PETR HAVLAN

docent na Právnické fakultě MU v Brně

Konkrétně jde o příspěvkové organizace zřizované ÚSC, svazky obcí a právnické osoby, které ÚSC může ve své pravomoci a k plnění svých úkolů (tj. stejně jako u příspěvkových organizací zejména k hospodářskému využití svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností) zakládat. Posléze uvedenými právnickými osobami jsou (zatím) myšleny především dva typy obchodních společností podle obchodního zákoníku, tzn. akciová společnost a společnost s ručením omezeným, a dále obecně prospěšná společnost zakládaná podle zákona č. 248/1995 Sb. Mimo to se ÚSC může stát účastníkem aktivit dalších, již existujících osob, typicky opět obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se pak podílí svým majetkem, vč. peněžních prostředků.

Cílem tohoto příspěvku je zejména malé kritické posouzení nejnovějších trendů v této oblasti.

Stručně k podstatě současných problémů

První, kardinální a přetrvávající problém představuje nynější podoba příspěvkových organizací ÚSC. Jejich majetkoprávní podstata spočívá v tom, že jde o tzv. jiné právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. d) občanského zákoníku, které sice mají svou vlastní majetkovou způsobilost, na jejímž základě však hospodaří a nakládají s hmotným majetkem (věcmi) zřizovatele (ÚSC) a s ohledem na to, jak jsou „nastaveny“ v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále též jen RPÚR), by neměly mít vlastní hmotný majetek․ Institut, který jim má hospodaření a nakládání s hmotným majetkem zřizovatele umožnit, je tzv. správa. Jedná se o veřejnoprávní majetkový institut svého druhu, který není totožný se správou cizího majetku v soukromoprávním smyslu, jež však je platným právem do té míry nedostatečně upraven, že sám o sobě budí značné rozpaky.¹ „Vstupní“ vymezení majetku ÚSC, který se příspěvkovým organizacím předává do „správy“ k jejich hospodářskému využití, je věcí zřizovací listiny. Stejně tak je věcí zřizovací listiny vymezení takových majetkových práv, jež organizacím umožní, aby svěřený majetek, vč. majetku získaného jejich vlastní činností (to znamená majetku, který posléze nabudou pro „svůj“ ÚSC), spravovaly pro hlavní účel, k němuž byly zřízeny. Příspěvkové organizace se zřizují pro takové činnosti v působnosti ÚSC, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžaduje právě onu samostatnou právní subjektivitu.²

Na tomto místě si dovolím dvě malé poznámky k těm, kteří zastávají názor, že již současné příspěvkové organizace jsou způsobilé vlastnit. První reaguje na jejich vcelku seriózní argument, že podle § 19a odst. 1 občanského zákoníku může být způsobilost právnické osoby nabývat práva a povinnosti omezena jen zákonem. Ona reakce spočívá v prostém konstatování, že takovým zákonem jsou sama rozpočtová pravidla územních rozpočtů. Ta totiž dala příspěvkovým organizacím ÚSC svými ustanoveními „vlastnickou nezpůsobilost“ přímo do vínku (viz i důvodovou zprávu k nim), přičemž jejich úprava neprodělala v této otázce žádnou zásadní změnu.³ To, že nezpůsobilost vlastnit hmotný majetek nezakotvila příspěvkovým organizacím výslovně, je sice hrubou legislativní chybou, nicméně na podstatě věci to mnoho nemění. Ostatně daleko větší chybou bylo, že s touto „nevlastnickou koncepcí“ daná „pravidla“ vůbec ještě přišla. Druhá poznámka záleží ve zjištění, že stále více těch, kteří působí v praxi a kteří původně neviděli problém v současném „vlastnění“ a “správě“ majetku u příspěvkových organizací, začíná chápat (jak to mj. vyplývá i z jejich konzultací s autorem), že tento stav vyvolává zásadní, obtížně řešitelné problémy.

Problémem je také majetkoprávní podstata svazků obcí. Tedy svazků, které představují sdružení svého druhu (členy mohou být pouze obce) a které jsou právnickými osobami, jež odpovídají svým majetkem za nesplnění svých povinností. Současně, vedle hospodaření se svým majetkem, tj. majetkem, který získal svou vlastní činností, „svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí“; tento majetek zůstává ve vlastnictví té obce, jež jej „do hospodaření svazku obce“ vložila. Jako klíčová se z majetkoprávního hlediska jeví skutečnost, že v obou případech, tzn. jak v případě vlastního majetku svazku obcí, tak v případě majetku členských obcí jde koneckonců o “veřejný majetek“. Přitom právě koncepce dvojího (byť veřejného) majetku u jednoho „veřejného subjektu“ představuje něco, co rozhodně není ideálním řešením.⁴

Bez majetkoprávních problémů pak není ani účast ÚSC v právnických osobách od nich odlišných. Jak při založení právnické osoby, tak při spoluúčasti v ní, se ÚSC podílí svou majetkovou účastí na činnostech (podnikatelského či nepodnikatelského typu) jiných (zásadně soukromoprávních) subjektů. Příznačné je, že vložením majetku ÚSC do „jiné“ právnické osoby přestává být tento majetek, důsledně vzato, majetkem daného ÚSC a stává se majetkem právě dané právnické osoby, nicméně (obvykle) při zachování možnosti dál s takovou majetkovou účastí ÚSC nakládat a mít z ní případně výtěžky. Fakt, že ÚSC může jako tzv. „druh své organizace“ (viz rubrika pod § 23 RPÚR) založit také obchodní společnost (akciovou nebo s ručením omezeným), má v sobě určitý vnitřní rozpor. Veřejnoprávní korporace – ÚSC vkládá totiž svůj „veřejný majetek“ do typicky soukromoprávního subjektu.

Přitom v naší zákonné úpravě v podstatě chybí pravidla pro nakládání s majetkovými účastmi ÚSC v těchto subjektech (typicky obchodních společnostech), a to na rozdíl od zahraničí, kde jsou taková pravidla celkem běžná – viz namátkou § 117 odst. 1 obecního zákona spolkové země Sasko-Anhaltsko.

„Veřejné právnické osoby“ jako řešení

Jako možné principiální řešení tohoto majetkoprávně neuspokojivého stavu právnických osob v působnosti ÚSC nabízí autor těchto řádků (již nějaký čas) koncepci tzv. veřejných právnických osob.

Tato koncepce v prvé řadě předpokládá nahrazení nynějších příspěvkových organizací veřejnými právnickými osobami, které by především již právně nebyly, v důsledku své vlastnické svébytnosti, vykonavatelem vlastnického práva, potažmo jiných majetkových práv k věcem zřizovatelského ÚSC. Mimo to by musely být řešeny také klíčové související otázky, jako např. nové definování role zřizovatele – ÚSC, resp. jeho funkce (zejm. s ohledem na vymezování úkolů a financování těchto subjektů), nové nastavení kontrolního, popř. schvalovacího mechanismu vůči těmto osobám apod.

Lze mít za to, že koncepce „veřejných právnických osob“ by mohla mít své místo i při „institucionálním“ zajištění podnikatelských aktivit územních samospráv. Konkrétně v situaci, kdy je nutno stoprocentní majetkovou účastí ÚSC zajistit určité hospodářské (podnikatelské) činnosti, lze uvažovat o legislativním zakotvení institutu veřejného podniku takříkajíc v nejužším smyslu (doktrína zná pojem „veřejný podnik“ v užším smyslu⁵. Tedy svébytného právního subjektu, který by měl plnou majetkovou způsobilost (vč. způsobilosti vlastnické) a který by tak hospodařil s vlastním „veřejným majetkem“ získaným jednak při založení od svého zakladatele (ÚSC) a jednak činností během své existence. Ani tento veřejný podnik by nebyl v právním smyslu vykonavatelem vlastnického práva a jiných majetkových práv k věcem zakladatelského ÚSC. Právní zakotvení odpovídajícího kontrolního mechanismu, popř. schvalovacího režimu vůči takovému subjektu, a úprava dalších souvisejících otázek se rozumí samo sebou.⁶

Současné trendy aneb ledy se pohnuly, ale…

Současné trendy v dané oblasti především potvrzují jeden důležitý fakt, že pojem právnická osoba není ani tak „produktem“ teoretických úvah (apriorním pojmem), jako spíš „produktem“ vytvořeným samotným právem a následně také právem neustále dotvářeným či přetvářeným. V jádru jde tedy o to, co je o dané osobě napsáno v platném právu.⁷ Že pak to, co je napsáno neodpovídá mnohdy představám doktríny ani praxe, je věc další, byť svým způsobem neméně důležitá.

Při následující malé prezentaci (na nějaký detailní rozbor zde samozřejmě není místo) „současných trendů“ nelze začít jinak, než již platnou a účinnou právní úpravou. Tu představuje nový školský zákon (zákon č. 561/2004 Sb., dále též jen ŠkZ), který s účinností od 1. 1. 2005 upravil tzv. školskou právnickou osobu. Už formulace důvodové zprávy k tomuto zákonu, že se respektuje stávající právní postavení škol a školských zařízení všech zřizovatelů a že jako fakultativní řešení se nabízí všem zřizovatelům možnost využití nové právní formy – školské právnické osoby, přičemž se předpokládá, že tato forma by mohla být využita zejména školami a školskými zařízeními církevních zřizovatelů, pro něž dosud v právním řádu není vhodná právní forma, signalizuje, že asi nepůjde o koncepční řešení ve shora naznačeném smyslu. Z daného úhlu pohledu je nekoncepční zejména to, že ÚSC, jakož i svazky obcí, budou moci zřizovat školy a školská zařízení buď jako školské právnické osoby nebo nadále jako příspěvkové organizace (viz § 8 odst. 1 ŠkZ).⁸ Také samotná úprava institutu školské právnické osoby v části dvanácté školského zákona není jako celek, už i vzhledem k tomu, že jde o právní formu, která je takříkajíc k dispozici každému, naplnění představy o “veřejné právnické osobě“. Nicméně nakonec přece jen vykazuje některé její „zárodečné“ prvky. K tomu nejdůležitějšímu v tomto smyslu patří nepochybně § 140 ŠkZ, který pod rubrikou „Vztah školské právnické osoby k majetku“ normuje, že školská právnická osoba užívá ke své činnosti vlastní majetek a dále majetek vypůjčený nebo pronajatý od zřizovatele nebo jiné osoby. Za zmínku jistě stojí také zárodky schvalovacího a kontrolního mechanismu tam, kde zřizovatelem školské právnické osoby jsou právě ÚSC, popř. svazky obcí (viz např. § 129 odst. 2 a § 136 odst. 3 ŠkZ). A našla by se i další ustanovení, která by bylo možno akceptovat při eventuální obecné úpravě „veřejných právnických osob“.

Předpisem, který by však mohl být v tomto směru prvním skutečným průlomem (jakýmsi předpisem nové generace), je ale až v současné době připravovaný zákon o zdravotnických zařízeních; což poněkud překvapuje vzhledem k jeho předchozí bezvýrazné („paragrafované“) variantě a její nikoli šťastné politizaci a medializaci. Připravovaná právní úprava (ve stadiu „věcného záměru zákona“), totiž mj. přichází s tzv. veřejnou zdravotnickou organizací. „Veřejná zdravotnická organizace“ by měla mít plnou právní subjektivitu, měla by vlastnit majetek a za stanovených podmínek s ním nakládat. Struktura a složení orgánů veřejné zdravotnické organizace by měly vytvořit v prvé řadě podmínky pro uplatnění vlivu zřizovatele na její činnost a hospodaření, ale také podmínky pro účast dalších subjektů stojících mimo danou organizaci (např. občanských sdružení chránících práva pacientů) na rozhodování o základních koncepčních otázkách týkajících se její činnosti a její kontroly. Důležité je pak také to, že na právní formu veřejné zdravotnické organizace by měly být přeměněny stávající příspěvkové organizace. O “změně“ příspěvkových organizací ÚSC na právní formu veřejné zdravotnické organizace by přitom rozhodovaly dané územní celky v rámci své samostatné působnosti.

Závěrem

I když uvažované „veřejné zdravotnické organizace“ nejsou pochopitelně naplněním obecně pojaté koncepce „veřejných právnických osob“, to znamená, že by v rámci zákona o zdravotnických zařízeních ani nemohly být řešeny některé zásadní otázky, jejichž řešení je pro komplexní uchopení této problematiky nezbytné (viz např. otázka „veřejného majetku“), přesto lze mít za to, že by konstituování předmětného institutu představovalo důležitý krok vpřed. Uvedené je podloženo jednak tím, že jsou připravovány také právní úpravy, které „nové trendy“ v podstatě nereflektují (viz např. návrh zákona o veřejné podpoře kultury a o změně některých zákonů), a jednak tím, že od „konkrétních veřejných právnických osob“ – veřejných zdravotnických organizací, na něž se mají transformovat příspěvkové organizace ÚSC (a vybrané státní příspěvkové organizace) a jež mají tvořit základ sítě zdravotnických zařízení, v nichž bude poskytována zdravotní péče jako veřejná služba, může vést nikoli jednoduchá, ale schůdná cesta k případné obecné (tj. určené pro „všechny“ úseky veřejné správy) úpravě veřejných právnických osob. „Obecné veřejné právnické osoby“, jimž by mohly být veřejné zdravotnické organizace předobrazem, by pak měly definitivně překonat dnešní příspěvkové organizace i resortismus s jejich úpravou spojený.