JIŘÍ VESELÝ

pracovník odborného útvaru Ministerstva práce a sociálních věcí

Ústavní soud vydal dne 3. června 2003 nález č.j. II ÚS 405/02¹, ve kterém zrušil rozsudek Vrchního soudu v Olomouci, kterým tento soud potvrdil aplikovatelnost čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (publikována pod č. 228/1993 Sb.). Ústavní soud při zrušení rozsudku Vrchního soudu v Olomouci poukázal na porušení čl. 3 odst. 1 Listiny o zákazu diskriminace ve spojení s čl. 30 odst. 1 o právu občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele. Tento právní názor nereflektoval Nejvyšší správní soud, když v únoru 2004 (19. 2. 2004), v rozporu s nálezem ÚS, a opět s poukazem na čl. 20 shora uvedené smlouvy, zamítl kasační stížnost stěžovatelky, která se domáhala „vyrovnávacího příspěvku“; tento požadovala jako rozdíl mezi starobním důchodem jí vypláceným slovenskou Sociální pojišťovnou na základě shora uvedené smlouvy a mezi důchodem, který by jí (ve vyšší částce) náležel, pokud by byly aplikovány výlučně české předpisy, které by zohlednily veškerou pojištěnou dobu ve společném státě․ Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu byl následně nálezem Ústavního soudu ze dne 25. ledna 2005, sp. zn. III ÚS 252/04, zrušen, přičemž Ústavní soud zdůraznil, že již nález II ÚS 405/02 byl založen na respektování ústavního principu rovnosti, tj. vyloučení neodůvodněné nerovnosti, v daném případě mezi občany České republiky. Ani to však Nejvyšší správní soud nepřesvědčilo, a v intencích svých předchozích rozhodnutí – a v rozporu s právními závěry Ústavního soudu – judikoval dne 23. února letošního roku nové rozhodnutí (sp. zn. 6 Ads 62/2003-31), které zveřejnil pod č. 556 Sbírky rozhodnutí NSS².

V čem spočívá podstata sporu? Stručně řečeno se dá shrnout, že zatímco Ústavní soud tvrdí, že ve vztahu k občanům a jejich právu na přiměřené hmotné zabezpečení nemůže mezinárodní smlouva stanovit horší postavení než by stanovilo vnitrostátní právo, Nejvyšší správní soud tvrdí, že vzhledem k rozdělení společného státu by podle vnitrostátního práva ani žádné nároky nevznikly a jedině díky čl. 20 uvedené smlouvy jsou právní poměry účastníků důchodového pojištění právně uspořádány. Navíc, zcela záměrně, se v citaci názoru Ústavního soudu objevuje pojem „občan“, zatímco v citaci názoru Nejvyššího správního soudu pojem „účastník důchodového pojištění“, protože Nejvyšší správní soud zaujal názor, že vzhledem ke vstupu České republiky do Evropské unie nelze ve věcech sociálního zabezpečení zvýhodňovat vlastní občany. Podrobněji, myslím, již nemá význam čtenáře zatěžovat citací, jelikož citované nálezy jsou veřejně dostupné³.

Oba vrcholné soudy se případem zabývaly z pohledu ústavního pořádku a mezinárodních smluv. Při utváření názoru na tuto problematiku jsem se pokusil vyjít z pohledu opačného, tedy začít u vnitrostátního práva na úrovni běžných zákonů. Důchodové pojištění upravuje zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti 1. ledna 1996. V § 28 zákona se uvádí, že pojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže získal potřebnou dobu pojištění a dosáhl stanoveného věku, případně splňuje další podmínky stanovené v tomto zákoně. Následně se v § 13 odst. 1 tohoto zákona stanoví, že za dobu pojištění se považují též doby zaměstnání získané před 1. lednem 1996 podle předpisů platných před tímto dnem s určitými výjimkami, zejména jde-li o dobu zaměstnání v cizině před 1. květnem 1990, která se hodnotí, jen pokud za ni bylo zaplaceno pojistné. Z těchto ustanovení by se tedy dalo – i bez ohledu na ústavní pořádek a mezinárodní smlouvy – dovodit, že všechny doby zaměstnání získané podle předpisů platných na území dnešní České republiky, se hodnotí jako doby pojištění podle současných právních předpisů. Avšak § 61 odst. 1 citovaného zákona uvádí (toto ustanovení nabylo účinnosti již dnem 1. ledna 1996), že vyplácí-li se poživateli důchodu důchod vypočtený se zřetelem k mezinárodní smlouvě podle poměru dob získaných v České republice k celkově získané době, stanoví se základní výměra a procentní výměry tohoto dílčího důchodu v poměru těchto dob, nestanoví-li mezinárodní smlouva jinak. Z toho vyplývá, že před výpočtem důchodu a zjištěním dob pojištění pro účely jeho výpočtu je potřeba zkoumat, zda na daný případ nedopadá mezinárodní smlouva, a to bez ohledu na to, zda má tato mezinárodní smlouva charakter podle čl. 10 Ústavy. K tomu snad jen pro zajímavost lze uvést, že Ústavní soud upřel charakter podle čl. 10 Ústavy, ve znění do 31. května 2002, uvedené smlouvě mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (s odkazem na preambuli smlouvy, kde se uvádí, že smluvní strany se dohodly uzavřít smlouvu vedeny mj. přáním upravit vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení). Mezinárodní smlouva zde skutečně v řešených případech dopadá, a to článek 20 již citované smlouvy, kde se v souvislosti s rozdělením společného státu smluvní strany dohodly, jak budou hodnoceny doby zabezpečení za dobu existence společného státu, vedeny snahou, aby tyto doby zabezpečení nebyly hodnoceny dvakrát, popř. ani v jednom z obou nástupnických států.

Až do tohoto bodu uvažování nevznikají závažnější problémy, věc se zdá v podstatě jasná a takto byla i ve vnitrostátním právu správními orgány i soudy aplikována. Ústavní soud však přichází s myšlenkou, že ačkoli nemůže přezkoumat ústavnost sjednané mezinárodní smlouvy, může nalézt – a také tak činí, – že aplikace mezinárodní smlouvy se dostává do rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Ústavní soud zde dovozuje diskriminaci občanů České republiky, kteří získali doby zabezpečení v době existence společného státu, avšak v souladu s citovanou smlouvou se tyto doby zabezpečení považují za doby zabezpečení Slovenské republiky.

Zde se dostáváme ke klíčovému problému. Je vnitrostátní úprava, která sama s existencí mezinárodních smluv tohoto druhu počítá, příznivější než úprava podle mezinárodní smlouvy anebo by bez existence mezinárodní smlouvy vůbec nevznikl nárok na dávku důchodového pojištění? Ústavní soud zastává prvý názor s tím, že s vyloučením mezinárodní smlouvy vylučuje v daném případě z použití i odkaz na mezinárodní smlouvy (s tím, že § 61 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. by i při případném návrhu mohl těžko zrušit, protože problém zde nečiní toto ustanovení, ale právě tato jediná mezinárodní smlouva, kterou ovšem Ústavní soud nemůže přezkoumat). Nejvyšší správní soud naopak teprve v existenci smlouvy spatřuje podklad pro nároky, které v českém důchodovém pojištění v současné době vznikají. Zatímco Ústavní soud totiž argumentuje čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní republiky, Nejvyšší správní soud – i s odkazem na nález Ústavního soudu č.j. II ÚS 214/98 – poukazuje na aplikovatelnost čl. 4 odst. 1 téhož ústavního zákona. Oba soudy se shodují v tom, že Česká republika není pokračovatelem České a Slovenské Federativní Republiky, ale jejím právním nástupcem. Zatímco však Ústavní soud aplikuje postulát, že právní předpisy ČSFR platné v den zániku ČSFR na jejím území zůstaly v platnosti, Nejvyšší správní soud vychází ze skutečnosti, že Česká republika převzala jen taková práva a závazky, které odpovídaly rozsahu stanovenému mezinárodním právem, ústavním zákonem nebo smlouvou mezi Českou a Slovenskou republikou s tím, že protože žádný ústavní zákon povinnost brát v úvahu i doby zabezpečení získané za existence společného státu nezaložil, je taková povinnost České republiky dána právě zmíněnou mezinárodní smlouvou a v jejím rozsahu.

Zbývá tedy vyřešit, který z uvedených článků ústavního zákona č. 4/1993 Sb. na uvedenou situaci aplikovat. V okamžiku rozdělení státu nastala situace, kdy z jednoho systému pojištění vznikly dva nové systémy pojištění. Pokud bychom v obou připustili plné zachování nároků, měli by všichni pojištěnci obou systémů nárok na dvojí zabezpečení. Taková situace je jistě nereálná, a to jak právně tak ekonomicky. Dosavadní předpisy platné k datu rozdělení státu však tuto situaci nemohly řešit, protože byly tvořeny v době společného systému. Proto se podle mého názoru nelze odvolávat na skutečnost, že zůstaly-li v platnosti dosavadní předpisy, zůstaly zachovány všechny dosavadní nároky. Nastalá situace vyžadovala pozitivní úpravu, která byla dána právě zmíněnou mezinárodní smlouvou. S existencí této mezinárodní smlouvy potom dále počítají i nové vnitrostátní předpisy o důchodovém pojištění platné od roku 1996. Nelze tedy podle mého názoru argumentovat, že vnitrostátní úprava je příznivější, když vnitrostátní úprava je na existenci mezinárodní smlouvy v daném případě založena. Jedná se podle mého názoru o zcela specifický případ daný zánikem státu a nástupnictvím dvou států nových.

Závěrem pouze dodávám, že sdílím názor Nejvyššího správního soudu, že pokud by zmíněná mezinárodní smlouva neexistovala, pravidla pro hodnocení některých dob by patrně chyběla. To však pouze potvrzuje maximální potřebnost takové úpravy po rozdělení státu a nijak nezpochybňuje závěr, že nelze argumentovat, že vnitrostátní úprava je příznivější než mezinárodní smlouva.