JAN FILIP
profesor na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně
V době diskusí kolem nejasného osudu evropské ústavní smlouvy poněkud zapadla jiná rána evropskému unijnímu právu. Polský Ústavní tribunál 27. dubna 2005 prohlásil, že čl. 607t polského trestního řádu v rozsahu, v jakém umožňuje vydání polského občana do členského státu EU na základě evropského zatýkacího rozkazu, je v rozporu s čl. 55 odst. 1 Ústavy Polské republiky. Protože stejný návrh na zrušení obdobných ustanovení TrZ a TrŘ má od prosince 2004 na stole náš Ústavní soud, je rozhodnutí P 1/05 i pro nás velmi poučné.
Kdysi se díky izolovanosti našeho státu krčila úprava právního styku s cizinou skromně na konci TrŘ. Tomu odpovídal i její rozsah (§ 375 až 384) a pozornost, která jí byla věnována. Postupně, jak jsme se začali otevírat světu, rostla potřeba upravit i otázky spojené s vydáváním osob pro trestní řízení, s průvozem pro účely trestního řízení v cizině, s dožádáním, s převzetím a předáváním trestního stíhání a s uznáváním a výkonem rozhodnutí ve vztahu k cizině. S přistoupením ČR k EU bylo nutno v souvislosti s našimi závazky upravit tuto problematiku komplexně znovu a doplnit ji o úpravu předávání osob mezi členskými státy EU na základě evropského zatýkacího rozkazu. Alespoň takové podmínky byly vyjednány a velká většina hlasujících občanů s nimi souhlasila v referendu, které bylo zvoleno místo ústavního zákona (čl. 10a odst. 2 Ústavy ČR). I v důsledku jejich rozhodnutí se rozsah této hlavy TrŘ (nyní hlava 25) zčtyřnásobil (§ 375 až 460) místo § 375 až 384g (stav do novelizace).
V této souvislosti nakonec prožila svou hodinu slávy i 25. hlava TrŘ. Tři vládní návrhy s tím spojené, tj. návrh ústavního zákona (doplnění čl. 14 Listiny) a vládní návrhy novel TrZ a TrŘ se staly předmětem vyhrocené politické, ústavněprávní a trestněprávní polemiky v souvislosti s implementací rámcového rozhodnutí Rady ze dne 13. června 2002 č. 2002/584/JVV o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi jednotlivými členskými státy. Zatímco návrh na doplnění Listiny v této souvislosti potřebnou většinu nezískal a byl zamítnut ve druhém čtení, projednávání zbývajících návrhů obyčejných zákonů bez ohledu na tuto skutečnost pokračovalo dále, a nakonec se je podařilo přijmout. Nastala tak situace, která je již naší ústavní praxi dobře známa z novelizace zákona o ČNB v roce 2000. Tehdy rovněž novela čl. 98 Ústavy ČR neprošla, nicméně zákon s ní spojený ano. V důsledku toho některé novelizované části zákona o ČNB, ve znění zákona č. 442/2000 Sb. byly zrušeny nálezem č. 278/2001 Sb.
Nabízí se otázka, zda osud novely zákona o ČNB budou sdílet i novely trestních předpisů. Část poslanců již v průběhu projednání oznámila záměr takovou novelizaci napadnout před Ústavním soudem, což se také stalo. Byla tak zahájena cesta abstraktní kontroly ústavnosti novel trestněprávních předpisů, které jsou implementací závazků plynoucích z členství v EU․ Aktuálnost této problematiky potvrzuje fakt, že v dubnu 2005 jednal v obdobné věci Spolkový ústavní soud v Karlsruhe. Rovněž v SRN je eurozatykač předmětem sporů počínaje parlamentním projednáváním a trestněprávní literaturou konče. Byl již rovněž učiněn pokus tyto námitky vyvrátit. Konečné slovo však dne 18. července 2005 vyřkl Spolkový ústavní soud.
Věnujme se však polskému rozhodnutí. V případě žádosti o předání polského občana se dalo očekávat, že věc se dostane před Ústavní tribunál. To se také stalo díky soudu v Gdaňsku, který Ústavnímu tribunálu položil 27. ledna 2005 právní otázku, zda je čl. 607t trestního řádu, který umožňuje předání polského občana jinému členskému státu EU, v souladu s čl. 55 odst. 1 polské ústavy. Ústavní tribunál tak vydal první zásadní rozhodnutí v této věci, které by mohlo sehrát v této oblasti roli francouzského referenda k ústavní smlouvě. Co Ústavní tribunál k takovému rozhodnutí vedlo?
1. Okolnosti zahájení řízení ve věci sp. zn. P 1/05
Podnětem k řízení o předání se stal eurozatykač, který byl vydán v Nizozemí a týkal se polské státní občanky. Podle gdaňského soudu nebylo jasné, zda je dostačující opatření zákonodárce, který se chtěl pochybnostem v této otázce vyhnout tím, že v čl. 602 trestního řádu definoval extradici jako vydání stíhané nebo odsouzené osoby cizímu státu za účelem trestního stíhání, vykonání trestu nebo vykonání trestního opatření. Současně stanovil, že takto vymezený pojem extradice se nevztahuje na oddíl 65b polského trestního řádu, ve kterém se upravuje postup jiného členského státu EU při vydání eurozatykače vůči Polsku. Podle soudu pouhé odlišení pojmů „extradice“ a „předání“ nemůže mít tak dalekosáhlé důsledky jakými je zrušení záruk, které polskému občanu dává čl. 55 odst. 1 polské ústavy. Gdaňský soud tak znovu otevřel otázku, která se obdobně jako u nás diskutovala již dříve v souvislosti s ratifikací Statutu Mezinárodního trestního tribunálu. V Sejmu převážil názor, že extradice a předání není totéž, takže čl. 55 odst. 1 polské ústavy předání nebrání. Zatímco Římský statut by zřejmě v nejbližší době polským soudům nedal příležitost tuto problematiku prakticky řešit, eurozatykač se dostal na pořad dne prakticky obratem. V této souvislosti bylo poukázáno na přípravné práce k polské ústavě z roku 1997, na spornost výkladu polské ústavy ve prospěch unijního práva. Podle gdaňského soudu Rámcové rozhodnutí nesleduje jiný cíl než zjednodušení extradice, takže tím nelze odůvodnit jiný postup výkladu. Předkládající soud rovněž zdůraznil některé komparativní aspekty a poukázal též na spornost této otázky mezi konstitucionalisty a internacionalisty, členy Legislativní rady atd. Je potřebné dodat, že spornou byla (stejně jako u nás) tato otázka v rámci parlamentního projednávání.
Zajímavý byl v této souvislosti i postup vyžádaných účastníků. Generální prokurátor kromě vlastního stanoviska, podle kterého zde rozpor s ústavou není, předložil šest expertních posudků, které zpracovali známí odborníci z této oblasti. Podle generálního prokurátora nutno přihlédnout k čl. 9 polské ústavy, neboť zákonodárce na jeho základě vlastně neměl možnost odmítnout naplnění rámcového rozhodnutí. Pokud tedy ústava extradici nedefinuje a činí tak zákonodárce v čl. 602 odst. 1 (viz výše) trestního řádu způsobem, který ji odlišuje od předání, čl. 55 odst. 1 ústavy se na předání nevztahuje. Rovněž maršálek Sejmu zastával stanovisko, že předání je jiným právním institutem než je extradice. Jeho argumentace (mohu-li tak soudit podle reprodukce v odůvodnění) se opírala zejména o důvodovou zprávu k novele trestního řádu. Důraz byl položen na procesní charakter předání podle eurozatykače, zatímco vydání je aktem politické povahy. Rovněž v jeho stanovisku bylo zdůrazněno, že nesprávnou implementací rámcového rozhodnutí by došlo k porušení čl. 9 polské ústavy a odchýlení se od judikatury Ústavního tribunálu, která rovněž zdůrazňuje potřebu vstřícného výkladu ve vztahu k evropské integraci.
2. Odůvodnění rozsudku P 1/05
Po provedené rozpravě Ústavní tribunál kromě konstatování neústavnosti současně stanovil, že čl. 607t trestního řádu pozbývá účinnosti po 18 měsících ode dne vyhlášení rozhodnutí. Nejdříve považuji za potřebné se stručně zmínit o odložení vykonatelnosti, které zavdá podnět ke kritice polovičatosti tohoto rozhodnutí.
2.1 | Odklad vykonatelnosti rozhodnutí jako příklad vyvažování hodnot a ústavních principů čl. 55 odst. 1 oproti čl. 9 Ústavy Polské republiky |
Rok a půl je maximum délky pro odklad v případě rušení ustanovení zákona. Tuto možnost zavedla teprve nová polská ústava z roku 1997 (čl. 190 odst. 3) v souvislosti s novou koncepcí soudní kontroly ústavnosti zákonů. Od jugoslávsko-československé koncepce vlády shromáždění, kde byla možná pouhá konstatace neústavnosti s možností její nápravy, přešlo Polsko stejně jako ČR v roce 1992 k rakouské koncepci zrušitelnosti právních předpisů. Již tento odklad je sám o sobě svědectvím problematičnosti celé záležitosti. Co se stane v případě, kdy k ústavní změně nedojde, není zatím jasné. Ani pro následující období není situace o nic lepší. Polsko bude na základě neústavního čl. 607t odst. 1 trestního řádu nadále předávat (podle Ústavního tribunálu vydávat) své občany podle eurozatykače k trestnímu stíhání do jiných členských států EU.
Ústavní tribunál si byl v této souvislosti vědom toho, že zrušením napadeného čl. 607t odst. 1 trestního řádu ex nunc se problém nevyřeší, neboť je to mimo jeho možnosti. Odklad vykonatelnosti rozhodnutí je tak i určitým pokusem o vyváženost rozhodnutí ve velmi citlivé otázce vnitrostátního i evropského dopadu. Ústavní tribunál sice dané ustanovení zrušil, ale své rozhodnutí odložil, neboť si byl vědom, že ve hře jsou i další hodnoty (důvěryhodnost Polska z hlediska zásady pacta sunt servanda, sdílení společných hodnot v rámci EU – ochrana evropského hospodářského prostoru i jako prostoru svobody, bezpečnosti a práva, ale přiznejme i nedůvěra v rychlý postup ústavní změny), ke kterým je třeba při odkladu vykonatelnosti přihlížet. Sám to označil jako příklad soudcovského sebeomezení.
2.2 Důvody neústavnosti čl. 607t polského trestního řádu
Nyní stručně k vlastním důvodům rozhodnutí. Ústavní tribunál se nejdříve věnoval rozboru problematiky rámcových rozhodnutí, která charakterizoval na podkladě čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU jako akty, které jsou vydávány s cílem sbližování právních předpisů členských států EU, které váží co do výsledku, nikoli volby formy a prostředků, přičemž nemají bezprostřední účinek bez ohledu na to, jak jsou formulovány. Jde o akty unijního práva v rámci třetího pilíře EU, které mají povahy aktů mezinárodního práva, i když vykazují určité zvláštnosti. Na tomto základě charakterizoval Rámcové rozhodnutí 2002/584/JVV jako vyjádření vůle členských států efektivněji spolupracovat při potlačovaní trestné činnosti cestou pružnějšího eurozatykače, který má nahradit těžkopádnou extradici. Zde zdůraznil, že Polsko nepožádalo v souvislosti s přístupovými jednáními o jakékoli přechodné období, takže od 1. května 2004 mělo realizovat závazky i z předmětného rámcového rozhodnutí.
Následně se věnoval jazykovému výkladu pojmu extradice, jak je používá polská ústava. S ohledem na skutečnost, že obdobný problém čeká i náš Ústavní soud, není bez zajímavosti sledovat postup polského Ústavního tribunálu. Ten vyšel z pojmu „extradice“, který se v polské ústavě objevil až v roce 1997. Do té doby trestněprávní předpisy používaly tradiční obrat „vydání“, přičemž platilo, že polského občana nelze vydat, pokud mezinárodní smlouva nestanoví jinak. Ústava z roku 1997 již ani takovou výjimku nepředvídá, ačkoli to bylo v průběhu přípravných prací navrhováno. Bylo to ale odmítnuto s odůvodněním, že vydání vlastních občanů je nejdále jdoucí omezení suverenity státu. Ústavní tribunál zde zdůraznil, že nemohl být brán zřetel na eurozatykač, neboť o něm v roce 1997 nebylo ještě nic známo, byť se Polsko ucházelo o členství v EU.
Klíčovým problémem byla podle Ústavního tribunálu odpověď na otázku, zda je předání na základě eurozatykače něčím jiným než extradice, jak argumentovali Legislativní rada, generální prokurátor, maršálek Sejmu i někteří experti. Ústavní tribunál především odmítl možnost definovat ústavní pojem „extradice“ na základě trestního řádu, ačkoli zákonodárce právě za tím účelem z toho pojmu vyloučil předání, aby se tak vyhnul námitce neústavnosti. Ústavní tribunál zdůraznil, že povinnost „prounijního“ výkladu vnitrostátního práva má své hranice – zvláště s ohledem na právní povahu rámcového rozhodnutí, které není pramenem komunitárního práva. Navíc by tím mohlo dojít k zhoršení postavení jedince.
Dále Ústavní tribunál zkoumal, zda předání na základě eurozatykače není jen skrytou formou extradice, kterou polská ústava nepřipouští. Zde uznal řadu odlišností jako např. opuštění zásady vzájemné trestnosti, což by v případě extradice bylo absolutní překážkou podle čl. 604 odst. 1 polského trestního řádu. Extradice a eurozatykač se také odlišují z hlediska organizačně kompetenčního, neboť v případě eurozatykače jde o soudní rozhodnutí, nikoli o rozhodnutí orgánu výkonné moci, proti němuž se nelze odvolat. Významné je též radikální zjednodušení a urychlení procedury. Dále byly odstraněny dvě překážky extradice – občanství stíhané osoby a politický charakter trestného činu. Ústavní tribunál tak dospěl k závěru, že jde o dva instituty, které se skutečně liší nejen označením, nýbrž i obsahem. Nicméně tento obsah byl definován pouze v obyčejném zákoně, kde nemůže být definován obsah ústavního institutu. V ústavě tyto obsahové odlišnosti prostě upraveny nejsou, takže k nim nemůže Ústavní tribunál přihlížet při výkladu ústavy. Navíc to, co by je mohlo odlišit i v takovém případě, tedy jejich podstata a smysl, se prakticky neliší. Předání na základě eurozatykače je podle Ústavního tribunálu jen druhem (zvláštní formou) extradice, takže to nemůže mít vliv na ústavní zákaz vydání polského občana k trestnímu stíhání.
Ústavní tribunál zdůraznil, že i kdyby ústavodárce pod extradicí v čl. 55 odst. 1 ústavy chápal jen tradiční model extradice, nic by se na výroku nemělo změnit, neboť by to znamenalo jen to, že ústavodárce tím pro futro zakázal zavést do polského právního systému takové nové instituce, které by mohly být použity proti polským občanům. Navíc v případě eurozatykače jde o institut, který na občany dopadá daleko tíživěji než extradice. Např. na rozdíl od tradiční extradice není třeba oboustranné trestnosti a řízení je daleko rychlejší. Proto v této souvislosti Ústavní tribunál poukázal na potřebu využít i argumentu a minori ad maius. Jinak řečeno lze tento závěr Ústavního tribunálu formulovat tak, že chtěl-li ústavodárce vyloučit extradici polského občana se všemi jejími zárukami, tím spíše by chtěl vyloučit jeho předání na základě eurozatykače bez tradičních záruk. Právník by ovšem dodal – rebus sic stantibus.
Protože samotný čl. 55 odst. 1 sám o sobě možnost odchýlení se od textu ústavy neumožňuje, hledal Ústavní tribunál tuto možnost v jiných ustanoveních polské ústavy. Především se musel vypořádat s názorem, že takovou možnost nabízí čl. 31 odst. 3, podle kterého omezení v oblasti využívání ústavních svobod a práv mohou být stanovena pouze v zákoně a pouze tehdy, když jsou nutná v demokratickém státu pro jeho bezpečnost nebo veřejný pořádek, popř. pro ochranu životního prostředí, zdraví a veřejné morálky nebo svobod a práv jiných osob. Zejména tato omezení nemohou zasahovat do podstaty svobod a práv. Protože eurozatykač slouží takovým cílům (např. ochrana před obchodem s narkotiky, terorizmem), jde o zájem státu. Nepůjde přitom o zásah do podstaty a smyslu těchto práv, neboť občanovi se i v takovém případě zajišťuje právo na spravedlivý proces v demokratickém právním státě. Tento názor však Ústavní tribunál odmítl, neboť se podle jeho názoru jedná o různé věci. Jinak by bylo ustanovení čl. 55 odst. 1 zbytečné, neboť by postačil čl. 36 (ochrana občanů v zahraničí) a čl. 45 odst. 1 polské ústavy (právo na spravedlivé a veřejné projednání věci bez neodůvodněných průtahů příslušným, nestranným a nezávislým soudem). Z čl. 55 odst. 1 proto Ústavní tribunál dovodil právo nést trestní odpovědnost pouze před polským soudem, což značí absolutní zákaz extradice. Vzniká otázka, co změnilo členství Polska v EU a závazek převzetí veškerého acquis schválený formou referenda.
Další námitkou, se kterou se Ústavní tribunál vypořádal, byla otázka nového postavení polských občanů, kteří se stali nově i občany EU, takže nejsou cizím subjektem na cizím území. To sice Ústavní tribunál uznal za vážnou námitku, nicméně se s ní neztotožnil.Eurozatykač podle něj není důsledkem zavedení evropského občanství, nýbrž odpovědí na svobodný pobyt a pohyb občanů v jiných členských státech EU. To, že polští občané takto získali další oprávnění, nemůže odůvodnit možné snížení úrovně záruk, které pro ně plynou současně z polské ústavy. Pokud by se totiž oslabil význam polského občanství, oslabily by se i povinnosti, které z něj plynou. Dále uvedl, že bez ohledu na občanství EU si státní občanství zachovává svůj význam a pouhým výkladem jej nelze snížit již proto, že občanství EU je pouze odvozené od občanství státního, a toto doplňuje. Je zajímavé, že zde Ústavní tribunál mlčky přešel jinou námitku, podle které zpochybnění rozdílů předání a extradice by znamenalo též zpochybnění zvláštností právního řádu EU ve srovnání s mezinárodním právem, zejména pak jeho autonomního charakteru. Nahrazuje-li Rámcové rozhodnutí cestou předávání bezprostředně mezi soudními orgány vydání cestou orgánů výkonné moci, nebylo od věci, aby se Ústavní tribunál k této otázce vyjádřil. Stejně tak nebyla hodnocena ta okolnost, že občana třeba vrátit k výkonu rozhodnutí zpět do Polska.
3. Několik poznámek závěrem
Rozhodnutí Ústavního tribunálu svým významem přesahuje hranice Polska a poskytuje prostor pro srovnání. Je zajímavé srovnat argumentaci návrhu skupiny poslanců, která v podstatě shrnuje výsledky debaty v Poslanecké sněmovně, s argumentací polskou. I zde je komparativní přehled, přičemž návrh se odvolává na čl. 52 odst. 4 polské ústavy (zákaz vyhoštění polského občana), zatímco klíčový čl. 55 odst. 1 zcela pomíjí. Na druhé straně je její argumentace daleko širší (gdaňský soud ji pochopitelně nepotřeboval), neboť se týká nejen tvrzeného porušení čl. 14 odst. 4 Listiny, nýbrž i čl. 39 Listiny (problematické vymezení trestných jednání v rámcovém rozhodnutí), což je věc, kterou se Ústavní tribunál vůbec nezabýval. Problematice odlišení vydání, deportace, vyhoštění, předání, odlišnostem vertikální a horizontální extradice a dalším otázkám se poslanecký návrh nevěnuje, lze však očekávat, že se jimi bude náš Ústavní soud důkladně zabývat. Totéž platí o posouzení povahy tzv. unijního práva, kam dané rámcové rozhodnutí patří. Jako vždy nakonec zůstane tíha argumentace na něm. Nutno též uvést, že takový argument, jako že vláda původně rovněž navrhovala provedení změny Listiny a teprve po neúspěchu Tisku č. 513 od svého názoru ustoupila, nemá u Ústavního soudu (na rozdíl od parlamentních debat) žádnou váhu. Na druhé straně tvrzení vlády, že tím vlastně Poslanecká sněmovna dala najevo, že ústavní změna není potřebná, je skutečně hodno zaznamenání jako „výrok roku 2004“ v oblasti ústavního práva. Za takové tvrzení by se mělo udělovat něco na způsob konstitucionalistického „ropáka“. Polské rozhodnutí je založeno na opačném sylogismu – protože platí ústava, nemůže bez její změny platit implementovaný závazek, kdežto naše vláda tvrdí – protože platí závazek, nemůže vzniknout rozpor s Listinou a není třeba ji měnit. Ani jedno z uvedených řešení není uspokojivé.
Bude proto zajímavé sledovat, zda náš Ústavní soud najde nějaké přijatelnější třetí východisko. Během krátké doby tak dostane znovu příležitost vyložit ústavní ustanovení, které je stejně pomatené jako pojem „volební zákon“ v čl. 40 Ústavy ČR. Přitom se bude muset vypořádat s celou řadou aktuálních otázek ústavního práva, jak bylo výše naznačeno. Praxe přitom ukazuje, že europeizace trestního práva a trestního řízení není jen problémem projednávané evropské ústavní smlouvy, kde je předvídána možnost závažných změn v oblasti harmonizace trestního práva členských zemí EU. Řada závažných kroků již byla učiněna dříve, stačí si jen pozorně přečíst čl. 29 a čl. 31 Smlouvy o EU. Rozhodnutí ústavních soudů však mohou do této oblasti promluvit s téměř stejnou razancí jako dvě negativní referenda k evropské ústavní smlouvě. Nyní je na řadě náš Ústavní soud.