JAN FILIP
profesor na Právnické fakultě MU v Brně
V minulém čísle byl analyzován rozsudek polského Ústavního tribunálu, který 27. 4. 2005 rozhodl, že čl. 607t polského trestního řádu, v rozsahu, v jakém umožňuje vydání polského občana do členského státu EU na základě evropského zatýkacího rozkazu, je v rozporu s čl. 55 odst. 1 Ústavy Polské republiky. Vykonatelnost polského rozhodnutí byla odložena o rok a půl. V červenci byla podobná věc řešena v SRN. Spolkový ústavní soud (BVerfG) bez jakéhokoli časového odkladu prohlásil zákon o eurozatykači za nicotný, aniž hledal možnosti ústavně a evropsky konformního výkladu a aniž se pokusil zrušit jen ty jeho části, které výslovně označil za neústavní. Tento razantní postup sice na jedné straně vyvolal nadšení u odpůrců celé koncepce eurozatykače, popř. i vývoje EU jako celku, na druhé straně vyvolal rozpaky a otázky, zda se nejedná o další útok na proces sjednocování Evropy. Pozorná četba tohoto rozhodnutí ukazuje, že tomu tak zcela není, neboť většina druhého senátu Spolkového ústavního soudu své výtky adresovala zejména zákonodárci. Ten podle jejího názoru při transpozici nevyužil všechny prostory, které rámcové rozhodnutí dává k ochraně státních občanů a principů právního státu při jejich vydávání jinému členskému státu. Soud tak nezpochybnil koncepci eurozatykače, požaduje však dodržení právněstátních zásad při jeho transpozici.
Německý zákon k transpozici rámcového rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu a předávacím řízení mezi členskými státy EU (dále jen „zákon o eurozatykači“) představuje (vlastně představoval) z hlediska legislativní techniky pouhou novelu dvou jiných zákonů. Z hlediska ústavního a evropského práva však představuje velmi složitou otázku, o kterou se v Německu přeli nejen politikové. Jeho „prohlasování“ v Bundestagu proto bylo chápáno jen jako první krok jeho na cestě do Karlsruhe před Spolkový ústavní soud. Ten sice 18. července 2005 vyřknul konečné slovo (rozsudek 2 BvR 2236/04), jak už to ale bývá, pochybnosti zůstaly a řada dalších otázek se teprve vynořila.
1. Okolnosti zahájení řízení
Řešená kauza má poměrně dlouhou historii. Předmětem jednání byla ústavní stížnost ve věci předání německého (současně syrského) občana M. Darkazanliho na základě eurozatykače vydaného ve Španělsku. V roce 2003 byl proti němu vydán obyčejný mezinárodní zatykač․ Žádost však byla z důvodu německého občanství stěžovatele odmítnuta. Teprve po nabytí účinnosti zákona o eurozatykači (23. 8. 2004) bylo znovu zahájeno vydávací řízení, neboť žádost byla vedena v Schengenském informačním systému. Nakonec bylo rozhodnuto povolit vydání. Vzhledem k dělbě kompetencí v této oblasti probíhalo řízení před Hanzovním vrchním zemským soudem v Hamburku a vydání bylo povoleno tamním Justičním úřadem (Justizbehörde) pod podmínkou, že k případnému výkonu trestu bude stěžovatel vrácen do SRN. Žádost o přerušení řízení a vyžádání si rozhodnutí Spolkového ústavního soudu byla zamítnuta, když vrchní zemský soud dospěl k závěru, že vydání není v rozporu s ústavními předpisy.
Není bez zajímavosti zrekapitulovat námitky stěžovatele, které jak se ukázalo, určily směr uvažování soudu. Má to význam i pro srovnání s argumentací polskou a českou. Základní výtky byly směřovány i proti rámcovému rozhodnutí, tím se ale Spolkový ústavní soud nezabýval. Soustředil se jen na zákon o eurozatykači z roku 2004 a jím změněný zákon o mezinárodní právní pomoci v trestních věcech z roku 1982 (dále jen „zákon o mezinárodní spolupráci“). Stěžovatel jim vytýkal nedostatek demokratické legitimity, neboť německý parlament nemůže rozhodnout o tom, že němečtí občané budou potrestáni trestem odnětí svobody za jednání, které není podle německého práva trestné. V rozporu s právněstátními zásadami je rovněž odmítnutí přezkumu oboustranné trestnosti, což vlastně značí uplatnění cizího trestního práva, a je to v rozporu s nepřípustností retroaktivity trestního zákona. K jednání nedošlo v dožadujícím státě, rozkaz navíc argumentuje skutečnostmi, které trestné jednání nepopisují. Zákonodárce již tím, že umožnil, aby byl v SRN vykonán španělský trest, porušil zásadu ordre public, pokud čin není v SRN trestný. Dále zákonodárci vytkl, že se spokojil s tím, že dožadující stát nabídne jeho vrácení k výkonu trestu, ačkoli rámcové rozhodnutí jde podstatně dál. Právo na vrácení formuluje rámcové rozhodnutí jako subjektivní právo občana, nikoli jako věc uvážení vydávajícího státu. Stěžovatel napadl i procesní stránku předávacího řízení. Německý zákon totiž vylučuje opravný prostředek proti rozhodnutí o vydání. Rozhodnutí vrchního zemského soudu vytkl, že není jasné, jakými úvahami se soud řídil při povolení vydání (důvodnost podezření, místo činu, bezpečnostní a politické důvody, okolnosti vrácení k výkonu trestu), ačkoli povaha rozhodnutí o vydání se změnila.
Zástupci spolkové vlády tyto argumenty odmítli zejména s odkazem na povahu rámcového rozhodnutí jako aktů přednostního evropského práva, které nelze měřit podle německých základních práv, pokud k tomu nedává unijní právo prostor. Nesouhlasili ani s námitkou ordre public, neboť zákon o trestní spolupráci vychází z čl. 6 Smlouvy o EU. Protože se vrchní zemský soud předběžně argumenty stěžovatele k trestné povaze jeho jednání zabýval, byla mu ústavní ochrana poskytnuta. Povaha rozhodnutí o vydání vlády zůstává i po vydání zákona o eurozatykači stejná, takže se přezkumu vymyká (tzv. justizfreie Hochheitsakt). V dobrozdání prof. Böseho byla navíc analyzována otázka oboustranné trestnosti, která je otázkou hmotného práva. Chrání proto stíhanou osobu pouze před vydáním, nikoli však před tím, aby nebyla jiným státem trestně stíhána. Předmětem ochrany tak není hmotná beztrestnost, nýbrž „faktické“ bezpečí před stíháním (to je procesní situace). Čl. 103 odst. 2 Základního zákona (princip nulla poena a zákaz retroaktivity) však pro trestní procesní právo neplatí. Jedná se tak o problém toho, jaké meze stanoví mezinárodní právo pro národní pravomoc stíhat trestné činy. Dobrozdání rovněž zpochybnilo námitky vůči určitosti seznamu trestných činů, na které se princip oboustranné trestnosti nevztahuje, stejně jako pochybnosti o dodržení právněstátních zásad při vydávacím řízení.
2. Odůvodnění rozsudku
Následné řízení vyústilo v rozsudek, který se zabývá problematikou transpozice rámcového rozhodnutí o eurozatykači formou obyčejného zákona, ústavními východisky transpozice a právněstátními zárukami postavení Němců vůči vydanému eurozatykači. Samotné odůvodnění je velmi obsáhlé (originál má včetně disentů 99 stran) a jeho argumentace velmi složitá až sofistikovaná, bohatá na množství argumentů. Rovněž toto řízení, stejně jako řízení polské, je založeno na obsáhlém přípravném materiálu, důkladné písemné argumentaci advokátů stěžovatele, zmocněnce vlády a jí povolaného znalce. V rámci dvoudenního (rozhodně ne formálního) ústního jednání v dubnu 2005 Ústavní soud rovněž vyslechl řadu expertů a po třech měsících úvah rozhodl.
Spolkový ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je přípustná (byla vznesena námitka nedodržení subsidiarity) a důvodná. Své rozhodnutí založil na výkladu čl. 16 odst. 2, neboť zde podle jeho názoru nebyla zákonodárcem dostatečně respektována materiální výhrada zákona. Dále shledal porušení čl. 19 odst. 4 (obdoba našeho čl. 36 Listiny), které spočívá ve vyloučení opravného prostředku proti rozhodnutí o vydání podle zákona o eurozatykači. Jeho argumentace se opírala o následující postup. Nejdříve byl vyložen význam zásady nevydávání vlastních občanů, poté byly analyzovány možné výjimky z této zásady a konečně rozebráno, jak zákonodárce své možnosti (využití výjimek) při vydání zákona o eurozatykači překročil.
2.1 | Nedodržení právněstátních zásad vydávání vlastních občanů podle čl. 16 odst. 2 Základního zákona |
Pokud jde o ochranu proti vydání, většina senátu poukázala na to, že do roku 2000 poskytoval čl. 16 odst. 2 absolutní ochranu proti vydání německého občana. Nyní však stanoví určité podmínky, za kterých je vydání možné jako výjimka. Úpravě této výjimečné situace však zákonodárce nevěnoval dostatečnou pozornost. Zde poukázal soud na svou judikaturu, podle které ochrana před vydáním pochopitelně není ochranou před spravedlivým potrestáním. Jde o to, aby občané nebyli proti své vůli odstraňováni z právního řádu, jenž jim je důvěrně znám. Každý občan by měl být chráněn – pokud se zdržuje na území vlastního státu – před nejistotou, že bude souzen v právním systému, který je mu cizí, a v cizích poměrech, ve kterých se těžko vyzná. Obdobně jako polský Ústavní tribunál zde Spolkový ústavní soud zdůraznil význam státního občanství a formuloval právní větu, podle které občanské povinnosti a občanská práva, jež jsou u každéhojednotlivce vázána na státní příslušnost, současně vytvářejí základ pro konstituování celé pospolitosti. Vztahu občana ke svobodné demokratické pospolitosti odpovídá, že občan nemůže být v zásadě z této pospolitosti vyloučen. Zde soud poukázal i na mezinárodním právem uznávanou povinnost státu přijímat své vlastní občany, to znamená umožnit jim vstup a pobyt na svém území. Zdůraznil, že význam státního občanství je přitom celoevropsky uznáván od dob francouzské revoluce.
Následně se soud věnoval výjimečné možnosti vydávání vlastních občanů. S ohledem na zvláštnosti německé ústavy se nejdříve věnoval zkoumání samotné ústavnosti novely čl. 16 odst. 2 z roku 2000. Zde konstatoval, že se nejedná o protiústavní ústavní právo (čl. 79 odst. 3 Základního zákona), neboť vydáním Němců v souladu se zásadami právního státu není narušena jejich lidská důstojnost (čl. 1) a ani jím nejsou dotčeny principy státní struktury (čl. 20 Základního zákona). Odpovídá to rovněž obecnému vývoji nadstátního a mezinárodního práva (mezinárodní tribunály podle rezolucí Rady bezpečnosti, Mezinárodní trestní tribunál a vývoj „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ v rámci EU). Proto tento vývoj nevede k odstátnění ústavně založeného právního řádu, neruší se ani význam státního občanství, které nemůže být nahrazeno evropským občanstvím. Obecně tak dospěla většina 2. senátu k závěru, který bylo třeba vzhledem k jeho předchozí judikatuře očekávat, totiž že samotná možnost vydávání vlastních občanů podle rámcového rozhodnutí není narušením svrchovanosti státu a zřeknutím se základních úkolů státu.
Problémy proto Spolkový ústavní soud neshledal ani’v protiústavnosti čl. 16 odst. 2 Základního zákona, ani v evropském právu, nýbrž v obyčejném zákonu o eurozatykači. Argumentů pro a proti již měl v německém odborném písemnictví více než dostatek. Soud především zdůraznil své chápání právněstátních zásad v čl. 16 odst. 2 Základního zákona. Ty je totiž třeba vykládat nikoli jen z hlediska SRN, nýbrž z hlediska čl. 23 odst. 1 Základního zákona, který evropské směřování SRN buduje na strukturální shodě. Pod ní soud chápe předpoklad, že dožadující stát, popř. mezinárodní tribunál budou naplňovat právněstátní předpoklady ochrany základních práv na srovnatelné úrovni se Základním zákonem. Podstatným je zde závěr, že bez ohledu na požadavky čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU musí zákonodárce reagovat na dlouhotrvající otřesení vzájemné důvěry v právní státnost v jiném členském státě. Nakolik je tím zpochybněna sama myšlenka evropského trestního práva se teprve ukáže. Ústavní soud rovněž nerozvedl, podle jakých kritérií by mělo takové hodnocení stavu dodržování právněstátních zásad v jiném členském státě postupovat.
Navíc zde soud zdůraznil, že ani zachování zásad čl. 23 odst. 1 nevede k odbourání mezí, které nemůže překročit žádný zákon zasahující do základních práv. V tomto směru formuloval tři požadavky, jejichž nedodržení vzápětí zákonu o eurozatykači vytkl. Takový zákon musí být v souladu se všemi ústavněprávními vazbami, nesmí se dostat do střetu s jinými ustanoveními ústavy a musí respektovat princip proporcionality. Prvnímu požadavku zákonodárce podle soudu nedostál, když nevyužil všech možností, které mu dává rámcové rozhodnutí k ochraně základních práv. Především se jedná o zachování důvěry ve vlastní právní řád v situacích, kdy k jednání došlo zcela nebo zčásti na německém území. V takovém případě podezření ze spáchání trestného činu s tak podstatným vztahem k tuzemsku musí být u podezřelých německých občanů „zásadně vyšetřována v tuzemsku německými vyšetřovacími orgány“. Soud se následně pokusil obsáhle vyložit, kdy takový podstatný vztah (bez možnosti vydání) k tuzemsku existuje. Jako sporný vidí případ, kdy bylo zcela nebo zčásti jednáno v SRN, ale výsledek nastal v cizině. V takovém případě je nutno konkrétně zvažovat každý případ jednotlivě a vytvořit pro to v zákoně předpoklady, což se ale nestalo.
Další výtky směřoval soud vůči úpravě vydání pro případ, že dožadující stát nabídne vrácení Němce k výkonu trestu do SRN, pokud o to požádá. Z toho dovodil, že nebyla věnována dostatečná pozornost ochraně práv občanů. Totéž platí pro situace, kdy přijde žádost o vydání před ukončením trestního řízení v SRN nebo není-li zde žádné odpovídající řízení. Pak nic podle zákona o mezinárodní pomoci nebrání vydání Němce, kterému je vytýkán čin se vztahem k vlastní zemi. Z pohledu oprávněného uživatele základních práv do té míry existuje zákonná mezera v zákonné ochraně.
Za nedostatečně šetrnou ve vztahu k základním právům německého občana označil soud úpravu, která nedostatečně řeší situace, kdy má občan odpovídat za své jednání v SRN, které má bez dalšího neočekávané přeshraniční účinky (Fernwirkungen) v jiných členských státech nebo když je konfrontován s věcně a personálně rozsáhlými požadavky trestního stíhání některých členských států. Působnost zásahu je ještě zesílena, pokud skutek, který je vytýkán dožadujícím státem, podle německého práva není trestný. Zde zákonodárce nedostatečně využil již zmíněné možnosti odmítnutí podle čl. 4 bod 7 rámcového rozhodnutí. Není též dostatečně zákonem řešena otázka soudního přezkumu rozhodnutí státního zastupitelství, kterým se řízení nezahajuje nebo zastavuje.
Z hlediska české diskuse nad novelizací trestního řádu (Tisk č. 533 z roku 2003) z hlediska okamžiku účinnosti nové právní úpravy, je zajímavý závěr Spolkového ústavního soudu, podle kterého sice princip retroaktivity platí jen pro trestní právo hmotné, nicméně lze hledat obdobu v trestním řízení. Pokud se má dosud absolutně chráněný německý občan zodpovídat za činy, které nevykazují převažující vztah k cizině a které v době spáchání nebyly v SRN trestné, rovná se to svým dopadem retroaktivní změně trestního práva hmotného.
2.2 Porušení práva na právní ochranu podle čl. 19 odst. 4 Základního zákona
Další nedostatek zákona spatřuje Spolkový ústavní soud, jak již bylo uvedeno, v nemožnosti napadnout rozhodnutí o povolení vydání, což považuje za odporující čl. 19 odst. 4 Základního zákona, které obsahuje základní právo každého na využití pořadu práva (Rechtsweg) v případě, že veřejná moc zasáhla do jeho práv. Zde soud zrekapituloval svou dosavadní judikaturu, která vycházela z omezených možností přezkumu takových rozhodnutí. Dospěl k závěru, že v rámci řízení o povolení vydání se v případě eurozatykače nerozhoduje o blíže neurčených zahraničně politických a obecných politických zájmech jako dosud, nýbrž o problematice možnosti stíhání v tuzemsku. Proto musí být rozhodnutí také odůvodněno, což dokládá, že nejde jen o zahraničněpolitické zájmy, nýbrž i o ochranu základních práv dotčené osoby. Nedostatek spatřuje soud i v tom, že zákon nepožaduje úplné předložení potřebných podkladů, což může komplikovat možný soudní přezkum.
2.3 Pokyny pro zákonodárce
Na tomto základě Spolkový ústavní soud odmítl možnost ústavně či evropsky konformního výkladu zákona o eurozatykači, vlastně se ani v evidentní snaze vypořádat se zákonem o eurozatykači ani o něj nepokusil. Stejně tak odmítl možnost zrušit jen ta ustanovení, u kterých shledal výše uvedené nedostatky. Konstatoval, že pouhá existence čl. 6 Smlouvy o EU neopravňuje zákonodárce k domněnce, že v každém členském státě jsou právně státní struktury synchronizovány a proto mohou jednotlivé státy rezignovat na odpovídající přezkum jednotlivých případů. Zásada vzájemného uznání a s ním spojená zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy nemůže vést k omezení ustavně právních záruk základních práv občanů (tedy známé důvěřuj, ale prověřuj). Proto je nutno stanovit nově, srozumitelně a dostatečně důvody pro nepřípustnost vydání německých občanů. Dále je třeba umožnit přezkum povolovacího rozhodnutí „alespoň při extradici německých občanů“. Zde není jasné, proč by se právněstátní záruky neměly vztahovat i na ostatní osoby v německé jurisdikci.
Ne všechny otázky se Spolkový ústavní soud pokusil vyřešit. Je zajímavé, že za neústavní postup zákonodárce, který se nedá odůvodnit ani možností zákonodárného uvážení, bylo označeno nevyčerpání prostorů, které dává členským státům rámcové rozhodnutí o eurozatykači. Jinak často uplatňovaná doktrína, na kterou se odvolává i náš Ústavní soud, je tak vlastně německým soudem pro tento typ unijních aktů prohlášena za nepoužitelnou. Celý závěr je zostřen konstatováním, že nestačí obecná vázanost soudců základními právy ve spojení s principem proporcionality. Charakterizoval bych to asi tak, že podle soudu nedává „evropský“ čl. 23 odst. 1 Základního zákona prostor zákonodárci a zákonodárce zde nemůže dát prostor soudci. Rozsudek sice nekritizuje rámcové rozhodnutí, nicméně klade otazníky nad urychlováním vývoje evropského trestního práva. To je sice podle názvu evropské, rozvíjet se však zatím může jen prostřednictvím členských států.
3. Několik poznámek závěrem
Evropské právo v oblasti III. pilíře zasahuje do tradičních domén státní svrchovanosti. To je svou povahou něco jiného než harmonizace soukromého práva v oblasti volného pohybu zboží, služeb, pracovních sil či kapitálu. Proto taková rozhodnutí pronikají k samotnému jádru existence evropského projektu. Připomínají tak problém Shylocka z Shakespearova Kupce benátského. Sice mohl vyříznout libru masa ručiteli Antoniovi, ale nesměl přitom prolít ani kapku křesťanské krve. Zde panuje shoda v tom, aby se řezalo maso a EU fungovala jako jednotný hospodářský prostor, který potřebuje trestněprávní ochranu. Není ale ochota pouštět žilou vlastní trestněprávní svrchovanosti.
Předchozí stručné poznámky k rozsudku Spolkového ústavního soudu dokládají, o jak složité procesy v současnosti v EU jde a jak rozdílné mohou být reakce jednotlivých národních právních řádů. Návrh evropské ústavní smlouvy přitom tuto problematiku posunoval či posunuje značně dál (čl. III-270). Zdá se, že čím hlouběji do struktur demokratického právního státu bude rozhodování evropských orgánů zasahovat, tím větší napětí to bude vyvolávat. Na rozdíl od polského rozhodnutí, jehož vykonatelnost byla odložena, se SRN dostala do situace, kdy neplní své závazky z členství v EU. Tomu se chtěl evidentně polský Ústavní tribunál vyhnout.
Položíme- li si nakonec obecnější otázku, zda pro vydávání vlastních občanů byly příznivější podmínky v prostředí anglosaských států, které jsou bývalými koloniemi téhož státu, jejichž právní systém je odvozen od metropole a které hovoří stejným jazykem nebo států historicky rozdělených staletími sporů a válek, stovkami egoistických vládců a desítkami jazyků, je odpověď i z hlediska logiky vývoje a právní sociologie vcelku po ruce. Čím hlouběji tento proces sledujeme do minulosti (ke konci 19. století), tím je to zřejmější. Pro anglosaské státy je důležitější trestný čin, pro kontinent osoba pachatele a locus delicti. Právní styk těchto soustav však vedl k tomu, že kontinentální přístup částečně „zaviroval“ anglosaské pojetí, neboť při uzavírání smluv o právní pomoci a vydávání se pochopitelně postupovalo cestou reciprocity. Rámcové rozhodnutí o eurozatykači se pokusilo nalézt určitý kompromis v tomto napětí. Ústavní verdikty v Polsku a SRN toto napětí definitivně neodstranily. Pouze pomyslný míček vrátily na stranu ústavodárce (Polsko), popř. zákonodárce (SRN). Nutně pak vyvstává otázka, jaký preventivní kontrolní mechanismus vytvořit, aby se tento míček zase nevrátil s nějakou neústavní falší.