 odst. 2 Ústavy platí, že ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává moc přímo, kdežto jinak ji vykonává svými zástupci. V praxi se zatím referendum na celostátní úrovni konalo pouze jednou² a to v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie v roce 2003, kdy příslušný zvláštní zákon, který jej upravoval, byl zákonem ústavním (č. 515/2002 Sb.).

Ve větší míře se uplatňuje na úrovni obcí,³ ačkoli Ústava s místním referendem výslovně nepočítá. Jak konstatuje J. Filip, je sice i zde patrný zdrženlivý vztah k přímé demokracii, nicméně na druhé straně Ústava místní referendum ani nevylučuje.⁴

Oproti zdánlivě striktní formulaci Ústavy nebyly zákony o místním referendu přijaty ústavním, ale obyčejným zákonem․ Legislatura se zde zřejmě přiklonila k závěru, že výraz „ústavní zákon může stanovit“ je třeba vyložit tak, že se tak může stát i zákonem běžným. Stalo se tak již v případě zák. č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu, ve znění pozdějších předpisu i v platném zák. č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů.

Jako zásada platí, že lze v místním referendu rozhodovat o věcech, které patří do samostatné působnosti obce či statutárního města (§ 6 zákona o místním referendu).

V § 7 zákona je pak stanoven okruh záležitostí, v nichž místní referendum konat nelze. Porovnáme-li obě úpravy, dojdeme k závěru, že zmíněná zdrženlivost k referendu trvá i v současné době. O tom, proč zákonodárce vybral právě tyto záležitosti, říká důvodová zpráva pouze tolik, že se při jejich volbě vycházelo ze stávající právní úpravy, která se v praxi osvědčila.⁵

Ponechána byla v prvé řadě výluka ohledně rozhodování o místních poplatcích a o rozpočtu obce nebo statutárního města. Zatímco o rozpočtu obce rozhoduje zastupitelstvo obce usnesením, o místních poplatcích se rozhoduje obecně závaznou vyhláškou,⁶ o níž nemůže být konáno referendum podle písm. g) citovaného ustanovení, takže se zde zákonodárce vlastně opakuje.

Nově je vyloučeno konat referendum o zřízení nebo zrušení orgánů obce nebo statutárního města a o jejich vnitřním uspořádání. Tímto ustanovením je tedy občanům obce, resp. dalším oprávněným subjektům podle § 17 obecního zřízení, odebrána možnost vyjádřit se k tomu, např. zda chtějí mít obecní policii⁷ nebo zda má starosta svěřit komisi rady výkon přenesené působnosti.

Z předchozí úpravy bylo převzato ustanovení, že referendum nelze konat o volbě a odvolání starosty nebo primátora ani místostarosty, resp. náměstka primátora, členů rady obce, jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů obce a statutárního města. Tím, že by byla dána možnost odvolávat volené členy orgánů obce, mohlo by dojít k zpochybňování voleb a byla by také založena možnost nátlaku na volené zástupce a tím zpochybňován zákaz tzv. imperativního mandátu. Na druhé straně však při doslovném výkladu tohoto ustanovení lze konat referendum např. o složení výborů zastupitelstva a komisí rady, v tomto druhém případě však nikoli tam, kde je komise pověřena výkonem přenesené působnosti, vzhledem k tomu, že je orgánem obce.

Obdobně jako dosud je místní referendum vyloučeno, pokud by otázka v něm položená byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy. Sporné ovšem je, lze-li apriori zjistit, že rozhodnutí může být v rozporu s právními předpisy. Pokud by zastupitelstvo obce k takovému závěru dospělo a rozhodlo, že se referendum nebude z tohoto důvodu konat (§ 13 odst. 1 zákona), mohl by proti tomu přípravný výbor brojit návrhem u příslušného krajského soudu podle § 91a soudního řádu správního.

Referendum nejde nadále konat tam, kde se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení, tj. zejména podle správního řádu.

Nově je výluka zavedena ohledně uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti ve smyslu § 63 a 66a obecního zřízení. Lze jistě diskutovat o tom, zda je vhodné občanům obce poskytnout možnost se k této otázce vyjádřit nebo ji vyloučit. V každém případě se i zde projevuje již zmíněná zdrženlivost zákonodárce k instituci referenda.

Ještě více je tento postoj patrný z ustanovení, které vylučuje referendum ohledně schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce. O tom, zda jej lze v této věci konat, bylo v minulosti nejvíce diskutováno a argumenty vyznívaly ve prospěch této možnosti.⁸ Zákonodárce ji však nyní výslovně vyloučil a v určitých případech, jak bylo zmíněno, fakticky i zdvojeně. Těžko lze říci, zda tak učinil s vědomím určitých procesních obtíží, které by mohlo přijetí takové vyhlášky přinést, např. pokud by bylo u soudu napadeno samotné referendum, na které upozorňuje J. Vedral. Spíše se zdá, že motivem byla snaha celkově zúžit prostor pro uplatnění místního referenda. Současně je však otázkou, zda je toto řešení konformní s ústavním principem práva občanů na samosprávu.

Poslední důvod, pro který nelze místní referendum konat, tj., že od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání místního referenda v téže věci neuplynulo 24 měsíců, byl převzat z úpravy stávající.

Třebaže zákonodárce některé výluky předchozí úpravy vypustil (místní referendum nebylo možno konat v průběhu posledních šesti měsíců volebního období zastupitelstva, dále o věcech, o kterých zastupitelstvo rozhodlo po podání návrhu na konání referenda a o rozdělení obce, pokud by jím měla vzniknout obec s méně než 300 občany s trvalým pobytem, tento posléze uvedený důvod existuje ovšem i nyní, protože ve smyslu § 21 obecního zřízení nemůže vzniknout oddělením obec s méně než 1000 obyvateli a tuto podmínku musí splňovat i stávající obec, takže referendum by bylo v rozporu se zákonem), neplyne ani z nové úpravy, že by se tato přímá forma demokracie těšila u současné politické reprezentace výraznější podpoře.